時　　間　中華民國104年4月23日（星期四）9時2分至12時4分

地　　點　紅樓302會議室

主　　席　吳委員宜臻

主席：現在開會。

今天我們先請學者專家和相關團體的代表發言，順序按照簽到先後，如果要提前發言的話，請先告知主席台的人員予以安排；接下來我們會穿插機關代表一方面回應、一方面發言。另外，每位學者專家和委員的發言時間為8分鐘，得延長2分鐘。

大家可能會奇怪我們司法及法制委員會為什麼會突然安排破產法的公聽會，所以我先說明一下。只要是唸法律系的，大概都知道有無產可破或破產法其實很少在實務上發揮功能的情形，在諸多倒閉案件和比較大的經濟案件裡面，我們也很少看到破產法發揮功能。可是在私經濟領域裡面，我們好像也不急著要幫破產法找到定位並進行修法。我會注意到這個問題反而是因為公法人，因為我在地方上待了一年多，發現苗栗縣的財政惡化到連地方自治團體或地方政府財政的任何規範都沒辦法管，不管是按照公共債務法、財政收支劃分法或其他法令，甚至是監察院的糾正、糾舉、彈劾這樣的方式，都沒有辦法去遏止地方政府財政的擴大支出，而且那個支出方式已經被監察院相關糾正中認為有問題，審計單位也認為非常離譜，甚至也都突破了舉債上限。這些狀況竟然沒有法律可管，所以我們感到非常焦慮。

我們都知道地方政府的財政非常困難，主要是靠中央補助，一般有6成到7成以上是仰賴統籌分配款，如果這樣的縣市政府將來破產了怎麼辦？是全民買單嗎？為什麼一個民選首長的施政結果要由全民來買單，而無法在過程中予以管控？或者是只能以現在墊借的、以債養債的方式來處理？如果哪一天不再有墊借的項目，地方政府也會無法再推動建設。

所以我開始思考，如果地方政府有這樣的問題，農、漁會等農金機構也會有同樣的問題，那接下來要怎麼辦？要走什麼樣的程序？難道要用舊的破產法來處理嗎？當時我想，如果可能的話，至少要有一套機制。如果我們這個國家能有一套真正的破產程序（包括清算、重整）的話，就可以面對自然人或法人財產不足以清償債務的問題，所以我才會想要推動破產法的修正。後來我發現司法院擬過兩次草案，但是一直沒有送進來，因此我想藉這次公聽會整合大家的意見，儘量讓司法院的版本送進來之前也可以先蒐集、整合各方的意見，並藉由這次的整理，讓其他委員關注這個議題。總之，我們今天開這個公聽會，是想就教於關心破產法的學者專家，請大家給我們意見，做為將來推動修法的主要參酌。謝謝。

現在宣讀今天的討論題綱。

討論題綱

一、據統計，目前台灣已有多個縣市超過公共債務法舉債上限，目前僅有超過上限者縮減其分配款之方式處理，對財務困窘之地方政府無異雪上加霜，國外地方自治政府已有宣布破產之前例，是否應將破產法納入公法人及地方自治機關等納入，讓財務困窘之地方縣市政府進入破產重整之程序？

二、若然公法人之債務亦納入破產法之範圍，因其清理程序與自然人不同，是否應增列公法人債務清理程序？

三、現行公共債務法雖已修法將舉債上限提高，仍有部分縣市政府超過此上限，是否應同步修訂公共債務法，明訂若然超過舉債上限達一定之期間，則直接進入破產法之重整程序？

四、是否應明訂公法人「不能清償之虞」具體情形與要件？

五、若然公法人進入重整程序，是否應明訂其重建計畫之時間？是否應有專屬法庭審理公法人之破產案件？

主席：現在請臺灣大學法律學院許士宦教授發言。

許士宦教授：主席、各位委員。很高興來參加這個公聽會，其實破產法修正草案2005年提過一次，但是因為立法委員改選，又退回司法院。司法院現在草擬的破產法修正草案已經是第三版，去年年底也在北、中、南舉辦過3次公聽會，有關公法人的債務清理已經納入破產法的修正草案，所以公聽會議題中的「是否應」大概已經不必再討論了。至於要採取什麼樣的處理方式比較妥適，這個修正草案是借鏡美國1934年應付經濟大蕭條所訂的地方自治團體債務調整程序，也就是參考美國的經驗。

有關討論題綱第一點所列的處理程序問題，因為純粹採取破產清算程序的話，要把財產加以變價、業務加以終了，甚至人格要加以消滅，地方自治是政治性團體，有統治政務業務要推行，要服務市民，不可能有人格消滅這個選項，是不是適合採取像公司重整那樣的方式來加以重整呢？也不太適合，因為重整要選重整人，把公司的業務、財產都加以接管。事實上地方自治團體本身還有政務要推展，不可能把全部業務都交給管理人來處理，所以比較適合的方式是和解程序。因為和解程序開始以後，財產和業務還是債務人自己管理，只不過要選監督人來加以監督，所以將來公法人也就是地方自治團體想要進行債務清理的話，用和解程序比較適合。

但是現在破產法所訂的和解程序功能不彰，根據統計，最近10年來，法院許可和解的案子總共才6件而已，就表示這個制度並沒有發揮功能，所以破產法修正草案的和解程序已經有所改變了。可是改變以後還是沒辦法應付，因為它沒辦法處理有擔保債權和優先權的債權，所以要借用重整程序。重整程序是把所有的債權人都強制加入這個程序，接受重整方案的處理。所以我們一方面用和解程序，讓程序開始以後，法人自己還是可以掌理它的業務，甚至財產也可以加以管理，但是要選一個監督人來加以監督輔助，並且在這個和解程序裡面加強它的重建效用。也就是說，它需要把所有的債權人都強制加入，不要讓他們在程序外個別行使債權，這樣就可以透過一次程序來解決。

這種處理方式不是清算，而是重建式的，也就是說，和解程序是債務人提出債務清償方案，這種清償方案跟和解方案和重整計畫一樣，原則上大概有10年左右的清償期，按照將來的歲收，把現在的支出加以酌減，提出一個方案，讓債權人來加以解決。

有關今天討論題綱所列，公法人的債務清理程序和自然人、私法人或是企業到底有沒有什麼不同？自然人的部分，像立法院2007年通過消費者債務清理條例，2011年又加以修正，現在臺灣有關卡債的風波大概都已經平息下來了，這樣的經驗也讓我們進一步像吳委員講的去思考，公法人是特殊的，和一般企業不太一樣，像公司，讓它破產、人格消滅沒有問題，但是縣市政府不可能讓它消滅，因為它還是要維持統治權、政務推展和服務市民，所以它跟自然人和企業的債務清理不太一樣，最大的不同就是縱然進入債務清理程序，它還是要繼續服務民眾，維持政務上的推展，因此不得不另外訂一個所謂公法人的債務清理程序。所以現在的破產法修正草案也從這個觀點出發，專章訂定公法人債務清理程序。

今天舉辦這個公聽會，也意識到臺灣的財政困難、經濟發展停滯，所以有些縣市政府、地方自治團體恐怕無以為繼，如果債務一直累積，債留子孫終非解決之道。所以參考美國的相關法制，即使像縣市鄉鎮這些地方自治團體也可能透過債務清理程序來加以處理。我們剛剛說，它的處理方式就是由地方自治團體提出一個和解方案，也就是債務清償方案，說明幾年內預計清償的額度，把現在的債務減縮到該額度。大家當然會想，和解程序需要債權人會議可決才可能通過，縱然把可決人數從現在和解法的三分之二降低到表決權額的二分之一，畢竟還是要多數決。所以我們現在想了一個辦法，這就是美國採用的強制認可制，縱然各組的表決權人沒有通過可決的要件，法院可以在和解方案裡面訂一個權利保護條款，對債權人有一個最低基準的保障，在這樣的情況之下，縱然債權人不通過，法院也可以逕行認可，等於是賦予法院帝王條款、尚方寶劍一樣。假設這個債務清理法通過的話，像剛剛吳委員講的問題，因為從各種行政上的方式可能都沒辦法處理，最後就由司法機關用債務清理程序來加以處理，這大概是我們目前可以想像出來的一個比較公正客觀又有法律依據的處理方式。

至於要不要採取直接進入債務清理程序的方式？因為是由法院依職權開始的，恐怕不太適合，因為它畢竟是一個政治性的地方自治團體，所以恐怕還是由它主動提請比較好。

有關「不能清償之虞」的部分，其實公共債務法第七條已經有規定不能清償債務的情形要怎麼處理，「不能清償之虞」就是有這樣的可能性就可以了，所以不必再做具體的規定，像現在的消債也有債務「不能清償之虞」的可能情況，所以判斷上大概沒有問題。

至於重整計畫也就是和解方案要不要明定期間、要不要由專屬法庭來加以審理，這些在草案裡面都已經加以明定了。

債務清理法草案雖然還沒有送進來，立法院就先開這個公聽會做準備，其實如果真的很迫切、很緊急的話，立法委員也可以提案，現在已經有草案，有需要的話自己提案大概很快就可以通過。謝謝。

主席：謝謝許老師給我們幾個方向。本人也是法律系畢業的，下一位發言的鄭有為老師就是我的同屆同學。說實話，雖然我也在律師界待了那麼久，但如果不是專門做這個，破產法真的還給老師了。我當然知道我今天訂這個題目會有一點尷尬，就是對於私經濟行為的破產，我們國內的操作程序並沒有一套大家比較熟悉的不管是先例、前例或處理的標準，大家也都覺得舊的破產法應該要修改，甚至剛剛老師也提到和解案件其實只有6件，而我現在卻馬上跳到公法人，這樣其實有點不好意思，是跳得有點快，不過我也是想藉由地方自治團體來拋磚引玉啦！

如果等一下在談公法人、自治團體的時候，各位要對一般的破產法架構有所建議的話，也要不吝賜教，因為如果要走這個程序的話，破產法的整個架構仍然必須是完備、完整的。公法人只是因為屬性可能有所不同，要用專章或不用專章處理，還是它的要件方面可能會有比較特殊的狀況，我們還要再就教於老師。我做這樣的裁示是希望學者專家不要拘泥於今天的討論題綱，儘量提供寶貴的意見。謝謝。

請中央大學產業經濟研究所鄭有為副教授發言。

鄭有為副教授：主席、各位委員。我首先要懇請立法院將來有機會能大力支持司法院這個草案，讓新一代的破產法修正草案可以順利通過。如果我們現在聚焦到司法院債務清理法草案的版本的話，我個人當然是抱著支持這個版本的精神，先求有再求好。剛才主席與許老師有提到，當初有參考美國的情況，因為美國常有類似政府破產聲請的報導，我就把美國的情況向大家報告一下，美國最有名的就是1994年加州橘郡的破產聲請案，近年最有名的則是2013年美國第四大城市的汽車城──底特律聲請破產案，底特律是近年來美國關於市政府破產案中金額最大的，目前的金額應該是200億美元，主席在題綱中提到，這次公聽會的發由有部分是因為苗栗縣政府的債務狀況，依照目前報導的說法，苗栗縣政府的債務狀況大概是600億台幣，我查了一下資料，這600億的規模與美國1994年加州橘郡17億美金的債務金額差不多，所以關於第一個題綱──縣市政府能不能聲請破產，我個人認為從財務狀況與金額來看，應該是可以的，也就是說，以苗栗縣政府目前600億的債務規模，跟美國1994年加州橘郡17億美金的債務規模基本上是差不多的，2013年底特律聲請破產的金額是200億美金，這個規模已經大了10倍，都可以由美國聯邦破產法典第9章來進行債務整理，相信我們23個縣市當中，如果參考將來司法院的債務清理法版本，一定也可以做得很好。

在這個前提下，我向大家簡單說明一下美國的狀況，雖然目前在坊間聽到很多美國大都市聲請破產，聽起來似乎很蓬勃，這是沒有錯，但是我個人覺得，美國准許市政府層級聲請破產，基本上還是有其獨特的考量，它准許底特律、橘郡等市政府層級聲請破產，但是並沒有准許州政府層級聲請，而且還有加一些要件，也就是說，市政府層級聲請破產的話，必須要州政府先同意，在這種情況之下的同意有很多種，美國有52州，他們授權各州決定如何進行州政府的同意，有些是在法律中規定本州市政府或郡要聲請破產就已經先同意了，有些州的作法是等真正要提出聲請再來州政府談，還有些州是不太允許該州的市政府來聲請第9章的市政府破產，美國地方自治第9章的破產，就像剛才許老師所說的有其立法淵源，基本上，因為美國的聯邦破產法典是聯邦法，美國基本上是很尊重各州的自治權，所以在這個部分是尊重美國聯邦憲法的第10修正案，如果不是保留給憲法，就賦予給各州決定權，所以目前聯邦破產法典第9章關於地方自治團體的聲請破產，美國各州的態度不一樣，但最大州──加州是採取歡迎的態度，所以目前我們在坊間看到的很多都是加州的案子。

我個人認為司法院這個版本中公法人的債務清理程序非常好，公法人債務清理程序顧名思義是公法人可以聲請，如果將來此法案通過，公法人在我國就可以聲請債務清理程序，這個範圍基本上是比美國市政府聲請破產的層級要高，因為我們的草案中有提到「中央或地方機關」，這樣的範圍比美國大，我個人覺得這是臺灣的特色，我全力支持。

美國除了市政府層級這一塊之外，還有大家耳熟能詳的一些系統也准予依照第9章聲請破產，例如健保系統、教育系統，臺灣坊間似乎也陸陸續續出現健保要破產的說法，我個人建議將來如果有機會，可以把健保制度也列入公法人債務清理程序。以上，謝謝。

