時 間 中華民國105年3月24日（星期四）上午9時1至12時11分
地 點 本院紅樓202會議室
主 席 黃委員昭順
主席：現在開會，本次會議主題是「政黨法草案」公聽會，非常歡迎各位學者專家與會，針對今日的公聽會，本會有提供討論提綱，歡迎大家就討論提綱發言，或是提出其他更寶貴的意見。
現在進行今日討論提綱。
討 論 提 綱
一、政黨法應規範事項之範圍？
(一)政黨法規範事項應涵蓋哪些部分？
(二)有關政治獻金、黨內選舉罷免等於他法已有規範者，是否納入政黨法整體規範？
(三)既有政黨黨產的處理，是否納入政黨法規範或另立專法？
二、政黨財務部分
(一)有關政黨的財務來源應該如何限制？
(二)政黨是否應該可以擁有財產、投資或經營事業？又如何確保政黨在財務不能自主的情況下能夠不被財團左右或影響？
(三)若立法限制政黨財務，政黨於立法前所擁有之財產應該如何處理？
三、政黨補助金制度
(一)現行政府對政黨補助金制度是否有檢討必要？
(二)如何鼓勵政黨進行政策研究工作，以利政黨間良性之政策辯論？是否要仿效歐美若干國家專款補助政策研究金（不得用於選舉之用），或選戰期間提供媒體特定時段供政黨闡述理念？
四、黨內選舉罷免之規範
黨內之選舉罷免，是否應該比照選罷法規定與處罰？目前有關公職人員之黨內初選已經適用選罷法的規定，是否需要擴及黨內其他職務之選舉？
五、人頭黨員問題
是否應該規範人頭黨員問題？如何規範？
六、政黨之懲戒
(一)現行人民團體法第四十九條民主原則之內涵為何？政黨懲戒程序是否應該以法律明確規範？抑或尊重政黨自治？
(二)政黨全國不分區立委擔任國會議長後，其與政黨之關係是否需要特別規範？其議長身分是否需要特別保障？甚至不受政黨開除黨籍之影響？
主席：本日公聽會的進行程序是由學者專家先進行第一輪發言，之後由行政機關代表提出回應，本院委員則依委員要求視情況而定。學者專家的發言順序依照到場先後為準，每位教授發言時間8分鐘，得延長2分鐘；如果第一輪發言時間結束，而各位學者專家還有其他高見，我們會再進行第二輪發言。
首先請文化大學行政管理學系王順文助理教授發言。
王順文助理教授：主席、各位委員。關於這個議題，大家已經討論了十幾二十年，在場好多位先進是我的老師輩，所以我就以拋磚引玉的角度向大家報告我的淺見。
在這十幾二十年的立法過程中，不管是過去的版本或是現在的版本，很多原則性的東西大致上還算清楚，有爭議的不外乎是財務面向、補助範圍面向及政策研究面向。我的想法很簡單，政黨法的主要目的是促進政黨政治的公平發展，讓各政黨發展機會平等，在這種情況下，我們在手段上，也就是內涵定義上，可能要回歸簡單一點，也就是以政黨政治的發展來思考，所以在幾個版本的考量上，我提出下列一些建議。
首先，從補助門檻的角度來看，我們可以看看其他國家的情況，德國的補助門檻相當的低，主要是要讓小黨能有發展的空間，以臺灣的情況來說，目前公職人員選舉罷免法中的3.5%的門檻，確實比某些版本的5%來說是降低了一些，但如果想要鼓勵小黨的生存空間，當然還可以再更低一點，不過我的基本想法是，這個3.5%的門檻跟其他規定是相符合的，所以這個部分倒是可以。也就是說，行政院版本在這部分的規定跟其他法律規定比較相符合，所以是沒有什麼問題的。
其次，這十幾二十年來一直沒有辦法確定的問題，就是所謂不當黨產或類似這方面的議題要不要納入的問題，其實這個議題已經討論這麼多年了，我們要談的應該是目的與手段的問題，如果政黨法的目的是政黨政治的公平發展或機會均等，我建議這個議題可以用另外的條例來處理，在這個過程中，司法的角色就會非常重要。也就是說，對於這個部分是否要納入規定，我認為似乎還可以用其他處理方式來進行。幾位委員所提的版本、親民黨版本、行政院版本都有一些其他的處理方式，我建議可以考量其他處理方式，而不是一定要把這個部分納入政黨法，政黨法本身的目的很清楚，我認為應該要先制定這部法律。這個爭議問題已經談了這麼多年，大家對此還是有很多不同的意見，與其這樣讓法案一直卡在這裡，不如在還有其他可能性那一條路時去走那條路，這對於我們強調陽光法案會更重要一點。
再者，政黨法裡還有很多需要規定的重要事項，例如政策研究，行政院版第二十二條規定國家對於政黨的補助是每年每票補助金額新臺幣50元，而民國85年國發會達成了「國家對於政黨之補助應以協助政黨從事政策研究及人才培育為主」的共識，既然是這樣的發展方向，我反而認為政策研究在政黨法中應該還要再凸顯出其角色。目前行政院版第二十二條最後一項是把全部項目都混在一起，包括競選費用、人事費用、辦公費用、業務費用、政策研究費用及人才培育費用等，如果能夠更明確一點會更佳，例如在第二項可以明確規定政策研究補助金每年每票是新臺幣20元，這個大家都已經討論很久了，後面的一項則是強化政黨的政策研究應該像德國一樣設立獨立機關或委託其他研究機構，不得用於其他項目。這樣的規定有個好處，那就是可以更強化，為了國家的長治久安及國家的發展，把這些補助真正去做政策研究之用，而不是在這個過程中將補助轉用於其他部分。德國的政黨法有二個重點，一個是政黨政治的機會平等發展，另一個就是政治教育與培養的過程，但其他的版本並沒有把這個納入，我認為這個部分還是要仔細的考量。
還有一個議題是有關於媒體的部分，這麼久的一段時間以來，我們都希望黨政軍退出媒體，或是不要讓政治勢力介入干擾，但是在有些版本中還是可以稍微看得出來，他們還是希望能投資經營出版事業，也就是把這個列為除外事項，是不是應該這樣做？我覺得這個問題也可以再思考。既然政黨法的目的是政黨的公平發展，而現實情況下本來就有大黨與小黨之分，如果大黨把資源投資於出版事業，會不會與制定政黨法的目的有不相合的情況？我們一直在談機會平等，所謂平等不外乎就是目的與手段的關聯性，所以我們應該把重點放在目的與手段的關聯性，為了創造平等的關係，就應該要制定這部法律，讓他們能有平等關係，所以我的建議是先制定政黨法，對於有爭議的部分，可以再用其他方式來處理。至於其他一些比較小的問題，我覺得人頭黨員的規範可有可無，而獨立審議機關的部分也不是那麼的需要，如果要納入規範，我也沒有什麼太大意見，重點還是回歸到制定政黨法的目的是什麼，這些手段是不是真的能夠達到目的。以上報告。
主席：因為陳英鈐所長稍後要趕回學校上課，請其他教授諒解並同意讓他先發言。
請中央大學法律與政府研究所陳英鈐所長發言。
陳英鈐所長：主席、各位委員。感謝大家的諒解，我今天就簡短提出我對於政黨法立法的意見。政黨法其實就是政黨權利關係的自傳，政黨也是臺灣民主化與民主深化最重要的平台。我特別再去回顧1991年Samuel P. Huntington寫的「第三波民主化」，當他提到臺灣的時候，他當時的描述是臺灣應該會是一黨獨大的民主狀態，他沒有料到臺灣後來的民主化會這麼強而有力。1992年的修憲讓執政黨不能利用所謂政黨解散去威脅反對黨；1997年的修憲則是引進政黨補助款，讓政黨能有稍微公平競爭機會。大家一直都認為應該要制定政黨法，後來是透過人民團體法的形式，某種形式遺留下了很多問題，今天我們就是要處理這些問題，這些問題也就是在新的政治情勢之下，要如何看待我們的政黨法。從大規模的政黨法的法制比較可以發現，政黨法大部分都是政黨關係自我正當化的一種工具，要瞭解在這麼多國家政黨法制的實踐之下所立下的原則，我們在這個歷史階段如何把這些原則incorporate到我們的政黨法立法中，以下我就對幾個問題表示粗淺的看法。