主席：鄭老師的發言讓我想起，有人說我們的相關保險，包含就業安定基金、國安基金、退撫基金等，到時候都要破產，但是後來就有人跟我說社會保險不會破產，因為它是不斷的在「收與支」上取得平衡，只要維持一定的現金水準，這個會計師應該知道，後來我們就發現破產這個概念到底要怎麼辦？什麼叫做破產？我記得這二個字在立法院是常常被使用的。

請中華民國會計師公會全國聯合會陳志光主任委員發言。

陳志光主任委員：主席、各位委員。很高興主席邀請會計師公會對於債務清理法來表達意見，誠如剛才許教授所說，債務清理法已經經過3到5年了，經過二次修定，而且第二次修正與第一次修正在某些架構做了重新規定，司法院在許教授的領導下，他廣查很多民意與機關團體，有關債務清償部分，在私人企業與自然人部分已經詳列很多規定了。誠如方才主席所說，有關公法人的部分，債務清理法是怎麼規定的，剛好我們公會都有參與司法院這二次修正債務清理法有關增設公法人專章的最新修法，目前有關公法人債務清理的部分，在第五章、第二百八十七條開宗明義提到「債務人為中央或地方機關或公法人者，得依本章所定和解程序清理債務，不適用本法所定破產及重整程序。」，當初會做這樣的修正，誠如方才許老師所說，在地方自治團體中，有些鄉鎮長，剛才主席提到的是苗栗縣，但是我們聽到的訊息好像是各地的鄉鎮市好像也面臨到這樣的問題，尤其各單位舉債、稅收的問題，所以這部分除了縣市政府外，鄉鎮市區公所也有可能遇到這種問題，所以條文直接規定為「中央或地方機關」，但是現在有個比較大的問題，以公司企業來說，公司法第二百十一條規定「公司資產顯有不足抵償其所負債務時，除得依第二百八十二條辦理者外，董事會應即聲請宣告破產。」，但是剛才二位老師也有提到，如果主體是公共團體、公共法人，因其具有公共機能，馬上就進行破產或重整，地方政府是否會因此造成停擺？以會計師公會的立場來說，不論是公法人或私法人，當資產不足以抵償負債時，這樣的財務報表就很難說服一般廠商或是讓民眾相信地方首長是有能力繼續維持地方政府的財政收支，但是如果以政治層面來說，當我們直接進行所謂的破產與重整時，這部分該怎麼解套？這部分當初在司法院要研議修法時會不會也是很大的困擾？如果與公司、私人進行破產或重整時，這部分要怎麼解套？我認為是不是可以透過第二百八十八條規定的「法院裁定開始和解程序」來進行，這樣是不是比較容易把地方政府或公法人的財務狀況做個解套與限縮？因為剛好這次題目有提到「公共債務法」，我不曉得公共債務法是不是有比較方便的方式讓地方首長可以去舉債，但是如果可以在公共債務法做限縮或強制，直接納入債務清理法的規定，對地方首長是不是就比較會有約束力，因為經過法院裁定程序，而且是快速的方式，這樣對於財務結構的改善會不會比較正面？所以我認為立法院在審查債務清理法時是不是要有比較具有政策性的擬訂，最主要的癥結點是當公法人要進行所謂的破產與重整時，因為一般企業在進行破產重整時，公司董事會的運作是完全被凍結的，這時候公司是透過法院管理人來執行，如果是地方政府或各鄉鎮市公所提出破產聲請，而鄉鎮市長被凍結，是不是又要產生民意代表機構的執行面的問題？所以有關這個部分，會計師公會的想法是，這部分如果可以突破，那麼就能比較完整，不論是公法人、私法人或一般公司行號、自然人都可以適用債務清理法，但是如果有關於公法人職權代理部分沒有辦法突破的話，是不是也只能循序漸進的先用和解程序來執行？這樣是不是能夠達到財務改善與對地方首長產生間接的壓力？以上是會計師公會的簡單報告，謝謝。

主席：對於苗栗縣政府的案子，我自己有去找出其債務結構狀況，我感到滿驚訝的是，銀行貸款有二百多億都是無擔保的，各位想像一下，我們哪個大企業可以無擔保貸款？我在調取資料的過程中，銀行還滿害怕這個消息走漏的，擔心造成該銀行存放比的問題，所以我們必須一再向銀行擔保，就算以密件方式處理都可以，我就是需要知道債務的狀況。各位都是私經濟專家，對於公共債務法或地方政府預算法不太熟悉，我發現很多縣市政府要舉債時，他們經常都是無擔保借錢，他們可能要開發一個案子，地方政府有規劃、籌劃之後，送到地方政府相關業務主管機關核備、縣政府核定後送到行政院，行政院核定後，他們就可以把這個計畫拿去借錢，所以我們如果我們不走真正的破產程序而是走和解程序，像這種無擔保的部分可以嗎？這與現狀有什麼不一樣？所以我還是提出除了管理、接管所有的債務支出與縮減之外，還有什麼可以借入？因為以現在的狀況而言，如果付不出錢，公共債務法、中央財劃法是有一些管制，例如可以先墊款後再扣款，沒有提債務改善計畫就會稍微節制一點，補助款可能就少一點，現有可以挪用的現金中要如何支付給廠商應付款項或其他需要支付的部分，這個程序其實跟我們的和解程序差異性與功能性又有多少？這是在我的理解中，我們在講債務清理法草案或現行破產法對類似的自治團體有什麼幫助，我可以理解的是，對私人行為當然有幫助，因為當私法人、個人或自然人在跟金融機構授信時，不管是無擔保或有擔保，它所影響的層面也就是經濟規模沒那麼大，所以除非遇到比較特殊的、大的企業，否則他們走任何一個程序，包括和解、重整或破產，看起來好像比較容易，因為債權人的公平性也可以適當的得到保障。

在現行體制下，農會也是法人，剛才老師提到公部門捐助的財團法人或基金是不是也要納入適用，那個規模就會比較大，而其授信狀況、舉債狀況與公共債務的舉債狀況，甚至是每年編列預算的歲入概念，都跟企業的收入概念與財產、資產概念不太一樣，我提供給各位學者專家做一些參考，我自己在看的時候覺得，這樣的情況要適用破產法好像有點不太對，但是又說不上來要怎麼做，可能是我對這部分的研究不夠，所以稍後請幾位專家再多給我們一些意見，讓我們列入紀錄，提供給其他委員參考。

請眾律國際法律事務所蔡昆洲副所長發言。

蔡昆洲副所長：主席、各位委員。在開始之前我先說一下個人的簡歷，這會帶到我與破產法修正的關係。我是司法體系出身，但是做了5年之後想不開，就跑到金融主管機關去工作，工作二年多之後又想不開，就去英國倫敦大學、美國加州柏克萊大學留學，現在回台擔任律師工作已經二年多了，為什麼說我的經歷與破產法有點關係？當我在金管會法務處時，正好遇到2008年、2009年的金融海嘯時期，我當時在金管會負責的主要工作之一就是處理雷曼兄弟破產案的事情，當時就發現臺灣的破產法制有很多地方與國際是完全無法接軌的，很多法條也不符合實際上的需要，2010年司法院債務清理法草案的正式版本開始召開公聽會，一晃眼已經5年過去了，我在英國倫敦大學留學時，破產法老師曾經在課堂上講了一個奇聞，他說世界上有一部法律破世界紀錄，經過七十幾年都沒有修正過，那就是臺灣的破產法，就我所知，臺灣的破產法是民國24年制定的，中間只經過3次比較小規模的修正，如果我們在104年還沒有辦法修正的話，那就是超過80年沒有大幅度修正了，這個世界紀錄可能是前無古人後無來者了！雖然大家對於新的破產法有很多的期待，但是因為我目前有參與公司法等法制的修正，現在全球化競爭的速度很快，或許大家認為目前的草案還有許多不足的地方，但是先求有再求慢慢的進化，特別是臺灣的破產法與世界各國的法制相比，不跟歐美國家相比，單純跟對岸相比，其殘破與老舊都是非常的明顯，所以在前言的部分先發言支持一下，希望司法院的破產法草案能儘速通過。

今天的題目主要是談公法人和地方自治團體的破產，大家可能要先理解一下，台灣的破產法有其特有的特色，像台灣的破產法是民商合一，自然人、法人、公司企業都可以用同一套破產法來進行破產程序，這裡的破產程序是指廣義的破產。有位民法老師曾經提過，台灣很多法律都是民商合一的法律，但並不是指一般人民跟公司、商業活動都可以一體適用同樣的法條，很多時候只是同時規範在同一部法典裡面，未來新的破產法或是債務清理法在修正、施行時有一個很重要的點，就是到底哪些是規範自然人、哪些又是規範法人、公司企業？這部分可能要做比較明確的區分。

至於第二個特點，我國破產法給予破產法院非常大的權力，在很多事項上，法院都有非常大而且是絕對的裁量權限。另外一個特點，這是在實務面操作上的特點，就是我國的破產程序比較重視財務面的操作，對於法律面，特別是對於一些法制監管以及破產程序當中一些必須進行法規遵循的部分，向來都是比較輕忽的，所以之後在破產法的執行和修法過程當中，除了母法過了之外，其實還有許多相關子法與行政規則，還有司法院可能會有一些解釋、命令，希望不要只是單純重視財務數字的改善，法規監理面的部分也應該要納入。

就我所知、就我參與的過程中，過去破產法修法的爭議主要是在於，對於涉外事項包括國外的破產命令、國外的財產收取命令，這部分要如何與國際接軌？還有專業人士責任的部分，簽證會計師或簽證律師是否需要負連帶賠償責任？以及對於公司法人格濫用的情形，究竟要如何加以防治？這部分除了公司法第一百五十四條第二項有增訂之外，其實新的破產法也有相關規定，但這還是需要之後實務上的實踐，讓它變成一個足以保護公眾的法令。

今天的重點是在公法人的部分，方才鄭老師才是這方面的專家，如果大家去找公法人破產的資料，第一個跑出來的就是鄭老師的文章，方才他有提及美國加州橘郡和底特律市兩個破產案，我在此做個補充，雖然這兩個案子是非常著名的美國地方政府破產案，但是兩者有許多本質上的不同，1994年橘郡的破產案是因為財務操作不當，其實美國加州橘郡是非常有錢的地方政府，其破產債額是17億美元，中間的差額只有一點多億美元，當初橘郡破產很快就處理完畢，因為橘郡本身是非常有錢的地方政府，只是當初因為炒債券炒過頭了，所以才會破產。

底特律市則是完全不同的故事，底特律在2013年宣布破產之前，其實就已經是個死城了，它是美國非常貧窮的地方，稅收也是嚴重不足，相較之下，兩個城市有很多本質上的不同，稍後會以美國的例子來看台灣的實際例子，我們的情況可能會比較接近底特律的情形，也就是說，這是比較棘手的情況。方才許士宦老師有提及，為什麼破產程序裡面的破產、重整不適用於公法人的部分，他也特別提及，他們在這次修正草案第五章有加入公法人破產的和解程序，在和解程序當中很重要的一點就是雙方談債務減記的問題，特別是在地方政府的負債裡面，有些可能要經過清理、折價或是當初欠這筆錢欠得有點莫名其妙，而我們在幫企業做債務清理時也會發生，因為很多會計上的債務在法律上是有問題的，之後在地方政府的和解程序裡面，如果有律師、會計師加入協助的話，進行清算時會發現很多債務是可以要求債權人減記或折算。

除了現行破產法之外，還有一個非常重要的法令必須一起思考的就是公共債務法，目前公共債務法有規定舉債方式、舉債額度等，它有規定一些監理、監管的方法，但是與國外法制或台灣其他公法法制相較，公共債務法對於地方政府的監理強度是非常低的，它只能透過預算分配和統籌分配款的分配對地方政府有一些制衡或制裁的效果。國外法制有提及，公法人或地方政府如果要破產的話，在破產法制上有幾個重要原則必須要思考，第一，要思考公共性的部分以及如何衡平債權人的權利，因為地方政府負有教育、醫療、消防、社會福利等重要公共政策與行政任務，跟傳統破產法上優先保護債權人的思考是不太一樣的；第二，地方政府破產時，中央要如何進行監管、如何進行財政上之管理？第三，這個破產程序必須避免地方政府因而濫發公債、濫借款的道德風險；第四，必須要有明確的破產規則，重點在於必須避免有政治力或行政介入去干預整個破產程序的情形；第五，在地方政府債務泛濫的情況下，地方政府和債權人都同樣負有一定的責任，必須共同承擔地方政府破產的惡果；第六，在解決手段上，可以選擇用司法手段解決或用行政手段解決，這都是有可能的。

從上述六個原則來看，我必須說，破產法第五章和解程序其實只有規範到一部分，對於司法院或這次破產法修正來說，主要關心的並不是地方財政的問題，而且司法院也無權越俎代庖去做相關財政監理或重視地方公共性的考量，之後關於地方政府或公法人的破產，可能必須思考是否由其他法制來做配套，或是訂定特別法的方式來做處理。