首先，政黨法到底要不要把選罷法、政治獻金法或其他法律中的相關規定納進來呢？這是立法技術的問題，如果大院願意把所有規定都納入政黨法，當然可以，不過那可能是比較浩大的工程，而且立法技術上也沒有非如此不可，很多國家也不一定如此做，我們現在的傳統上，可能是以現有規模來立法就可以了。
其次，最重要的問題就是大家吵得沸沸揚揚的所謂黨產應不應該返還？我想這個問題應該很清楚了，陳長文律師早在2008年就呼籲國民黨將黨產全數捐出，如果無法捨棄，就得不到人民的尊敬。其實每個政黨都有其歷史包袱，大家也知道我們制定政黨法會與這個問題息息相關，不過我覺得應該要分別立法會比較好，因為這是特殊的、歷史所遺留下來的問題，對此，我也曾寫過文章，大家可以參考。我覺得一個很簡單的道理，目前社會也有很高的共識，那就是不管過去歷史特殊情境如何，歷史永遠可以不斷的去挖掘與詮釋，但是站在今天的角度或以世界各民主國家的眼光來看，沒有一個人可以因為執政而致富，也沒有一個政黨可以因為執政而致富，這應該是普世皆然，所以不管過去的歷史緣由是什麼，我們就是要處理這段過去的問題，到底要怎麼解決這個問題，我認為應該以特別法來處理。至於行政院的版本，我認為很不恰當，因為行政院版的規定要採用信託方式，如果是大家不能接受部分，又如何可以信託？更何況公職人員利益衝突迴避法中也有信託法制的規定，但是大家一直都認為其成效不彰，所以行政院版本是不可取的。
至於政黨的經費來源，這裡有個很重要的基本原則，所謂政黨法的母國─德國（因為德國的政黨法制最完備，很多國家都受到德國的影響），他們透過很多憲法法院的判決確立了一個原則，那就是政黨是介於國家與社會之間，既不能夠掏空國家，但是也不能被社會財團所支配，所以應該有個大原則，一方面由國家給予補助，避免政黨受到社會的宰制，例如美國最高法院最有名且是惡名昭彰的判決Citizens United，那就是有錢人捐多少錢都沒有上限，因此就會產生有錢人可以養一個政黨、有錢人可以主宰民主政治選舉的情況，現在美國或世界都很恐慌，因為美國有個超級有錢人有可能當選總統，這就是金錢政治的影響，所以我們要給予政黨補助，讓政黨除了黨費以外，可以避免完全受到金錢的宰制。但是另一方面，我們也要顧慮到政黨不是國家，如果一個政黨完全倚賴國家，反過頭來可能會反客為主、黨國不分，因為如果政黨完全倚賴國家為生，一定會想辦法去吃國家的、掏國家的，所以我們補助政黨也不能補助到政黨什麼東西都靠國家，當然這是一個大原則，但是我們要檢討現在很多的問題但是我們現在要檢討很多問題，包括政黨補助金、要不要資助政黨成立智庫，這個方向我是贊成的，還有選舉期間的政黨廣告補助，這個我也贊成，但我們應該要有總體看法。政黨民主原則也很重要，尤其是在馬總統和立法院前院長王金平的訴訟中可以看到，因為政黨法並未特別立法，所以適用人民團體法，但適用人民團體法的結果就是有很多規定不見得完全適用，或者不見得那麼樣適合政黨。所以大家會覺得為了黨內民主要採多數決決議，甚至舉行黨代表大會，這樣是不是對政黨要求不盡情理？我覺得最根本問題在於，現在對政黨黨內民主及政黨黨內權利救濟，尤其是黨內權利救濟這部分，人民團體法幾乎沒有規定，所以才會產生這樣的問題，我覺得這應該在政黨法裡有一個基本原則框架的規定，一方面也是尊重政黨自主。
最後就是國會議長中立，我覺得這當然是我們應該追求的，不過這不需要在政黨法裡規定，因為每個國家基於傳統，狀況並不相同。就我所知，在英國當選國會議長之後就退出政黨活動，其他政黨會尊重他對議事中立的貢獻，競選連任時並不會推出候選人與他競選，這是一種憲政慣例，當然如果國會議長做的沒辦法得到反對黨的信服，下次選舉還是會推出人選與他競選。至於美國，如果大家有看美國影集「紙牌屋」就會知道，他們的國會議長涉入政黨政治甚深，但這並不表示議事中立不重要。到底應該怎麼形成？我覺得政黨法不需要規定，就讓政黨之間的互動形成良性且適合的慣例就好，以上，謝謝。
主席：請文化大學政治學系楊泰順系主任發言。
楊泰順系主任：主席、各位委員。非常榮幸有這個機會就我所了解的政黨法規範提出一些個人看法，前面兩位學者專家引述很多德國政黨法的規定，我個人對於德國政黨法可否全面移植到國內有所保留，因為德國的政黨法是配合選舉制度及歷史傳統，基本上他們採取內閣制，國會議員的選舉以政黨比例代表制為主，在這樣的選舉制度之下，政府所有補助款都是給政黨，而不是給個別候選人，因此可以以政黨做為規範中心。但臺灣的政治體制比較傾向於美國的行政、立法分權制度，所以，像德國這種對政黨補助，以及對政黨規範的方式是不是可以移植到臺灣來，我個人有點保留。我個人認為，如果我們制定政黨法要參考國外例子，其實應該好好看一看美國的例子，這可能是我和前面兩位學者專家的成長過程不一樣，因為我是留學美國。雖然美國沒有全國性的政黨法，可是美國50州，每一州都有自己的政黨法，因為美國國情不同，這50州的政黨法提供了非常豐富的參考模式，最嚴的俄亥俄州連什麼時候要開黨代表大會都規定在政黨法裡；最鬆的只有原則性規定，所以可以提供很多供我們參考的範例。美國對政黨的態度跟剛剛兩位提到的德國政黨運作方式有點不一樣，基本上美國把政黨看成是一個公用事業體，和水、電、瓦斯等公用事業一樣，提供民眾在政治選擇上一個簡化的程序，所以負擔了民主運作裡一個很重要的角色。基於這樣的概念，美國各州大概都認為政府應該要對政黨運作做一些規範，包括提名。
至於規範方面，以臺灣現在的狀況來看，我認為可以從3個層面進行規範，一個是政黨運作，像黨的幹部和領導人的選舉，必須符合民主化原則，運作必須有透明化的基礎。以現在來講，應該都要上網讓全民檢視，包括現在爭議比較多的黨產問題，也應該全部在網路上公開，讓全國民眾可以監督。政黨最重要的當然就是選舉，所以，連候選人的提名程序也應該有所規範，美國的初選提名就不認為是黨內家務事，所以是由政府主辦，包括黨幹會議的提名過程也都有政府介入。如果政府能夠介入，並且能夠規範各黨在同一時間進行提名作業（不論是初選或黨幹的選舉方式）的話，就比較可以淡化人頭黨員的問題。後面提到人頭黨員的問題，如果政府能夠介入辦理，像這裡提到選罷法的規範適用於政黨內部提名程序上，我們也很擔心人頭黨員，甚至有些黨會反輔選讓對方實力比較弱的人勝出，我們就可以不必太過顧慮這種情況了。
至於政治獻金的部分，我認為以政治獻金法來規範就已經很充分了，政治獻金法可以規定個人或事業體給政黨政治獻金的上限。我認為對於還沒取得政黨資格（即未納入政黨法規範）的政黨，還可以用政治團體給一些優惠或另外的規範方式，使得他們有機會可以成長，變成一個政黨法所規範的政黨組織。我和前面兩位的看法有點不太一樣，前面兩位對於政黨法的定位摻雜了扶植小黨的思維，所以主張再降低對政黨的補助款，現在是獲得全國性選舉3.5%的選票就可以領得政黨補助款，但我的看法不一樣，因為從政黨的角色定位而言，是要簡化人民的程序，如果太多政黨林立，是不是反而會使目標落空或弱化？現在規定要有5%政黨選票才可以分配不分區的席次，我倒覺得這可以降成3.5%，但是對政黨的經費補助，應該要有5%全國性選舉的選票，不管是總統選舉或立法委員選舉，這樣才有資格分配政黨的補助款，目的就是使得政黨競爭更單純化。就算以臺灣的情況，若以這次5%的得票率當做政黨補助門檻，至少有4個政黨可以拿到政府的補助款，這在觀念的競爭上已經滿充分了，沒有必要再降低。