最後，當初我在研究這個題目時發現，地方政府破產和公法人破產跟最近非常重要的議題──金融機構的債務清理或破產有很多相似性，包括接管的方式、如何維持公共性的部分等，目前金融機構的破產主要是依據銀行法和金融機構接管辦法，還有金融重建基金管理條例、金融機構合併法等相關法制，目前金融機構的破產、清算還沒有一個專法，如果從金融機構的例子來看，台灣在處理金融機構破產、清理已經有幾十年的經驗了，我在金管會任職時也曾經處理過幾件，在思考公法人、地方政府破產時，其實可以參考先前處理金融機構的經驗和現有的法制。另外需要思考的是，在新的債務清理法立法完成之後，原有法制跟現有法律之間要如何適用？有沒有普通法和特別法、新法和舊法之間適用上優先順序的問題？我們必須思考到如果進行破產程序，相關債權人或其他權利人有可能會進行司法救濟，所以相關法律沒有理得非常順、非常清楚的話，如果前後法律之間有衝突或矛盾之處，被債權人提起法律救濟時，未來可能會有無窮無盡的困擾。

回到我國的實際情況，方才有人點到苗栗或其他鄉鎮，我必須說台灣和美國的情況畢竟不一樣，美國是一個聯邦國家，台灣是一個單一國家，不管是政治上或財政上，台灣都是由中央政府來進行管理、統籌。其次，目前台灣的地方政府在公共債務部分處理的金融工具非常有限，可能只有發行債權或是借款，其實主要就是借款，在破產之後，重點還是要解決這件事，如果金融工具非常有限，不見得能夠把事情完全解決。再者，大家應該思考到公法人和地方政府的公共性質、行政任務跟私法人、公司企業有很大不同，在進行債務清理的情況下，公共任務的維持還是要放在第一優先順位。

此外，破產在英文上可能是兩個不同的字，中文的破產有可能是insolvency，也有可能是bankruptcy，insolvency就是資不抵債，bankruptcy就是資本流動性、現金流出現問題，同樣把這個概念放到地方自治政府上，我覺得地方政府的財政問題不能單單只從資產跟債務的比例來思考，有時候也要思考到國家信用或政府信用的部分，應該重新對地方政府的破產或破產之虞進行定義。謝謝！

主席：請新境界智庫陳錦稷主任發言。

陳錦稷主任：主席、各位委員。我自己在雲林縣政府曾經擔任過2年財政局長，現在看到地方政府的財務、債務狀況，當年我在地方政府擔任局長時，所有縣市的財政局長會聚在一起開會，財政部、主計單位的長官大概都很有經驗，所有財政局長都在聊說，你們家的債務如何、現金周轉有沒有問題、這個月的薪資發不發得出來？所以地方政府的債務問題、現金周轉問題已經不只是幾個縣的問題，而是地方政府通案所遇到的問題，今天會談這個例子當然是從苗栗縣政府而來的，這個財政問題有幾個層次，一個就是所謂收支當中的不平衡，亦即歲入、歲出當中的不平衡，因為收支之間的不平衡導致歲出比歲入還要大，所以就必須依賴融資財源、必須靠舉債，如果舉債不斷的舉借、不斷的墊高，最後達到公債法上限時，就沒辦法再借了，這樣就會發生現金周轉的問題。

這中間還有一個故事，就是舉債上限的部分，地方政府做了許多規避的動作，監察院也有舉出這些狀況，特別是苗栗縣政府、宜蘭縣政府的情況比較嚴重，經常被拿出來講。公債法的舉債上限就是占歲出的比重，一年以上的債務不能超過50%，一年以下的債務不能超過30%，可是窮則變、變則通，地方政府就發明一個方法，就是把歲出做大──讓分母變大，分母變大之後，這個比例就降下來了，所以歲出不當編列的模式就被監察院談了好幾次，像苗栗縣，在監察院的報告、每年的決算審計報告就提了好幾次。

其實地方政府的債務也不是苗栗縣獨有的問題，但是苗栗縣自己有自己獨有的問題，最大的問題就是所謂自償性的開發計畫，本來認為自償性的債務不列入一般性的舉借，但是這個自償性債務計畫的評估不夠詳實、確實，也就是說，它的自償率、可行性有很大的問題，最後這個債務也是苗栗縣政府要一起去負擔的。方才幾位先進都有提及地方政府的狀況不是資不抵債的問題，資產還是比債務還大，比較大、迫切的問題是現金周轉的問題，如果走到破產法的程序，它有一定的程序要走，這對整個政府要發揮的公共性、公共任務可能會有一些牴觸，這不一定是一個好的制度，而我比較強調的是，方才大家也有稍微提及，地方政府真的走到現金調度周轉不靈時，要有一個財政再生、財政重建機制，這部分是否應該立一個特別法？就是地方財政重建、地方財政再生的法案，我們可以談談這部分的內容應該如何設計。

關於整體的地方政府債務，目前我手上的數據是到104年年底，縣市政府、直轄市政府一年以上的債務是七千三百多億，一年以下的債務是一千八百七十幾億，總共是9,208億，以債限比例來看，宜蘭縣政府和苗栗縣政府一年以上的債務超過公債法所規定歲出比重50%的上限，宜蘭縣政府是64.12%，比50%多了很多，苗栗縣政府是69.46%，也超出50%的上限。另外，緊接著馬上會破債限的就是我以前待過的雲林縣政府，104年2月底的數字是49.52%，已經很接近50%的上限了。

除了長期債務之外，短期債務與現金周轉最相關，一年以下的短期債務本來是為了讓你短期融通、調度的需要，但是地方政府在長期債務已經碰頂的情況下，就讓短期債務變成長債化，也就是說，雖然是訂364天的短約，但是364天到期的時候是跟銀行做一個舉新還舊的動作，所以實質上這已經不是短期債務，而是一個長期債務了，這個長期債務的比重，地方政府也愈拉愈高，甚至我發現五都、六都這些新的直轄市，比方說新北市政府，它未滿一年的短期債務是24.94%，距30%的上限也愈來愈接近了，所以整體來講，地方政府的短債長債化、一年以下債務實質上是長期債務，這部分恐怕在地方的財政問題上都要做適當處理，所以財政重建、再生的機制就非常重要了。

其實在離開雲林縣政府之後，我在台灣智庫、新台灣國策智庫以及現在的新境界智庫都一直在談這個問題，我手上拿的是四、五年前我所寫的「地方政府破產的危機、地方政府財政再生機制要如何建立？」，我們一組人早就討論過相關問題了，地方政府之所以會累積這麼大的債務，第一，最主要就是收支失衡，地方政府的財政高度仰賴中央給款項，包括統籌分配稅款、一般性補助款、計畫性的補助等，所以地方財政自我負責的精神就出不來，所以只要缺現金、只要有一個計畫，就會要求中央政府補助，中央政府不補助的話，就編一個爭取中央政府補助，老實說，我自己在雲林縣政府也曾經做過這種事，當歲出編完之後，歲入無法跟它平衡時就會編一筆叫做爭取中央政府補助，這有沒有中央政府核可的文號、有沒有中央政府允許補助的項目？其實是沒有的。我的印象很深，有議員問我說這部分爭取得到中央的補助嗎？我只能跟他說，身為一個政務官，我沒有悲觀的權利，但是我知道這一筆計畫是為了平衡預算編的，這個狀況一直在發生。

地方政府其實是依賴兩個法案來調整地方的財務結構，最根本的方法還是調整財政收支劃分法，在財政的分配上解決現在中央與地方垂直的失衡，包括分配上直轄市跟縣市政府之間水平失衡的問題，因為現在的財政分配就集中到中央政府、直轄市，所以很多農業縣在財政分配上更加不利。財劃法無法修法有其根本性的原因，無法解決在分配面的垂直、水平失衡的問題，所以現在其實是過渡性的做法，包括修了公共債務法，允許提高舉債上限，但這並不是根本性的方法，因為財政收支失衡的問題還是存在。當然，中央還是有些過渡性的做法，譬如統籌分配稅款的分配辦法，以行政命令的層次去調整，及從地方政府的補助辦法去調整，就地方政府一些繳款、專案補助上去調整，這都只能說是過渡性的做法。

就較根本的做法，我覺得應該回到我剛剛一直在提的，就是整個地方財政重建法或地方財政再生機制，舉個較具體的做法，地方政府是不是跟中央政府合作成立債務基金、財政重建基金？從財政重建基金來繼受地方政府的債務，再根據公債法第十條的精神，每年以其歲入一定的比重強制還款，這個基金就有自償性的財源了，因此能適度、逐漸地解決債務。有關地方財政重建法，其實剛剛有幾位都有提到，除了美國加州橘郡，像日本的夕張市，日本就曾經立個地方財政再建促進特別措施法，這個方法是值得台灣參考的。這個自償性的基金預算直轄市政府也可以做，譬如訂定財政重建的基金，每年撥補基金一定的比率來強制還本。公債法第十條就有相關的精神，每年強制提撥歲入、歲出或債務餘額的一定比率來還本，用這個方法較有辦法解決這個機制。

未來一些地方自治機關等公法人可能會破產，但是在破產的程序中要注意其公共性有沒有辦法維持。如果不是走到破產的程序，只是現金週轉調度出問題，譬如現在5月，只要牌照稅進來，地方政府又有一筆錢可以做了；再如每年年關，它一個月的現金流大概是平常的五、六倍，當然在調度上就會出現問題，這時候如何解決調度機制？或者債務已經多到一個程度，沒辦法靠調度機制去解決這個問題時，可能就得走財政重建、再生的機制，怎麼立個特別法來做財政重建、再生的機制，恐怕是現在解決地方政府債務中比較迫切需處理的方式。

主席：陳主任剛剛的意見跟蔡昆洲副所長最後所提的方向，就是走類似財政再生或金融重建基金的模式，然後法案上也可能再重新建立另外的機制，這個跟我們認為在方向上適當地走破產原來的機制就足以納入的意見有比較不同的建議。

請東吳大學法學院陳清秀教授發言。

陳清秀教授：主席、各位委員。很榮幸有機會來參加這個公聽會，就這個議題，我個人比較贊成走地方財政重建法，而不是走破產法這條路，因為地方財政要能永續經營，走破產一路根本沒辦法解決問題，只是橫生枝節而已。在公共事務、公共債務上，以社會福利來講，可能涉及幾十萬、幾百萬人的債權，怎麼去清理？根本沒有辦法清理，單單開債權人會議，要找多大的場地才容納得下幾十萬、上百萬的債權人來開會？

我跟大家報告，德國走的是財政部部長跟各邦財政部聯席會議來研究如何重建地方財政，日本走的是由內政部長召集會議來處理地方財政重建問題，如果台灣由法官來召集處理財政重建問題，那是不可行的，法官有多少人力、物力、時間來處理這麼複雜的公共事務問題？這是屬於典型的行政權範圍，司法機關沒有權限來研擬這個法案，而且也沒有這個能力，說坦白一點是這樣，所以這是財政部的問題，怎麼開源節流、該課稅的沒有課稅等，法官了解嗎？其實不了解，但是財政部知道，地方稅沒有課稅、公告現值沒有調整、公告地價沒有調整而跟市價落差太大，這是財政部的專業。我認為德國的模式最為可行，因為開源節流是財政收支的問題，是財政部或主計處主管的，找財政、主計單位比較合適。德國甚至規定將經濟部部長也找來，思考怎麼樣發展經濟以籌措財源、增加稅收。司法院勇於任事，我們應該表示敬佩，但是這章節應該刪除，因為這是捨本逐末的做法，如果沒有開源節流而破產，明天還是會繼續破產，因為洞那麼大，一直在流血輸出，好像一個人一直輸血，想要止他的血，可是他血一直在流，為什麼？因為社會福利支出、很多的浮濫支出、很多該收的不收、不該浪費的一直在浪費，當然一直處在破產狀態，永遠是在破產，根本清理不了；假如要銀行打折處理，但是今天打折處理，下次想要貸款，也沒有人敢再給予貸款了，所以會將路砍斷，這條路恐怕是不歸路。

這個問題太錯綜複雜了，應審慎處理。德國、日本走的就是地方財政重建法這條路，我建議立法院應該督促財政部或內政部趕快主動參考德國、日本的模式，研擬地方政府財政重建法，這個較為急迫。我個人比較贊成德國的模式，因為由內政部主導開源節流，可能內政部也不曉得課稅是怎麼回事，而德國的模式是由財政部長會同各縣市政府的財政局長，必要時再邀集財稅學者專家集思廣益設法解決這些問題。我剛剛上網看了一下，苗栗縣政府已經債台高築，可是它社會福利支出仍舊浮濫，有些社會福利支出比台北市還優厚，這顯示在民主政治之下，大家想要討好選民，因此不斷開浮濫的支票，一直在支出，卻一直哭窮、喊沒錢，既然如此，為什麼還這麼浪費？這並不是法定義務支出，而是任意性支出，為什麼要那麼龐大的開支？好像「生食都無夠，閣提去曝乾」一樣，是有浪費的情況，所以我個人認為應該責成財政部研擬地方財政重建法。德國、日本的立法例採比較嚴密的監督管理，而不只是道德勸說或縮減補助款，如果縮減補助款，豈非雪上加霜？地方已經沒錢了，中央又不給錢。理論上要考慮一個問題，就是地方的基本財政需要，中央有義務確保其滿足，因為國民統一生活條件有如基本人權，不管居住在全國任何地方，都應該享受全國統一的、最低的基本保障之行政服務，這部分應該加以保障，但是對於過度浪費、福利太多，以至於讓自己陷入困難的部分應該所有節制。有關財政狀況、收支的透明化，以及中央或第三者作監督的建議、協調、協商方面，德國、日本是由中央政府跟地方政府來協商，當然這個協商也是透過全國的財政首長會議，由一個比較公正超然的委員會做成決議，勸導他們透過協商來改善財政，財政改善也不是一蹴可幾，大概都要訂4年計畫、5年計畫或10年計畫逐步來改善。當然有一些是屬於中央法定的義務事項，如果今天我們的財政是這麼困難，是否必須要有那麼多的法定義務事項？現在我們有很多事情是中央請客、地方買單，這個源頭的問題沒有解決，就算是破產也解決不了問題！因為法律規定中央強制地方的義務辦理事項，沒有解決還是不行，我建議這些問題還是應該要有通盤的考慮。