對於政黨財務來源，我覺得最主要不是規範來源，因為來源就是捐贈，民眾捐贈方式有很多，比如以股票捐贈，或者在過世時將不動產捐給政黨，這些都有可能，可是我覺得主要還是應該規範政黨不得以營利所得做為經費來源。至於經費的使用，我覺得應該要做更詳細的規範，所以我的想法和有些草案不一樣，僅供各位參考，因為時間有限，我再以書面意見呈給大院，謝謝。
主席：楊教授，沒關係，可以第二輪發言。
請文化大學法律學系吳盈德副教授發言。
吳盈德副教授：主席、各位委員。首先感謝大院邀請我來這裡就政黨法發表個人淺見。我先從大院提供的提綱發表個人看法，第一個是政黨法應規範事項的範圍。我在收到書面資料時大概看了一下各黨團所提的版本，發現大家規範的內容都還滿接近的，大概只是在一些特定項目比較有爭議，但就規範整體性而言，我想都已將具體和細緻的部分涵括在內了，所以對這部分，我個人沒辦法有太多見解。
但是有關政治獻金及黨內選罷法的部分，和提綱提到政黨財務及補助金，還有最後關於政黨內部懲戒的部分，在規範上其實有類似狀況。剛才前面幾位先進提到有關政黨財務的部分是這次主要被討論的，因為大家不外乎就是要處理國民黨黨產的問題，國民黨黨產是歷史上的包袱，我個人認為應該將其和政黨法切割處理，也就是說，不論是以不當黨產來源的取得或其他特別條例來處理都會比較好，因為政黨法就是綜合性，且針對國內所有政黨的規範，所以我覺得這可能是一個比較妥適的作法。現在主要箭靶是國民黨，他們的黨產可能真的有不良或來源不明的情況，在審查、追討，甚至要追回黨產的過程會是一個非常繁複的司法過程，如果透過政黨法處理的話，我想一樣會有掛一漏萬的情況，所以這部分可能可以再思考。
再來就是提綱中關於政黨財務及政黨補助金的部分，剛才很多學者先進所提大多數是引述德國法，因為德國是目前先進國家中少數有政黨法的國家，英美也沒有全國性政黨法的規範，除了剛才楊主任提到州有政黨法。但比較特別的是，如果各位感興趣，可以去看德國政黨法的規範，關於政黨財務的部分，政黨甚至可以自營事業，還可以投資，單就這一點，和我們現在的思維邏輯就背道而馳了，因為我們覺得政黨不可以有任何營利事業，甚至不可以投資相關事業。簡單說，他們將政黨法這樣規範的用意，是把政黨定義為目的就是要取得執政權，所以有必要有一定財源維持政黨運作，但財源的來源就是一個問題，可以允許的區間有多大？只可以來自於黨費的繳納嗎？還是在公職選舉之後應該獲得政黨補助金？而這個補助金的上限又該是多少？有沒有下限限制？剛剛楊主任也有提到應該是全國選舉得票率的3.5%，還是5%？還是可以更放寬讓政黨可以從事某些特定事業，以做為黨的經費來源？
如果真的要引德國法做為概念的話，不是不可以，而是如果德國規範可以到這麼寬，那臺灣要採取的標準又是什麼？這或許是可以讓大院及各位先進思考的地方。以上是提綱二有關政黨財務的部分。
第三是政黨補助金的部分，如果單從政治學的角度來看，很多政治學學者在政黨補助金的部分，大概都會認為這和要採取什麼樣的政黨政治有很大關係。換言之，這個補助制度是要扶植小黨，還是要捨棄小黨，只要兩黨政治就好？還是要有一定的全國影響力時才給予補助？這部分可能也是可以再思考的。是不是一定要補助？如果要補助，又該設什麼樣的門檻？如同此次選舉，看起來得票率可以達到一定比例的大概就是3到4個政黨，如果都要給他們補助的話，上限應該是多少？在地方型選舉，有些政黨也取得了議員的席次，如果我沒記錯，綠黨也有、樹黨也有，這樣的政黨要不要給予補助？如果給予補助，也許他們會有茁壯的機會，還是我們認為他們沒有存在的必要？所以這部分可能也是要思考的。
最後就是關於黨內選舉罷免的部分，這和前院長王金平的案子有很大關係，也就是人民團體法第四十九條有關民主的原則。對這部分，我個人的淺見是認為，可能要去思考司法審查的界線，因為法院在審理這個案子的過程中引用的是民法的概念，雖然我們在規範上是用人民團體法，但司法審查是不是真的能夠介入黨內民主機制？這可能是可以思考的部分。我個人認為可以從兩個部分來看，第一個就是法律的規範，如果法律規範黨章或者黨內自治事項，基本上已經符合民主原則，在處理程序上也符合民主原則，司法是不是不要太過度介入會比較合適？這樣可能比較符合自治團體自治內容的事項。所有黨章及自治事項內部的規範當然不可以置外於現行的中華民國法律，所以黨章規範前提要件當然是不能違反法律規定，我想若朝這個方面著手可能會比較妥適。剛才其他先進提到關於政治獻金法相關規範，我認為都足以規範目前其他團體或自然人對於政黨的捐助，所以我覺得在政黨法的部分，或許可以再思考是不是有必要放進去。以上一點淺見提供給各位參考，謝謝。
主席：請中央研究院政治學研究所張傳賢副研究員發言。
張傳賢副研究員：主席、各位委員。因為這是我第一次參加立法院公聽會，所以不太清楚發言流程，如果等一下有講錯的地方，再請各位糾正。
今天我們討論政黨法，我稍微看了一下各版本，前面幾位學者認為目前不論是行政院版本，或者是各黨團提出來的版本，基本上都有cover到一些東西，但我個人的想法正好相反。雖然各版本是大同小異，但是他們缺乏最根本的核心，正如同剛才前面一位教授所提，我們通常都是拿一個版本照抄，譬如說德國的政黨法，卻忘記我們自己要的是什麼，到底我們希望政黨法要創造的是讓目前的政黨繼續提升專業程度，還是要扶持小黨，這就是我所謂的main theme，事實上，它關係到後續整個制度設計的問題。所以我所要探討的是從一個主軸為出發點去看，我的報告內容主要著重在政黨補助及政治獻金的部分，如果有足夠的時間，我將提到目前政黨法各個版本需要繼續加強的部分。
首先，以各個版本的政黨法草案來看，著重在兩個問題，一是不當黨產，另一是政治獻金。關於不當黨產的部分，基本上，我的意見與前面幾位教授相同，我認為這部分太過於複雜，雖然在條文上，我們盡可能讓它顯得中立，實際上，我們知道它就是針對目前的國民黨。就我所知，立法院刻正進行研議轉型正義推動條例，我認為對於不當黨產部分，不如交由轉型正義推動條例去處理國民黨舊有黨產，可以獲得更深入、全面且多元的討論。
我個人比較注重政黨補助的部分，當談到政黨補助的時候，大家經常會錯意，正如同剛才楊泰順老師所說，提供政黨補助給小黨，容易造成國會內部許多政黨的存在，而在議事上造成影響。基本上，這兩者之間的因果關係還需要更深切的推論；相反的，如果藉由提供政黨補助給小黨，將可產生競爭，因為小黨必須提出更多的政策論述，才能促進專業化，在這樣的競爭情況下，政黨勢必更致力於研究政策，使之深化，而非現今的委員常拿國外的政策要求助理照抄，最後大家不知道究竟抄了哪些內容，到底適不適合國情！
我認為應該讓小黨在國會裡面有更多的機會、資源，得以成長茁壯，在這個前提之下，以世界各國為例，每個政黨的主要財源分為三種：第一、政府補助，第二、黨員所繳納的黨費，第三、私人捐款，我們控制這些的目的是，希望藉由政黨資金的運作正常化，避免政黨藉由政治權力讓自身的資金越來越多，又可以將其轉換成另一種政治能力。
但就這三種財源分別來探討，首先是public funding公有補助，它通常分為兩個部分，一是目前政黨法草案的規定，是經由該法既定的選舉並依選票予以補助，這也被視為最民主且最有效的方法，但是這又牽扯到補助門檻的規定。剛才各位所提到政黨補助的部分，比方除了德國之外，我參考34個OECD國家的作法後發現，目前我國選舉補助門檻得票率3.5%，只有比利時的門檻高於我國，其餘國家則介於1%至2%，換言之，我國的門檻與其他國家相較之下，確實稍高，這是一個不利小黨發展的情形。