我建議可以參考德國的立法例，他們也有英文版的，我可以印一份給主席參考，日本也有，日本是地方公共團體財政健全化有關法律，它是平成19年制訂的，都是2,000年以後，世界各國發現地方政府財政危機之後才制訂的。德國的基本法相當於憲法，他們也是在2,000年以後，在第一百零九條之後增訂第一百零九條之一，明文規定政府的緊急預算、緊急狀況要如何因應。在2009年的時候，他們特別制訂一個有關財政穩定諮詢委員會的設置及避免預算危機法，這個預算危機不是地方政府才有危機，連中央政府都有危機，所以德國的問題處理，不是只處理地方政府，包括中央政府都要注意財政危機問題要怎麼解決。日本的法律只針對地方的財政危機，但是德國的做法是地方、中央一起管，都要納入管制，而且把位階提高到憲法，強制他們要建構一個財政收支平衡的機制。以上報告，請多多指教。謝謝。

主席：謝謝陳老師，陳老師的建議非常明確，直接了當的建議刪除，我也會把這個意見請秘書處整理一下，當作一個參考。現在看起來，幾位學者已經有另立專法，由主責單位財政部或主計總處共同開會討論財政重建跟再生機制的建議了。

接下來請中華民國銀行商業同業公會全國聯合會葉錦成主任委員發言。

葉錦成主任委員：主席、各位委員。關於今天討論的主題，剛才多位專家學者已經發表意見，我個人所能想到的，一定也脫不出他們的範圍，所以這部分我就不再重述，感謝司法院這幾年為了研修破產法，讓債務清理在兼顧社會公平正義前提下，提高它的效率，投注了許多心力，也舉辦了多次的公聽會，讓公會有表達意見的機會。債務進入清理程序，依照舊的法制，往往一拖十幾、二十年，甚至最有名的鴻源脫產案例就拖了三十幾年，在債務清理程序裡面，銀行大多是最大的債權人，所以我們也很關心這個議題，希望整個程序能夠很有效率、快速的進行，這是第一點。

第二點，依據中央銀行截至2月底的統計資料，各級政府跟銀行的借款有1兆5,729億，占銀行整體授信的7.14%，如果以銀行授信對象別來講的話，這個比例也算高的，所以政府公法人算是銀行的大客戶。在這麼大的金額裡面，中央政府當然比較多，但是縣市政府也不少。在縣市政府的債務部分，剛剛有學者專家講過了，他們的舉債在法律上的限制在目前是比較寬鬆的，也有許多可以規避的地方，所以他們都是用短期借款，到期的時候再借新還舊，就這樣一再地循環下去，這個部分已經脫離我們銀行能夠主張的領域，政府及立法部門要去思考如何限制地方政府的舉債。當然，銀行本身也有責任，銀行因為資金過於氾濫，有時候為了消化資金難免會有放款浮濫的狀況。關於地方政府的舉債方面，銀行比較不願意放款給鄉鎮公所，有一個特例是民國八十幾年省政府時代，為了徵收公共設施保留地，要求當時的省屬銀行貸款給很多的鄉市鎮公所，整個還款歷程拖了十幾、二十年，財政收支比較好的地方政府慢慢的還錢，但也有不少是期限到了，就研商延期，銀行方面只要多少有還一點本金，利息部分就會減少一點，經過這麼多年，這個問題才慢慢解決。整體來講，政府整體的債務危機是政府跟地方部門應該要想辦法解決的事情，站在公會的立場，我們對司法院所提版本，也就是政府債務清理以和解程序為主的這個部分，我們沒有不同的意見，雖然對於個別的條文有文字上的修正建議，但其實這都是枝微末節的。破產法等於要修為債務清理法部分，我們期望這個法案能夠盡速通過，澈底解決很多公司藉由破產、重整來規避、拖延債務問題。因為今天的開會通知發得很急促，我們是以電子郵件請會員銀行提出意見，但是到目前為止，沒有個別會員銀行提出特別的意見，站在公會的立場，我們不便提出特別的主張或說法，在這部法案研修過程中，我們提出的一些意見，已經在今年4月函送司法院及金管會，都是一些文字上修正調整的建議，大概無傷大雅，我們迫切希望這部法案能盡快通過。以上報告，謝謝。

主席：謝謝葉錦成主任委員。我知道地方政府包含自治團體，除了農漁會自己有農金之外，大部分舉債的對象、借款人對象，債權人大部分都是官股銀行，一般純粹民營，沒有官股的銀行，大概都不太喜歡跟地方政府往來，就我手上的資料來看，確實是官股銀行比較多，所以將來要受重傷的可能也是官股銀行，最後不管是用納稅義務人或是官股銀行的錢走破產或債務清理的方式處理，民選首長為了自己的政績，做一些浪費的支出，最後真的好像得要全民買單，全民會受傷這件事好像滿明顯的。這是我自己的經驗，因為我也不好意思說是哪幾個銀行，但是就我看到的經驗來說，大部分都是官股銀行比較多，因為真正純粹民營的銀行看到財務狀況不好的縣市政府，大概也不敢放款、借款，尤其是我剛才講的，大概都是無擔保的借款，老師剛才也有提到，尤其裡面有很多是自籌性計畫，都是自己弄的，甚至沒有經過中央核定，難怪我每次看預算書時都覺得奇怪，為什麼沒有中央核定的字號，司法院都很清楚，像立法院審預算時，歲入的部分都要追好，到底中央核定的是哪些計畫，有時候還要提供計畫的文號，否則我們都認為是虛列歲入，虛列歲入的部分，在我們立法院其實只有幾次，甚至還要將它刪除，因為虛列歲入有時候只是在擬訂的階段，心裡在想的不代表真的有這個歲入，但是擴大支出在某個程度來說是浪費。我記得我們在立法院看預算，其實有時候我們會特別把它挑出來，如果地方政府真的非常浮濫，只要用自籌性計畫就可以借錢，那麼銀行的漏洞也真的非常大，真的要想出一個辦法！

請中國文化大學法學院吳盈德助理教授發言。

吳盈德助理教授：主席、各位委員。剛才各位先進及各位學者專家提了滿多寶貴的意見，我先就主席所提供的題綱來提出一點自己的看法。第一個題綱是關於財政困窘的這些縣市，是不是要讓他們進入破產重整的程序？剛才台大的許教授講得很清楚，因為就破產來說，應該是屬於清算型的債務清理程序，和解跟重整才是一種重建型的債務清理程序，所以型態上，我們可能要先想清楚。

今天主要討論地方自治團體及公法人這個部分，我們不可能讓它變成清算型的破產程序，所以只剩下和解跟重整的選項，因為地方政府首長也都是選民給予的付託，是投票選出來的，所以絕對不可以讓地方政府在行政上的運作停滯、停擺，它必然只能採取和解跟重整的方式。我這兩天也看了司法院的草案，我覺得這個草案真的是用心良苦，因為它真的是在現有的狀況下去求取最大的公約數，所以對於草案的部分，我個人敬表贊同跟欽佩，我想許老師也付出非常大的心力，個人非常欽佩。

其實我覺得我們應該要思考的點在於，如果今天只剩下重整跟和解兩種程序的話，那我們在程序上是不是要將它列清楚一點？從我國的公司法來看，私法人或公司一樣具有法人的狀態，在破產的清理程序上，其實是很清楚的，由法院來進行破產的審理程序，再來就是選重整的監督人、管理人，全面性的接管這家公司。但是就公法人來說，如同剛才很多專家學者提到的，很明顯是不可能辦得到的，因為法院在人力、物力以及時間上是絕對做不到這件事情的，我想法官應該也不想這麼做，平白無故就當了地方首長的管理人，我想他應該也不想這麼做，所以在實務上，我認為是沒有太大的爭議──是不可能做到的。

在這種情況之下，如果地方政府真的面臨財政困窘時，我們要怎麼解決這個問題？我想現有的狀態，大概只能從源頭，試圖讓這種舉債的能力下降，這大概是唯一的方式，其實剛才銀行公會的專家以及先進有提到，大部分的狀況都是官股銀行放款的比較多，民營的銀行看得很清楚，他們知道舉債情形已經達到這麼高，不會再放款，但是官股銀行背後有政府作為很大比例的股東，所以在政策的支持上，有不得不然的作法。所以我想這部分從公債法中是不是有可能給予一定的限縮？

關於要不要明定公法人「不能清償之虞」具體情形跟要件方面，我個人有提了幾個想法，也做了一些研究，剛才中央產經所鄭教授其實也有提到，在美國破產法中有一個規定，事實上我們可以用現金流量分析來做這件事，剛才陳主任也有提到，如果我們把債務分做兩種來看的話，一種就是長期性的債務結構，一種是短期的也就是現金流，長期的大概都不會有太大的問題，短期都是最容易出事的，但是短期又沒有擔保，這個風險明顯很高，所以我們是不是可以從現金流量上面來做基本的控管？美國破產法的基本規定，大致上有一個列舉的方式，大致是這樣，地方政府如果已經無法支付到期的債務，這是第一項；第二項是無法支付將到期的債務，它就認定你已經喪失債務的清償能力，在這種情況下，就不允許再舉債了。這樣的控管方式會不會較為嚴格一點？是不是可以限縮地方政府一直不斷的增加舉債上限？我想這一點提供給在座的各位先進作為參考的一個思考方向。

最後是關於重整的狀況，萬一我們真的採取這種作法，也就是我們把它的現金流給斷了，那地方政府很有可能馬上面臨市民或縣民的公共服務立即停擺的狀況，那是不是要有一個配套措施？當然我剛才所指的是從源頭的部分將它斷掉，不要再繼續舉債，但是萬一真的要這麼做，這個作法該如何延續？因為市民的服務還是不能因此而取消，人民的生活還是要繼續維持，所以這個部分可能還要思考如何配套。剛才其實已經有許多先進提到，我們是不是可以採取重建基金的方式去做？因為公司法中定有法定公基金的提撥，也就是說，公司每一年的營收，必須提出10%的法定盈餘公基，在彌平一切的虧損以及完稅後如果還有賸餘，才能將它作為紅利或股息分配給股東或是作為公司其他之用。然而，公法人在這方面是做不到的，當然剛剛也有先進提到，是不是可以採用類似基金的方式來做？就如同我剛才說的，如果我們在事後把源頭斷掉，也就是拒絕借錢的話，公法人還是要維持基本運作的狀態，中央政府是不是可以採取基金的模式，由政府提供一定的補助或援助，但事後要從公法人的財產中扣回來？

美國也有類似的作法，他們的作法是，地方政府先就所擁有的財產逕行處置，或者是透過稅收進行控管。我認為我國透過稅收進行控制應該不會有太大的問題，誠如剛才許多先進提到的，我們有中央統籌分配款，也有包含地方的各種補助款，因此中央政府要進行控管是非常容易的。只是現在已經有六都，再加上民意抬頭後地方首長的意識也跟著抬頭了，因此在實際的操作上，是不是真能達到效果，可能也是在座先進可以思考的方向。如果要採取這種作法的話，必然會走向中央集權，也就是強中央而弱地方，就是宋太祖所主張的強幹弱枝的狀態。這樣的結果是否符合我們對政府發展潮流的期待，可能也是一個可以思考的面向。

最後我要再提的是有關重建計畫與專屬法庭的部分，這是在題綱的第五項。公法人進入重審程序後要不要明定其重建時間，或者是否應該交由專屬法庭審理。我想時間是一定要的，因為重整這件事當然不可能無限期，否則便會侵害到債權人的權益，因此當然要有一個明確的時間。至於是否要設置專屬法庭方面，我覺得這部分就比較難以決定了，就像我一開始提到的，在實際實施上可能也有困難。以上是我提出的小小建議，希望可供在座各位先進參酌，謝謝。

主席：謝謝吳老師有提到題綱的第五點。這一點之所以會列出專屬法庭，其實我也很好奇，如果依照將來的債務清理法或是破產法，專屬法庭到底是屬於民庭還是刑庭呢？如果是債務破產或債務清理案件的話，應該仍然屬於民庭，但是法庭上要審理的卻是公法人的破產案子，如果這個破產的公法人又要走和解或重整程序的話，就會變成有其政務性及公共目的性，而破產法庭的公法人專屬法庭是不是也能考慮到其公共性及政務目的，而且民庭法官是不是也有足夠的能力審理這樣的案子，這真的是一個大哉問。走破產法在實務的操作上，看起來好像也要經過很多討論與學習。再次感謝吳老師點出題綱第五點的部分。

請國家政策研究基金會黃國鐘顧問發言。

黃國鐘顧問：主席、各位委員。貴委員會能超脫過去傳統的司法法制範疇，對我國面臨的問題，進行嚴肅的討論，個人深表敬佩之意。10年前由於卡債的問題，我曾經在金管會與財團銀行多次鬥嘴，同時對於卡債的各種問答也寫了半本書左右。當時楊與齡大法官跟我說，破產法制定80年了，但是卻沒有施行日你知不知道？因為破產法的施行日寫在破產法的施行法中，當時法官只注重結案的件數，要駁回破產的聲請很簡單，只要5分鐘抄一抄例稿就可以結束。但是如果法官頭腦不清楚，准許破產的案件，則要花5個月以上瞭解債權人以及各種債務和財務報表。美國每年有20萬件的破產案，日本有6萬件、香港有3,000件，連我們也不見得熟悉的柬埔寨都有767件，但是請問各位，你們知道我們中華民國有多少件嗎？答案是20年來准許破產的只有5件。

我想破產與債務清理不一定能解決問題，由於地方政府都要爭取中央政府的補助，所以我時常在嘉義高鐵站遇到蘇煥智及陳明文縣長。我問他們今天到台北要做什麼？他們說，為了要辦一個蘭花博覽會、東石風箏節，這在經濟學上稱作尋租的活動，如果中央的補助沒有下來，這趟高鐵就白坐的，台北就是白跑的。

剛剛有講到日本的市町村合併，為了這個合併而通過了合併特例債，也就是說中央政府為了鼓勵合併而發行的合併特例債。日本兵庫縣篠山市知道合併之後可以享有這些優惠，想成為大阪的衛星城市，結果負債從500億日元跳升至600億日元，等真正合併之後債務又跳升到1,200億日元。如果到了破產的時候，其順序先是破產財團費用，再來才是稅捐，但是到了萬萬稅的中華民國，稅捐卻要排在大家的前面，接著才是員工6個月的薪水，以及有擔保債權及無擔保債權等。這些都是法律學者耳熟能詳的，只是我個人比較好奇的是，如果公法人照這個破產法或債務清理法去執行的時候，縣長與議長是不是不能再搭黑頭車與計程車上下班，而要改搭公共汽車或騎腳踏車？

另外，我們還有碰到五星級的縣長，他主張不施放煙火，可是放煙火可以提升老百姓的幸福感，所以許多地方政府都會陷於這種矛盾之中。講到扣除特支費，過去林耀興委員的岳父，就是曾擔任雲林縣縣長的廖泉裕，他說每個月首長的特支費花在紅白帖上就高達新台幣700萬元，所以縣長會說特支費不夠，這也是事實。對此，我們可不可以查扣首長特支費呢？畢竟特支費是縣長對縣政府的請求權，如果真要查封的話，不曉得可不可以先行清償債務，再補特支費？於是我就心想，幸好縣政府沒有發行貨幣的權力，如果雲林縣、金門縣可以發行台幣的話，我看這些債務問題就可在一夕之間解決了。

此外，在發行彩券方面，辛巴威總統居然會得到該國的樂透大獎，金額相當於該國5年的國民年平均所得。如果縣政府不發行彩券的話，縣議長也會發行，包括以前的縣議長都有發行過。今天晚上開獎的威力彩，頭獎雖然上看30億元，但是威力彩屬於公益彩券，公益彩券就是一種賭博。至於運動彩券則屬訊息業，因為投注者需要關心球員、瞭解球隊以及大量收看新聞及報紙，所以發行運動彩券可能不觸犯賭博罪。財政問題其實在於支付順序的多寡，日本公職選舉法禁止選舉前六個月包紅白包，所以日本國會議員候選人在投票前六個月可以省下很多錢，一個月700萬日幣，六個月就省下4,200萬日幣。剛才主席提到向公股銀行借錢，不過向銀行借錢是一種政府採購，必須到各家銀行比價，不能圖利特定的公股銀行。不但如此，這種拖延給付說不定就是為了圖利公股銀行，因為拖得越久，領得越多，利息也越多。前財政部長呂桔誠所寫的一本書提到，美國銀行因為寡占，所以有14%的超額利潤，我猜台灣的銀行超額利潤應該超過18%，甚至達20%！也因此，銀行員工的年終獎金很多，只要中央政府最後付得出來，我覺得銀行根本不會擔心地方政府拖很久的問題。

至於縣庫破產，其實我認為有各種解決方法，包括無政府主義、黑道治縣，甚至乾脆就不要付了！但是即使日本東京裁判所或美國加州法院碰到苗栗縣政府這類案件，其實也不知最後能不能勝訴，畢竟這牽涉到地方政府債務是不是國家債務的問題！

金融機構合併法規定得派資產管理公司作為破產管理人或重整人，但是我國並沒有日本討債及討債業管理法一類的法律，因此派資產管理公司去當董事或監察人是否適當？我個人認為這點是值得研究的。

因為聯合國託管委員會所託管的地方越來越少，故主張將南極、公海等環境資源地區亦納入託管範圍，如此基隆是不是也很樂意讓台北市託管？如果被台北市託管，基隆將變成台北市的飛地，因為基隆與台北市並不相連接。最著名的飛地就是阿拉斯加、西柏林、九籠城寨。日本百年來進行過幾次的市町村合併，如明治合併、昭和合併、平成合併。

大法官釋字212號解釋文提到，工程受益費不可以不收，可是台北市議會為了討好台北市民，不收工程受益費。其實不收並不打緊，只是違背了社會正義原則，因為有錢的人房子土地位在大馬路旁邊，沒錢的人土地被徵收，將會進一步引發社會不公！

由於大西洋城賭場相繼破產，所以美國新澤西州州政府於是接收、接管大西洋城，這可以證明我的理論：州政府負終極的連帶清償責任。請注意，不是保證責任，而是清償責任。

我認為日本地方自治法有值得我們學習之處，那就是如果對BOT、BOO不滿，可以提起住民監察請求，甚至到法院提起訴訟，請法院還給住民公道。

最後，臺灣地方財政的根本問題其實在於中央集權又集錢，讓地方政府實在無能為力！謝謝！

主席：黃顧問每一次的發言都引經據典，非常有創意，也提到很多國外新聞及例子，我認為大家可以參考一下黃顧問的資料。

請臺灣大學法律學院陳志龍教授發言。

陳志龍教授：主席、各位委員。今天所討論的議題滿重要的，而許士宦教授及其團隊也為了這個重要議題擬出了破產法條文修正建議案，目的就是為了解決問題。

個人破產與地方政府破產並不一樣，因此我們首先要探討主體問題，其次是行為問題，接著是因果關係及必要性、複雜性，另外則是當該法付諸實現時所可能引起的問題與評估。最後則是，這問題可否透過修改破產法或債務清理條例來解決？

剛才黃國鐘及陳清秀都提到一些問題，不過我要先講一點，當年我們考律師時，破產法是必考的，所以我們都學過破產法。破產法雖然老舊，其規定也有針對性，如同黃國鐘顧問所說，破產有一堆問題，如破產債權、特別的別除權。此外，銀行的問題，承建建商工程的法定抵押權可享別除權問題，所以這問題真能這樣解決嗎？

黃顧問也提到管理人是誰？破產人是現任縣長，還是前任縣長？如果是現任縣長，那就滿奇怪的；但是前任縣長不在任，就算他是管理人也沒什麼用，可見當中問題也滿多的。

縣府是不是法人？是要獨立宣告？還是整體全部打包？我認為這些都需要符合破產精神，畢竟縣府所對面的是銀行債權人、一般債權人及財團債權人，所以這問題也是必須先解決的。

現在我們先探討行為人問題。就個人破產來說可以分成好幾種，而在民事上則有侵權行為或債務不履行行為。就侵權行為來說是不可能進入破產的，因此只剩下債務履行部分。就刑事部分來說，其實這部分現在還有滿多的問題沒有討論到，畢竟刑事問題採用沒收、追徵、追繳等方式來處理，而我們並不知道苗栗縣政府或其他縣政府有無涉及刑事問題，如果就此以刑事方式解決，其實只是針對結果，並未解決因果關係與原因行為。

現在有滿多鉅型經濟犯罪問題，透過conspiracy、corruption及cronyism來進行犯罪行為，這屬於刑事問題，必須以刑事來檢驗。

在個人行為的部分，如果發生刑事問題，就沒辦法進入破產程序。第三是行政行為的部分，行政行為其實有滿多的問題，像以前的卡債、卡奴等，透過行政行為來介入，那時候是用所謂債務清理條例等，但問題還是沒有澈底解決，所以行為人的部分要先確認。在個人的行為人是這樣，但是如果變成團體的行為人，那就更加複雜了。

其次，在行為的部分，私人個人行為部分，通常是個人行為符合破產適格，但是現在很多都會牽涉到經濟行為，剛剛陳清秀有提到，經濟行為相當複雜，有可能會涉及到整體經濟、個體經濟，這就包括舉債、透過銀行的借款、投資等行為，這些都需要討論。在經濟行為裡面，剛才吳委員宜臻也有提到，這也涉及到公經濟行為裡有人事經費預算與決算的問題，地方當然有議會問題，議會在這部分有行使，剛才陳錦稷主任有提到把分母做大、舉債上限擴增，這裡面有滿多的問題，這就會牽涉到經濟行為裡誰要來負責的問題，所以這部分也會牽涉到經濟行為的問題，而經濟行為是滿複雜的，因為地方還是有稅收。

再來要探討所謂因果關係的部分，其實我們一直只有考慮到結果，沒有考慮因果關係與原因行為，因果關係應該將它定性究竟屬於哪一種經濟行為，如果是單純的債務不履行，當然可以利用破產程序，但是如果還有其他問題，例如表面上看來是向銀行借款，但其實是串通好的，其實有拿一些錢，這裡頭就會進入金管會的監督，不只是官股銀行，其實也可以跟私立銀行借錢，也會涉及自肥的問題，這些都牽涉到滿複雜的問題，這部分我們都必須分別其不同原因、不同結果來加以處理，我大致上可以將它分為四類來討論，第一是購買物品的問題，第二是公共工程的投資渉及建設的問題，可能有法定抵押權，第三是薪資問題，第四是其他債務問題，債權人在這樣的破產程序，處理上都會有問題。

在德國，這些問題是由司法部與消費者保護部來處理，而不是一般的法院，與一般個別型態法院來處理是沒有什麼大關連，所以經濟行為有經濟檢查人員、經濟監理人員，地方財務也應該建立像國家治理、公司治理的機制，事前監督、細部監督、政府監督及監督責任等，破產法沒有辦法把這部分處理好，因為個人部分不那麼複雜，但是牽涉到團體部分就會有責任分配的問題。

最後是有關必要性的部分，我們可能要把因果關係解決清楚，根據不同果關係分別來解決。歸責性也是滿重要的，必須要探討究竟應該屬於哪個法律的範疇，如果以破產法來說，沒有辦法解決消費者保護的問題，也沒有辦法解決濫用或其他弊端的問題，如果要改進，必須要從源頭以不同制度來管理，美國制度與臺灣制度不太一樣，美國分地方稅與聯邦稅，地方要自籌資源，但臺灣只有國稅的問題、地方稅的問題，不過以國稅為主，而且各地為了選票、買票，會產生很多情形。

最後，這不是單純的債務失調，而是屬於經濟法的問題，它的領域非常複雜，必須要予以解決，而且這有多重原因，不是單一原因，所以無法以單純的果就將它定位為債務失調，然後以破產來解決，如果要用破產法來解決，可能也要把這些情形分別在裡頭加強，不然整個問題其實是沒有辦法解決的。還有一個重點，如果這個法案這樣實施後，所謂分配會不公平，再來也可能發生地方政府會想要比照的情形，反正就是丟給法院去解決，以後大家就都比爛，最後的受害者可能就是所有的人民，這會一直循環受害，所以為什麼全世界在處理這個問題時都非常謹慎，而且在定位上會將它分得很清楚。謝謝。

主席：我突然想到一個問題，講到責任，剛才老師講到誘因，誰來擔任管理人或破產聲請人，新任民選首長或代表人為什麼要承擔這一切？如果走這個程序可以解決現金流的問題，也許會有誘因；但如果沒有，那只是自己多惹麻煩，新當選的人走這個程序反而會限制自己的財務調度支出與想要推動的政見承諾，破產法又沒有針對公共性及所要面對的行為，到底該不該走這樣的程序、要怎麼走、萬一沒有走這個程序的責任，看起來破產法是沒辦法解決的。

請中華民國律師公會全國聯合會周漢威律師發言。

周漢威律師：主席、各位委員。公法人議題對於身為律師公會消債委員會的委員來說是相當的陌生，但這個問題卻是不能不處理的，剛才聽到很多先進的分享，其實從消債的觀點就能知道，96年之前並沒有消費者債務清理條例，當時要通過消費者債務清理條例時，我們也聽到很多債務人自己有過失應該究責、債務人聲請破產及清算會導致財政體系崩解與瓦解，但是破產法、消債條例真正重要的精神是往未來看，而不是去看過去的狀況，我非常認同剛才陳老師所說的，對於行政長官的疏失，我們必須要去追究、究責，但是這個法律的精神是當一切行政機構的機制都已經在失靈的狀況下，我們國家的司法要不要面對這個問題、要不要有個機制來解決這樣的狀況？我認為這樣的機制是必要的，而且我很佩服司法院的法案設計，我為什麼會這樣講？我相信這樣的法案安排是試行、嘗試，因為在條文裡明確規定公法人不能破產與重整，它只能去做和解，如果我們把條例往下看下去，就會發現非常有趣的事，在只能進行和解的狀況下，法院在接受債務人聲請時，會審酌債務人的財產狀況是不是有不能清償債務或是有不能清償債務之虞，才會開啟和解程序，依條例規定，債權人也可以來聲請，所以出現了非常有趣的情況，聲請權人是機構，這個公法人或地方團體可以提出聲請，而其債權人也可以提出聲請，我們可以想見以後可能是公務人員公會提出聲請的狀況，當然條例的細部規定還需要澄清與釐清，但是公法人的和解程序，我們要看的是現在的和解方式能不能解決一些公法人的問題，用和解的方式能不能處理或解決、暫緩，讓債權人與公法人坐下來協商債務該如何處理，所以我認為第二百八十七條有關公法人只能以和解程序去處理的規定是可以試行的。