如果要讓小黨更進一步獲得補助的話，也許各位認為每年必須花費很多錢在政黨補助上，這部分以目前我國政黨法草案就政黨資助來源觀之，政黨依賴補助的情形偏高。若以台灣與加拿大作一比較，在政黨補助款的部分，台灣大概是加拿大的2.6倍；而與德國相比，僅約它的70%。但正如同剛才楊泰順老師所說，德國的政治競爭狀況是以政黨為主，並沒有個人補助的部分；至於台灣的補助則包括政黨補助，以及選舉時按照得票數計算的選舉經費補助，實際上，兩者相加之後，補助金額絕對遠超過德國。
對此本人建議，第一、門檻降低，第二、每張得票補助降低，比如目前每票50元降低為較合適的20元左右，第三、目前我國對政治補助的作法源自德國，多以現金為主，但在許多歐美先進國家採取的則是其他補助方式，譬如說電視廣告，甚至以政黨比例高低的方式給予秒數，也讓小黨有機會向全國民眾宣導他們的政見或政策。因此，本人認為在政治獻金、政黨補助及公共補助的部分，還有相當多的討論空間，希望稍後有時間能夠與大家討論。
主席：請世新大學法律學系呂理翔助理教授發言。
呂理翔助理教授：主席、各位委員。就今天的議題我有幾個想法，首先，政黨在整個國家政治運作體系中，應該扮演怎樣的角色？因為我曾經留學德國，所以我的想法也較偏向德國，將政黨定位為一個準備取得政治權力的特殊人民團體，它必須相當程度的符合憲法秩序對於一個國家公權力團體該有的規範，包括政黨內部民主的要求必須高於其他的人民團體。因此，我贊成政黨法獨立於人民團體法，而有特別的規定。
其次，從各個黨團所提出政黨法草案中，有一個很大的爭點，在於不當黨產的規範或是處理的問題，相較於剛才各位學者先進的意見，我分別有相同與不同的想法。相同的部分是，我也贊成要以一個獨立的法律規定，而不是規範於政黨法當中，理由是政黨法其實是一個一般性，關於政黨跟人民的法律關係，或者政黨要如何取得政治上的權力，以及政黨內部的經營控管等事項；但就不當黨產部分，剛才有位老師明確指出，這其實是針對特定的政黨，而我國憲法在法治國家的精神下，原則是禁止所謂的個案法。然而，這種明顯針對某一個人民團體或政黨的法令規範，硬是要把它鑲入一個一般性的政黨法規定中，我認為此舉在體制上有其問題存在。
事實上，禁止個案法的確是要避免立法機關，尤其是取得政治勢力的國會多數黨，透過這種類似偷渡的方式去打壓、剝削政治勢力處於弱勢的政黨。因此，國家必須在例外的情況下才能容許這種個案法，針對它的訂定必須有特別的法制程序或是憲法正當性的要求。
參閱部分草案關於不當黨產的處理後，我在此特別提出一點供大院參考，某些草案特別提到推定的概念，透過推定的法律技術把沒有辦法證明是正當的黨產，即推定為不當的黨產。這一點將衍生問題，譬如很多版本草案提到，恐怕這些黨產只有形式的合法性，而沒有實質的合法性，但是就算是不具有實質合法性的黨產，也需要由國家公權力機關證明，而非由現在以形式上合法持有人證明它的合法性。此外，這部分還涉及憲法所要處理的一個法律原則，也就是真正的禁止溯及既往原則。只有在很例外的情況下，憲法才容許法律真正的溯及既往。所謂很例外的情況下是指，這個黨產本身是在違憲的狀態下取得，須以真正的溯及既往加以規制，使它回復至合憲的狀態；即使是如此，也必須由國家公權力機關，比方主管機關或是憲法法院，進行調查、證明這個政黨的黨產的確是違憲的。不論大院在制訂政黨法或其他的法令規範，我認為以推定的方式認定會產生憲法上的爭議。
回到政黨法本身，我有幾項問題要提出：第一、政黨財源的問題，我認為法律對於政黨事業的經營，不應該做過多的限制。的確，此舉可能產生利益輸送或是政黨與財團有合流的情形，但是這些屬於後端管理的問題，事實上，這些可以透過資訊公開、財務報表揭露的方式給予管控，並透過社會輿論形成壓力予以防杜。如同我剛才所說，政黨是一個準備取得政治權力或公權力機關的團體，國家對於各種基金或預算法關於財產的應用，以我近年來的觀察，其實是相當程度的放寬，包括各種基金可以經營、舉債或是透過各種孳息的運用，以擴充資金的規模，為何政黨財務或是財產不能如此運用？此外，對於規模小或是弱勢的政黨，在政黨補助或其他既有的制度，例如黨費、選舉的補助等，可以取得的經費來源相對較少的情況下，也許他們更需要經營事業。