不過這裡面會遇到一個問題，那就是債清條例和解專章承擔了太多的責任，包括個人和解和公司和解，現在還加上公法人的和解，這麼多的價值觀同時包含在短短的一個條文中，如果從消債條例的立法目的來看，我們認為債務清理條例的和解專章是在走回頭路，因為消債條例裡已經規定進入清償，但是和解專章中卻承擔了太多的價值判斷，如果將今天的觀點建置在公法人的和解上的話，各位會發現有趣的幾個狀況是，在第九十七條規定需公允才能進行和解相關的後續程序，也就是原則上法院對和解條件是由債務人與債權人自由磋商，而法院則謀求和解條件的公允，但是公法人的和解程序如何才能算是公允呢？這部分就非常值得玩味。當初消費者債務清理條例施行時，這裡的公允被稱為公平，法院的解釋是還得愈多愈公平，所以在公法人來說，怎樣的和解程序能被稱為公允就非常值得玩味了。

接下來的程序就是債務人要提出和解方案，為期十年，也就是用十年的時間來解決它的債務，但是如苗栗縣政府這樣的情況，我不知道能不能在十年清償方案期間解決它的債務，但是因為它是公法人，債權銀行在相關談判上有可能不會如個人破產般錙銖必較，也許會採什麼其他的方式，但是因為尚未試行過，所以我們還不清楚，但是我要特別提醒的是，第一百零四條規定和解的條件除了清償期間為十年外，還必須無擔保及無優先受償總額未達債權金額20%，否則法院是不能裁定認可的，也就是說如果債務總額是600億元，債務人必須在十年內拿出120億元，法院才會認可這個和解方案，更重要的是，這個人必須有個富爸爸，因為第一百零四條還規定它需有保證人提供擔保或共同履行債務人，在法院認定條件公允的狀況下，才能做這樣的認可。請各位想像一下，一個公法人申請和解時，先要坐下來和債務人、債權人一起協商，接著提出為期十年的還款方案，而且金額需要達到20%以上，但是如果依照消債條例的規定，必須要達到20%嗎？這部分就是一個很有趣、值得玩味的問題。不過，也就是因為和解專章的條文承擔了太多的價值觀和價值判斷，所以依照現行消費者債務清理條例更生清算規定，大多數個人破產案件的更生狀況都不到二成，那麼規定公司破產或公法人破產必須還到二成的目的為何呢？也許我們可以從這裡得到另一種省思的結果。

就消債條例的立法例來看，從這個立法歷程，就律師全聯會的角度，我們可以說這樣的條例也許沒有辦法一下子完全解決公法人面對的課題，但這是應該要走而且必須要走的一條路，因為當債務人和債權人所有機制都失靈的話，最後還是必須由法院處理，我認為司法院今天提出的修正草案規定公法人只能申請和解的程序，已經讓債務人與債權人在法院的平台上有一個溝通、交涉、協商的空間，當然前提是法官必須瞭解這樣的事務，但是消債條例從96年走到現在，不過只有七年時間，我們發現我國的破產制度在個人破產這部分，已經慢慢的隨著我們的民情跟上國際的潮流，如果今天不開啟這一步，要求用其他法律去處理的話，那麼問題將持續下去，也許未來的80年、90年甚至100年都無法通過這樣的法律。

以上是個人淺見及一點疑惑，提供給大家分享。謝謝！

主席：請世新大學法學院李禮仲副教授發言。

李禮仲副教授：主席、各位委員。我們都知道台灣最近面臨很多問題，特別是地方財政問題引起眾人矚目，所以我們幾個好友就成立了一個393公民平台，針對台灣的債該怎麼辦提出一份「減債、除債、救救下一代」的報告，我們認為財政不應該區分藍綠，債務也沒有統獨問題，以下我要針對台灣的債務有多少提出報告，雖然這是大家都不想面對的問題。

全世界檢視財政是否健全的四個認定基數為現金償付能力、預算支應能力、長債償還能力和永續服務能力，如果將台灣縣市財政狀況區分為瀕臨腦死、重度昏迷、中重度昏迷、中度昏迷、輕度昏迷五個層次的話，我們將苗栗縣評為瀕臨腦死縣市；花蓮縣、南投縣、雲林縣、澎湖縣、彰化縣、基隆市、屏東縣、高雄市、台南市和嘉義縣則為重度昏迷縣市；嘉義市和台東縣為中度昏迷縣市；台北市、宜蘭縣、新竹縣、新北市則為輕度昏迷縣市，而值得追蹤觀察的是桃園縣、台中市和新竹市。由此可見以上縣市都面臨相當多的財政問題，再加上現在又出現了舉債空間的問題，整個公債舉債上限是5兆7,300億元，目前中央債務餘額是5兆4,400億元，中央只剩2,264億的舉債空間，到2016年新總統上任時，舉債空間只剩下611億元，可見台灣的整個債務情況相當嚴重，相當於每人背負著450萬元的債務，這些都有賴於我們透過積極減少債務的產生和面臨縣市破產時訂定法律規範來解決，現在謹就我研讀美國破產法的心得提供給各位探討，特別是第九章，因為該章是專門針對市政單位設計的，僅適用於城市、鄉鎮、行政特區及地方政府，符合要件需有法律意思。美國目前只有15個州可以允許其縣市自己提出破產，其他的州都必須符合以下四個條件才可以提出，第一個部分是經州政府同意，第二個部分是一定要無力償債才可以，第三個是有重整債務的意願，第四個是取得多數債權人某種形式的同意，也就是要和解；要在這四個前提之下才可以提出。因為依據破產法提出聲請時，不管是城市或自治區破產，可能會因為這樣而增加稅收、減少公共服務的支出，部分退休人士的退休金或許不會受到影響，但是現職工作人員將來的退休金可能就會被削減，所以我才把這個部分提出來和各位探討。

未來我們到底需要一個什麼樣的破產法條文和內涵？以美國對市政單位的破產規定為例，他們有幾個重點，第一個，他們設定這個法律必須要有破產的目的，詳細規範什麼樣的城市才符合聲請破產法，再來是何時開始聲請破產，最後就是要指定一個法官，這個部分可能也是我們要特別注意的，因為他們認為不是每一個法官對破產法都那麼熟悉，能夠駕輕就熟地馬上參與，所以對於法官的部分，他們認為應該要由該聯邦法院院長指定一個法官承審這個案子。

再來就是怎麼公告這個破產案件成立，讓債權人來聲請，接著就是automatic stay，就是自動終止，這可能是最重要的，因為我們透過法律的規範，讓破產的市政府有時間，也有法律的依據，停止債權人對它進行財產上的追索，這個部分很重要，因為這樣做會讓這個鄉鎮政府有喘息的機會，重整它的債務問題。再來是proofs of claim，就是債權人需要提出證據證明他的債權。至於court's limited power，這個部分是很重要的一點，因為美國認為市政府如果破產，當然要經過一定的程序處理，可是這時候又很害怕司法權會侵犯行政權，所以有關公法人的債務清理，法院很多權力是受限制的，也就是說它頂多能夠促成和解、了解和解的內容，至於怎麼樣處分或是針對實質進行認定，這個部分法院有一些權力可能會受到限制。

另外還有監督人遴選的問題，以及債權人的角色扮演，債權人當然積極扮演如何讓債權能夠確保的角色，這是債權人要做的。再來就是要確保每個債權人有參加聽證會的機會，讓他們能夠參與整個破產程序的進行。另外，有關債權人這部分還要特別說到一點，在美國公法人的清理法裡面，只有政府單位可以擔任聲請者，其他的債權人不可以，不像其他的公司破產或者個人破產可以由債權人提出，有關公法人的破產，美國規定只有公法人可以提出。

再來是dismissal，就是哪些人是不合法、不合宜的，在整個進行清理過程當中，有關市債的持有人和其他清理人的權益如何被確保，這邊都有詳細的規範。最後就是怎麼提出一份債務清償和解書，這是很重要的，就是要確定他們這樣的債務調整和解書能夠獲得大家的認同，如果這整個程序都走完，差不多就可以結案了。

針對今天的討論提案，第一個，我認為我們確實有必要訂定公法人的破產處理機制，用和解程序可能是最好的。第二個問題是是否應該這麼做？我的回答和第一個問題一樣。至於第三個將舉債上限提高，這和破產法不太一樣，這個可能是我們解決地方政府財政的一種行政做法。第四個部分則是是否應該明定「公法人不能清償之虞」，我覺得不可，我們一定要等到公法人確實有債務不能清償的事實產生了，才能夠啟動公法人的債務清償機制。至於重建期間則沒有辦法明定，因為美國處理最快的一個案子，就我所知差不多是八個月，也有可能是三個月，但是目前也有長達八年的例子，這完全是依照case的大小來決定，所以這個部分是沒有辦法明確訂定的。

臺灣目前的破產法修正案第五章已經提出公法人的破產程序，雖然只有十條，但是我樂見這樣的法規能夠由司法院領導的研究團隊繼續探討，讓整個公法人的破產程序能夠更加完善，以利於發生問題的時候有所遵循。以上報告，謝謝。

主席：謝謝世新大學李老師，他們非常認真，還承接了三九三公民平台，本席在選舉的時候也有拜讀他們的相關資料，並且拿來做文宣，這樣的研究其實是不容易的，也是一種貢獻。本席先提示一下政府機關，委員發言完之後，我們會請政府機關回應，請你們簡單告訴我們現在的計畫進度，以及之後要怎麼辦。除了司法院和法務部要發言之外，因為財政部國庫署和金融監督管理委員會、內政部都有出席，主計總處、審計部、農金局也有派員參加，尤其是財政部、金管會和主計、審計單位，因為這件事和你們的業務相關，今天財政部有提出書面資料，請大家參考。

農委會農金局列席人員，請你們等一下記得告訴本席現在農會的狀況，本席剛剛告訴過你們，其實很多地方政府也有向農會借錢，現在有非常多縣農會號稱在進行重整，例如苗栗縣，其實都是空的。請你們告訴我們，如果不走破產程序的話，農會是否納入這個機制？還是農會的部分有農金方面的特別法，你們有自己的重整程序，並不在破產法的規範之列？還是農金方面有其他的公共任務，所以不適合或適合這麼做？

農金局等一下不要只回答「我們聽聽大家的意見之後，回去再研究」，不要告訴本席這些話，好不好？邀請你們來參加，就是要請你們告訴我們一些簡單的方向，本席想要聽一下農金局的意見。至於審計部的部分，也要請你們做一些比較實質的建議、回饋，你們不用說太多，但是要告訴我們重點，謝謝。

請尤委員美女發言。

尤委員美女：主席、各位學者專家、各位同仁。今天聆聽了很多專家學者的寶貴意見，當然也聽到兩種不同的看法，一種是認為當公法人（尤其是地方政府）出現舉債已經超過上限、即將面臨破產的狀況時，其實它的資產仍然大於負債，只是缺少現金而已，所以不見得會破產，在這種情形之下，他們主張應該用地方財政再生或是重建法案，等於是另外立一個法，而不是走入破產法這條途徑，這是一種說法。當然，另外也有學者主張其實也可以這樣做，他們認為這是一種嘗試，所以可以嘗試在破產法裡面，以和解的方式去處理。這個部分等一下也可以聽聽政府單位的意見，看他們針對這部分是什麼樣的看法。

我們現在看到地方政府不斷舉債，因為債務已經超過上限，所以他們就擴大分母，以虛列歲入的方式來達到舉債目的，可是這樣做其實有點像飲鴆止渴，總有一天會產生問題而導致破產。當然我們也知道，每一個人都希望破產不是發生在自己任內，只要是在別人任內發生就好，反正只要死的是別人不是自己就好了，可是就整個國家、全體國民而言，大家都不希望我們的國家真的變成像希臘一樣，現在很多人在猜測下一個希臘會是誰，我們當然不希望是臺灣。

所以當我們面臨這樣的問題時，大家應該正視地方政府的問題，尤其是苗栗縣政府，因為之前的開銷真的很浮濫，所以今天才會舉債這麼多，而且就這樣把債務丟給下一任縣市長去處理，我們不希望看到因為有政黨輪替，就把這個爛攤子丟給下一任，讓下一任首長去傷腦筋就好。站在全國利益的立場來考量，我們到底要用什麼樣的方式來解決這些漏洞？尤其像這種虛列歲入的方式，已經超過舉債的上限仍然繼續舉債，或者像剛才所說的，用短期債務去支列，事實上它仍然是用不當的方式來處理，因為超過長期債務上限不能再舉債了，所以他們就用短期債務去支應，這些做法真的都非常恐怖。

本席認為政府機關應該要特別注意這種狀況，尤其是審計部或是主計總處，對於這個部分，你們的控管機制到底在哪裡？本席認為其實你們也是眼睜睜的看著，並不是不知道，你們是在縱容他們。這個部分到底應該怎麼處理？怎麼做才能夠不再讓他們繼續飲鴆止渴？才能解決問題？剛才也有人提到，我們可以參考德國的做法，他們是由財政部督促，由他們會同相關部門，督促、研擬、制訂整個財政重建方案，這也是一個解決的方式。

因為它是一個地方政府，地方政府絕對不能夠破產，因為這部分會牽涉到整體公務員及人民的社福支出等等，維持人民的基本生活是必須的，政府不能兩手一攤，說我們已經破產了，你們自己想辦法吧！本席認為政府不能這麼做，一個負責任的政府絕對不會是這樣的。所以在面臨這麼嚴重的問題時，到底應該要怎麼解決？其實剛剛專家學者也提出了一些建議，但是大家的看法有所不同，我們也來聽聽政府單位對這些問題的看法，謝謝。

主席：謝謝尤委員的建議。

請呂委員學樟發言。

呂委員學樟：主席、各位學者專家、各位同仁。禮拜一的時候，司法及法制委員會為了行政法院和民眾打稅務官司的勝訴率只有5%到6%，導致大家認為行政法院是一個敗訴法院，對人民的權利義務影響非常大，所以我們特地邀請德國聯邦稅務法院的院長Prof.Mellinghoff來這邊做專題演講，也請了十五位專家學者來這邊做一個探討。

今天也非常感謝吳宜臻召委排定破產法修正草案的公聽會，針對縣市政府的財政惡化，我們是否應該將地方自治機關等公法人納入，所以舉行這樣的公聽會進行探討。其實我們司法及法制委員會如果看到社會有不公、不義的一面，或者是有危機，我們就希望未雨綢繆，透過公聽會的方式聽聽各位的意見，以便做為我們立法院立法或修法的參考，本席非常感謝各位與會專家學者給我們的指導和指教。

臺灣地方財政持續惡化，各縣市政府債臺高築，依照商業週刊2014年針對臺灣20個縣市財政昏迷指數的評比結果，有近40%縣市的財政狀況是落於財政重度昏迷區以下，根據那個評比的結果，這些縣市處於重度昏迷的區域，多項地方政府機能已經受到停滯性的影響，綜觀而言，就是全臺有超過一半的縣市財政狀況不是屬於中、重度的插管區，就是最糟的瀕臨腦死區。為了改善這個狀況，今天公聽會的主題就是縣市政府的財政惡化破產法條文修正草案，討論是否應該將地方自治機關等公法人納入。本席再次感謝各位教授、學者專家能夠提供高見，集思廣益，我們也會透過修法的程序，解決各縣市政府財政困窘的情況。

破產法從民國24年10月1日開始施行，其實我們有很多法令是很久以前制定的，包括民法最高利率上限20%的規定，也是八十幾年前的事，是民國17年修訂的，已經是八十幾年前的事情；一樣的，破產法的歷史也非常久遠。因為時過境遷，有時候我們要法隨時轉，所以在這個期間我們經過三次的局部修正，但是對整體立法的主義及制度、體制等等，其實都沒有變動，這幾十年來我國的工商業發展非常迅速，社會經濟結構和往昔完全不同，所以現行法已經不足以應付社會的需求和國際的潮流。

司法院之前也曾經邀請學者專家組成破產法研究修正委員會，就現行法進行全面檢討，修正的目的是希望使陷於經濟困境之債務人，無論是自然人、法人、非法人團體或是公法人，均得分別依重建型的債務清理程序（例如和解和重整）或是清算型的債務清理程序（也就是以破產的方式）來清理債務。公法人是否具有債務清理的能力？本席相信學界的看法非常分歧，其中，中央或是地方機關、依法為公法人者，均各有其公共機能，所以債務清理程序和自然人或私法人不宜相同，畢竟他們的性質不一樣，以免損及公共利益。

因為公法人涉及公共利益，但是為了使公法人的債務得為集團性的清理，本席認為，中央或地方機關或是依法為公法人者，可依和解程序來進行債務清理。大家可以去看一看，我們司法及法制委員會在這次政府組織改造的時候，也引進了行政法人的概念，行政法人的部分有行政法人法予以規範，其實行政法人也就是準公務機關，就是公法人；既然是公法人，就有公法人的相關處理程序，大家可以仔細參考一下那個部分。

另外就是除了這個集團性的清理之外，中央或地方政府或是公法人者，我們除了可以依和解的程序進行債務清理，除了法令另有規定之外，應無適用破產及重整的債務清理程序之餘地，畢竟它是公法人，除非這個國家倒了，對不對？但是即使這個國家倒了，還是會有新的政府成立，它還是具有公法人的地位，所以這個部分必須好好做一些思考。公法人各有其公共機能，當其債務不能清償時，它的債務清理程序應該不同於一般自然人或私法人得利用之程序，以避免其財產因清算或法人人格消滅，造成統治權的行使及施政上的混亂，妨害公共事務的進行而生損及公共利益之情事，這是我們必須要去做思考的。

本席認為涉及公共利益保護的債權清理程序，首重在重整它的機能，就是重整這個機關的機能，而且公法人為遂行其公共目的，不宜適用破產程序清理債務，那是不適宜的，因此有另行增列公法人債務清理程序之必要，或者由國家（公法人）負終極的清償責任，但是要國家、中央政府來負終極清償責任的時候，如果地方政府認為既然由中央政府負終極責任，地方政府隨便搞就可以了，反正一推二六五、整個推給中央政府就好，可以嗎？其實是不行的。

所以這個程序很重要，中央政府有中央政府的公器，它有很多武器、作為可以運用，我們立法院要配合這個部分，在程序上一定要以很嚴謹的態度來協助，把這個程序定得比較明確一點，本席認為這樣地方政府就不會擺爛。中央政府雖然要負最終的清償責任，也要立法院立法通過這筆預算，本席認為之前RTC的案子就比較離譜，等於是拿公帑為私人買單，這是非常離譜的一件事情，本席希望這種事情以後不要再發生。

另外，如果由國家公法人負終極清償責任，應該就不會發生債務清理程序的問題，不過最後這部分並沒有說要做什麼樣的處理，例如是否要明定公法人不能清償之虞的具體情形和要件，我們認為可以考慮由中央政府出面，除了本席剛才提到的，我們可以透過一定的程序、一定的行政作為，對這個地方政府或是相關的公務機關進行處理，或是依照行政法人法的相關處理程序處理，把有些需要消失的部分處理掉，但是有些部分則不能消失，例如地方政府就不可能消失，所以這部分也必須要為中央政府明定相關的督促程序，並且由它負最終的支付責任，這樣老百姓就不會擔心這個問題。

以苗栗縣政府為例，現在最擔心的應該是那些廠商，例如比較小型的廠商或是財務狀況比較不好的，如果縣政府再不給他們錢，他們就可能會垮掉、倒閉，如果發生這種情形，誰要負起責任呢？所以類似這種問題只要由國家負最終的支付責任，就不至於發生不能清償的情況。本席認為這是我們必須要去思考的一個方向，當然本席也要聽聽專家學者今天提供的很多寶貴意見，我們都會一一記錄，主席也會裁示，一一列入我們的紀錄裡面，做為我們修法時的參考，謝謝。

主席：謝謝另外一位召委呂學樟委員，接著請機關代表做一些回應，回應的時間不用太長，只是請你們告訴本席，你們有沒有聽懂、打算採取什麼作為，本席並不是要你們告訴我們現況，或是和我們討論怎麼做，只希望你們說明未來打算怎麼做，或是現況有沒有這個問題，麻煩你們不要只說靜候指教或是帶回去研議，不要回答這幾個字，好不好？謝謝。

請司法院張副秘書長發言。

張副秘書長瓊文：主席、各位委員。首先感謝主席給我們這樣的機會，來聽聽各位學者專家對於破產法的修正意見。首先我要簡單回應一下剛才黃國鐘顧問所提到的，我們20年來准許破產的案子只有6件，事實上根據我們了解的數據，10年來破產准許案件是398件，重整准許是23件，和解准許是6件，這是首先要回應黃顧問的。其次，剛才周律師有提到，在我們的草案裡頭，債權人可以申請公法人債務清理，這可能是周律師的誤會，我們的條文裡頭只有公法人本身才可以聲請，其他人並沒有這個聲請權，這是第二點要回應的。

另外要感謝大家的指教，司法院做為破產法的主管機關，事實上破產法修正草案在93年的時候曾經送到立法院審議，因為屆期不連續的關係，所以又重新回到司法院研議，在這當中又處理了消費者債務清理的問題。到了今天，事實上我們的破產法修正已經到了尾聲，我們今天會再度研究各位專家對於我們這個法、這個草案的意見，不過如果是像陳清秀教授所提的，關於地方財政重建這樣的架構，恐怕就不是司法院能夠解決的問題了，感謝主席給我時間回應各位，謝謝。

主席：確實啦！司法院很辛苦，你們先針對這個歷久不修的破產法架構進行處理，其實剩下的只是少數的問題，例如公法人要不要納入、地方政府要不要納入，或是只有部分的自治團體要納入，其實這些問題都可以討論，大家不要有負擔，本席點名你們一定要發言，並不是要求你們一定要怎麼做。

請法務部繆參事發言。

繆參事卓然：主席、各位委員。破產法和本部業務有關的，主要還是刑責的部分，關於刑責的部分，在司法院召開相關的會議時，本部都有充分表達意見，至於相關的破產法制部分，我們尊重司法院主管機關的意見。我們剛才有聽到幾位專家學者的意見，關於破產法，就公法人的破產部分來說，大概必須著重在幾個層面，第一個就是使公法人的公務能夠持續運作，第二個就是要使債務人能夠公平的受償，第三個就是使公法人的債務、財政能夠重建。

目前破產法新的草案，針對公法人債務調整的部分只規定必須要由債務人來聲請，也就是非志願性的破產，這個部分對債務人的公平受償似乎是有幫助，但是對於公法人公務的持續運作和財政的重建，是不是可以達到這樣的目的？似乎還有考量的空間。

另外，破產法草案只針對和解程序做規範，並不適用破產和重整的程序，如果我們照目前這樣的機制執行破產法，是不是能夠達成我們剛才所揭櫫的三個目標，這是值得考慮的，所以是不是可以另外用一個特別法來做規範的機制，其實也是可以考量的。以上是本部的初步意見，謝謝。

主席：請教繆參事，你所謂的刑責是指不按照破產法，或是將來的債務清理條例的程序所違反的刑責，對不對？是嘛！並不是去追究這當中可能發生的刑責，對過去行為的詐害債權進行追究，或是突然在清算的過程發現有涉及濫用、揮霍或是其他的行為，因而影響、損害債權的刑責，不是嘛！對不對？

繆參事卓然：相關的刑責目前在破產法裡面都有規定。

主席：就是按照原來破產法或是刑法裡面詐害債權的類似這樣的破產法刑責。因為如果是這樣的回應的話，可以想見新的首長或是新的代表人就會思考到底要不要走破產這條路，因為這樣做真的是多惹麻煩，萬一不配合，有可能會影響到我們的政見支票，有時候我們還會被追究刑責，所以我們乾脆把問題藏起來，因為我們只是想要多花一點錢履行社福支票而已，但是這麼做搞不好之後會有問題，謝謝。

本席知道財政部有提供一份書面意見，除了書面意見之外，有沒有需要補充的部分？你們可能要回應一下，就是有關再生條例的部分要不要做的問題。

請財政部國庫署財務規劃組馬組長發言。

馬組長小惠：主席、各位委員。針對地方自治機關是否應納入公法人的討論，我們已經有提供一份書面資料，敬請各位委員和專家學者參考。另外我再做以下補充，第一，其實地方債務清理涉及的層面很廣，不只是要做債務面的考慮，還要考慮到它的公共機能維持及不能消滅等問題，因為這樣會影響到民生基本生活的維持，除了開源節流、撙節的規劃之外，這個部分未來的清理程序可能要凝聚很多社會共識，包括地方議會的共識，才能比較穩健的推動。

第二，如果地方債務真的走到這個階段，其實大家並不樂見，所以財政部或其他相關機關，都已經積極推動有關健全地方財政的相關方案。

針對剛才委員或是專家學者提出來的問題，我再做一下補充，第一個，其實在推動健全地方財政法制的部分，我們已經在推財政收支劃分法修正案，103年也修正施行公共債務法，新修正的公共債務法已經有一個債務預警機制及強制還本的機制。

所以債限達到90%的時候，地方政府必須提出一個債務改善計畫，針對這個部分，地方政府自己就要組成一個債務管理委員會進行審核，然後再報財政部審核通過。以目前實務看到的狀況，過去有超限狀況的地方政府，提出債務改善計畫這些作為之後，因為改善得宜而回復符合債限的地方政府也是有的，所以債務改善計畫的落實，其實也是有助於地方改善債務狀況的一種可能做法，他們不必然會走向破產或是清理的階段，這是第一個回應。

第二個，我們目前已經在推動地方財政健全方案，這個方案最主要就是要檢討地方的相關財政，希望透過稅制的改革，包括房屋稅的稅率合理化，還有財產稅基的評定，進行一些強化效能的作為，例如地方和中央合作開發等等，以增進他們的收入。我們希望在債務情況變嚴重之前，強化他們的財政收支結構，讓他們強化財政收入，減少債務的累積。不過最主要的還是事前和事後的監理，事前的話，我們會透過很多輔導機制進行協助。

此外，我要強調的是，財政資訊透明化非常重要，因為我們需要公眾的監督，地方首長有對外的政治承諾，可是有些承諾其實是有點濫開支票，所以我們希望除了中央機關的監理以外，更需要公眾的監督。因此，我們在財政資訊透明化的部分做了很多努力，我們在今年3月公布一項地方財政評比指標，我們會每年定期公布評比的結果，最近一次是在今年3月，我們已經把評比結果公布在財政部國庫署的網站，希望大家一起關注這件事情，當然債務資訊的揭露是本來就會做的。

我簡短回應一下剛才委員提示的一些問題，第一個就是有關地方政府的債務國家要不要負最終的支付責任？雖然中央、地方的財政其實是一體的，但地方自治團體是一個獨立的財務組織，以目前中央的財政狀況並沒有辦法代償地方的債務，這是我首先要說明的。

再來是剛才很多專家提到地方財政重建基金的問題，關於這個部分，其實我們在目前修正的財政收支劃分法裡面也有規劃類似的機制，把每年超徵的統籌款聚集起來，在地方財政不佳時做為調節的機制，這個部分必須做很多細部的規劃。

不過這部分涉及地方首長、財政機制的問題，而且也存在很多地方政府個別的道德風險，我要說明的是，我們的財政收支劃分法裡面有類似的調節機制，因為有些地方政府可能為了規避債限，所以超編歲出，其實現在政府考核時很重視這一點，所以主計總處在地方預算編列及執行的預警機制裡面已經注意到這一塊。

以目前的狀況看來，其實地方政府超編預算的狀況已經慢慢減少了，因為他們知道會有考核。為什麼苗栗縣政府的債務會忽然間在這幾年突顯出來，而且超限這麼多？就是因為經由這個檢查、考核機制，這些事情被揭露出來，所以他們才不敢再這麼做，因為歲出不敢再編列這麼多，所以超限的情形才會呈現出來，也就是說，其實地方對於超編預算這部分已經有慢慢改善了。以上。

主席：謝謝財政部代表，不過本席要回應一下，本席上禮拜在記者會時有提到一件事，債限90%的預警機制其實是沒有幫助的，拿苗栗縣政府來說，其實當它的債限達到90%的時候，就是他們整個歲出和一年或一年以上的實質債務已經超過90%，不只是公共債務法裡面所謂的債務，還包含非營業特種基金的借貸，如果把這些都算進去的話，其實他們實質上的債務絕對超限到90%。

這時候你再叫他們去還錢，他們就撐不住了，因為他們沒有現金了，這時候就會如同很多老師說的，因為現金流不夠，所以他們就開始周轉，例如向中央借款，這時候就會用到中央統籌分配的部分，中央就說好，這部分可以先借你們，但是要先預扣地方建設工程款，當苗栗縣政府的工程款被預扣之後，因為墊借要做法定支出，所以他們有很多應辦事項或是建設案就不能做了，他們這幾天就發布一份公文，有十七項工程不做了、要暫緩，這就是惡性循環，對不對？老師，這就是一種惡性循環，該怎麼辦？

你們說會要求他們做到財務資訊的透明化，但是事實上資訊的揭露還是不夠。另外你剛剛還提到推動財政健全方案、調整稅收，但是這就是老師最怕的，就是剛才幾位老師報告的增稅，我們在談地方政府破產或是自治法人破產的問題時，發現他們會把這個成本轉嫁，讓現金流增加，增稅就是我們最害怕的事，因為他們會用各種方法調整稅收。我們除了要避免給大家這種感覺之外，是不是還要單獨立法來進行重建？本席覺得這部分還是要去研議一下，請財政部針對這個部分研究，除了現行做法之外還有什麼可能的方法？

如果現行做法可行的話，不管是公共債務法、財政收支劃分法的機制，或是你們的財政改善方案，包括預警機制、還本機制，如果這些可行的話，今天就不會發生每個地方政府都超限舉債的狀況，甚至還有歲出、歲入不實的狀況。其實本席剛才也強調了，這不只是歲出超編的問題，還有很多地方政府被監察院糾正歲入虛列，歲入虛列才可怕，剛剛幾位學者專家都有談到，因為針對歲入虛列的部分，你們沒有任何法源可以處理。

甚至他們還可能透過陳志龍老師最喜歡談的聯合開發，或者是BO、BOT，以這種所謂的擬開發案去借錢，借到錢之後，開發案都沒了，也沒有實質上的歲入，但是債務卻不斷增加，這個部分該怎麼辦？而且那些舉債就像本席剛才說的，或是像官股銀行說的，有幾個都是無擔保的借款，是這樣在惡性循環。本席不是財政委員會的委員，本席只是認為應該要研究如何從法制面解決這些問題，如果破產法不能解決，我們總要立一個法律來解決，所以還是要拜託財政部認真一點，把那些意見帶回去。

另外，請負責金檢的單位，注意那幾個官股銀行的逾放比，那部分的狀況很嚴重，只是不便公開。行政院主計總處公務預算處的吳專委有沒有需要補充說明的地方？

吳專門委員月萍：（在席位上）剛才財政部的長官已經把我們一起討論的意見都納入了。

主席：審計部要不要說明一下？最近本席比較常麻煩你們幾位審計官，聽說以前你們做得最好的時候，是連局處的一枝原子筆都要管，為什麼現在政府單位的公務預算花成這樣都不管呢？

請審計部覆審室林主任發言。

林主任榮國：主席、各位委員。本部的職權是監督預算的執行，苗栗縣政府的預算執行是由苗栗縣審計室進行監督。因為我們負責監督預算的執行，所以我們是根據議會審議通過的預算進行監督，之前就是因為他們的預算裡面有虛列歲入的科目，膨脹他們的支出項目，所以苗栗縣審計室將比較具體、有違反法令規定的支出剔除。

對於已經經過議會審議的預算，如果有虛列歲入及膨脹支出的項目，藉此增加市府的經費，這種是比較屬於財政負擔的問題，我們除了在總決算時予以揭露、提供縣議會做為審議總決算的參考以外，苗栗縣審計室也把這幾年苗栗縣政府一直舉借債務、導致超過債限的情形報到監察院，剛剛主席也有提到，監察院在102年1月15日有糾正苗栗縣政府。對於苗栗縣政府為了彌平他們預算的收支，規避公共債務法的債限規定，創造虛假的歲入和歲出的項目以便舉債超過債限比例，監察院已經有糾正苗栗縣政府。

另外，監察院也督促中央主管機關，包括財政部、主計總處，對於苗栗縣政府財政惡化的問題要加強輔導、考核。誠如剛才財政部代表所說的，最近他們做了很多強烈措施，我們審計部也會加強監督苗栗縣政府的財政狀況。關於專家學者或是外界建議，是不是要在破產法裡面增加公法人或是地方自治團體，或是針對地方重建的財政再生條例另行立法，審計部尊重行政單位和司法單位的政策決定，謝謝。

主席：本席要請教一個問題，煙火要怎麼審計？因為燒完了就沒了。本席剛剛說過，聽說以前公務員最怕你們審計官，因為連原子筆是不是多領、多花錢，你們都會管，那請問煙火該怎麼審計？

林主任榮國：如果是施放煙火的話，有的縣市政府會自行編列預算，如果沒有編列預算的話，他們會向民間募款，有編列預算的話才是屬於我們監督的範圍。

主席：這要怎麼監督？

林主任榮國：我們就是根據他們預算編列的金額是……

主席：就是紙上審查，看帳上的單據嘛！對不對？

林主任榮國：對，看單據。

主席：實際上到底效果如何？發射了幾發？是不是真的如發票所記載的數量？其實很難查核嘛！對不對？

林主任榮國：對。

主席：會議時間延長到12時30分。

請農委會農業金融局第二組楊組長發言。

楊組長德庸：主席、各位委員。有關農漁會信用部對於苗栗縣政府放款的問題，根據我手邊的資料，目前苗栗縣農漁會信用部對於苗栗縣政府的放款，截至最近是37億4,200萬元，目前全體苗栗縣農會的放款授信大概是359億元，所以這部分大概占放款總額的十分之一。至於全臺灣農漁會對各地方政府的放款，截至上個月是115億元，所以其中大概有三分之一是苗栗縣政府的借貸。如果說剛才銀行公會代表所說目前整個金融機構（包括銀行與信合社）對各地方政府的放款是1兆5,729億元，而我們的部分是115億，這部分的比例還是比較低，這是就苗栗縣政府部分所做的報告。另外剛才委員有垂詢到苗栗縣農會的相關問題，因為苗栗縣農會不是歸本局主管，但也是農委會的一部分……

主席：我只是舉例，因為我知道苗栗縣農會有所謂的重整，但是並沒有拿到資料，我不是點名苗栗縣政府，只是說我知道有這種狀況，將來我們在審破產法要討論到列入的範圍時，如果我們把地方政府排除，而農會是公法人，要不要把農會列進去？如果連農會也不要列進去，地方政府也不列進去，那這一條列在破產法的自治團體或公法人的實益就越來越小了，所以我才問你，就你所知，苗栗縣農會的重整程序法源何在？有沒有一套特殊的程序？還是說沒有，只是透過司法的破產或重整？

楊組長德庸：跟委員報告，農漁會的部分有農會法、漁會法，其中有訂定一個整理程序，苗栗縣農會就適用這個整理程序的規定，去年11月業已經全部整理完成，其債務也已經全數清償完畢。

主席：我知道成效是不好，財產都被賣掉了，沒有重生，有點像和解、強迫打折、清倉的意味，但對於重生好像沒什麼幫助。謝謝。

楊組長德庸：好，謝謝

主席：林委員滄敏書面意見，列入紀錄，刊登公報。

林委員滄敏書面意見：

破產法自從1935年（民國24年）實施以來，僅經歷過3次局部修正，但數十年來，工商業發展迅速，社會經濟結構與往昔不同，破產法立法環境已與現狀不符，且在適用上有很大的困難。本席認為，絕對有修正必要性與急迫性。

而現行的「破產法」不適用於公法人，但目前地方政府財政困難，尤其以宜蘭縣與苗栗縣財政狀況最嚴重，未解決地方政府無力清償債務問題，本席認為，未來修法時應該比照國外，將地方自治機關等公法人納入「破產法」適用範圍。

過去執行破產程序非常困難，以第一件申請破產的企業個案來說，至今都未完成破產程序，可見現行破產法有難以執行的問題，未來破產法納入地方自治機關時，必須詳細周延，不能再衍生出窒礙難行的窘境。

舉例來說，太陽能產業整體大環境近年來呈現惡化狀態成立八年的福聚能面臨到經營不善，去年9月宣布裁員並全面停產，專心處理債務，但高達百億元的聯貸案，與銀行團協商未果，福聚能去年11月向法院申請債務重整，今年4月初法院裁定駁回。本席認為，債務清理時間就是金錢，時間延宕，對債務人與債權人都不利。未來修法時，要特別重視時效問題，提高整體破產的法院行政效率。

公司重整事件從聲請、裁定到監督、終結，均屬法院處理之程序，將公司重整事件納入整套債務清理法制（破產法）中，予以全盤考量與規範，應有助於企業退場機制的建立與法制周全性。

針對司法院破產法修正條文中，對銀行擁有擔保品，卻無法獲得優先清償的權力，有部分銀行主張「不利於有擔保品的債權人」。本席認為，若破產，擔保品在清算過程中，取得絕對否決地位時，有擔保品的債權人不見得可以盡早獲得賠償，時間延宕對債權人也是不利，所以本席認為修法不見得是不正確的。

破產法修正，造成授信的風險增加，自然會反應在放款條件上，本席認為，恐將導致未來企業籌資成本提高，不利經濟活動，政府也應協助企業取得授信。

另外，「消費者債務清理條例」早在2008年制定上路，目的是希望讓卡債族的債務問題可經由協商、調解、更生或清算解決。可是事實上執行起來並非如此，根據民間團體卡債受害人自救會估算，現有80萬的卡債族中，仍有將近4成不清楚可以透過更生或清算解決債務問題，導致許多人以為人生沒有希望，選擇走上絕路，近3年的新聞報導就有19起。本席要求，司法院及相關部會要積極宣導，不要讓民眾失去信心與希望。

主席：今天最主要是要進行破產法修正條文的討論，只是我是從縣市政府的財政惡化，針對破產法是否適用地方自治團體、自治機關等公法人納入來切入破產法，一方面也督促司法院是否應儘速把破產法草案送進來，因為我也提醒司法院，委員也都有提案的權力，當然我們開會之後，有些委員為了表達自己的關心可能也會有提案，也藉此順帶提醒司法院。今天無論是就財政的秩序、地方自治團體（包含縣市政府）在公共任務之外，走破產程序在實質上的效益及可能遇到的問題上，我們也討論出了一些方向。非常謝謝今天學者專家的建議，也提出一些方向，以國外的立法例而言，有些是將它分隔出來而非完全走一般自然人或私法人的破產，另外還有一些專章或專法來處理，甚至於包含陳清秀老師提出的日本、德國例子，他們還有一些專法來做財政健全的規範。而財政健全的方案部分，是否如同財政部所說是透過公共債務法、財政收支劃分法及其他財政措施來要求地方財政的改善，這部分我建議財政部及有興趣的委員回去可以研究看看是否一致，如果不一致，如果不在破產法處理地方自治團體（包含縣市政府）的財政狀況、破產程序、重整程序，如果不走這些程序，可能就要另外單獨立法，權責上可能就要請財政部帶回去研議單獨立法的可能性。我們會把這些意見列入紀錄，刊登公報，也會把相關結論提供給委員，有必要的話，今天出席的機關也會收到。非常謝謝大家。無論是在破產法的處理或是另外單獨的立法或特別法，或是在現有的財政措施及機制下就可以處理縣市政府的部分，非常謝謝大家的建議，今天的發言到此結束。所有的發言及書面意見均會列入紀錄，刊登公報，也會製作公聽會的報告，送交本院全體委員及本日出席的所有人員參考。

本日公聽會到此結束，謝謝。散會。

散會（12時4分）