第二、關於媒體經營的問題，目前草案的版本對於政黨經營媒體或事業，多僅限於販賣宣傳品、紀念品以及出版業，如果政黨能經營出版業，請問為什麼他們不能經營電視台或是其他的廣電媒體？在去年年底廣電三法討論的激烈過程中，對於黨政軍能否經營或是退出媒體的討論脈絡上，當時我在各種場合所做相關發言表示，政黨參與媒體經營並非如同洪水猛獸般地不能被接受。如果政黨能經營出版業，而且它是相對影響力較小且一般大眾不愛看的媒體類型，不如以一個大家比較喜愛，且能夠推廣影響力的媒體來推行。以上為個人淺見，也許過於疏漏，謹就教於各位。
最後，政黨補助的意義在於鼓勵小黨，其實是為促進整個社會，對於政治意見、政治立場的多元發展，目前的小黨在未來社會輿論風向轉變的情況下，可能成為大黨，所以，過高的政黨補助門檻必然造成小黨難以生存。反之，政黨補助門檻訂得很高，可以論證我剛才所提的，法律必須容許政黨有其他的財源充實自己，以推廣政務。
主席：請東華大學民族事務與發展學系施正鋒教授發言。
施正鋒教授：主席、各位委員。首先，我收到的政黨法草案有7個版本，其中，民進黨有4個版本，當中又有3個是台南市的立委所提，我還以為這是台南市長提名的前哨戰。不知道高志鵬委員有沒有來，難道他要選新北市長嗎？不然為何他也要提案？我的意思是，本週二民進黨黨中央召開黨政協商會議，你們處理了半天，卻沒有將各個版本做對照，這樣該如何與親民黨及國民黨比較？坦白說，你們即將執政竟然如此，民進黨黨團該被打屁股！
其次，關於政黨法訂定的必要性。因為，國內法律人大部分是留學德國，所以大家都以德國為例。以歐洲有政黨法國家來說，其實英國是偏向形式上的；奧地利、德國是法西斯政權，才會要控制政黨；至於西班牙、葡萄牙與蔣介石一樣是獨裁者；再來是中歐及東歐的共產國家，我們不須要跟他們相比，我認為這麼做是有點奇怪。其實，政黨法內容比較重要的是政黨的財務，必須很詳細的規範，對這部分大家可能要更用心一些。所以，我也同意楊教授所說，如果是針對國民黨黨產，可透過一個特別法以5或10年加以處理，不須要一個尾大不掉的法律。
其實，當我看到草案的內容，覺得好像只是委員在跟自己選區的選民交代：我有提案！同樣的，針對黨內的賄選，目前選罷法已經有相關的規範，何必又在政黨法中規範。根據我們實證研究，其實政黨法管制的越多，表示選民對於政黨的信任度越低，現在國內有更多參與政治的方式，讓新興的政黨林立，如果將這部分綁死般的限制，在某種程度上，我認為是現有的政黨想要將政治的板塊凍結。還有許多的問題，草案沒有處理，有關合併的部分，譬如政黨結盟怎麼辦？選舉的時候共同提名怎麼辦？這些都沒有提到，反正是去抄德國的制度就是了嘛！那麼簡單，那我唸政治學是唸假的？
我第一個要質疑的是，大家首要的就是講民主原則，什麼叫民主原則？是不是就是講黨內民主？內造跟外造政黨才有所謂的黨內民主，通常是共產黨跟左派政黨才會講黨內民主，有黨內民主就要灌人頭了，就是這樣子。如果這樣規定的話，英國保守黨不是要去自殺了嗎？不曉得這邊有沒有新黨的人，現在還有沒有新黨？新黨應該解散了嘛！因為它就是一個內造政黨。那就是鼓勵造假，坦白講，比如拉一百或兩百、三百個人，差別有很多嗎？太簡單了，我要找人頭，找一些公司裡面的人、拿身分證來就好了！我覺得這都是形式主義，關於人頭黨員，其實我們都知道這個問題，如果是國家公辦的初選，人頭黨員的部分就已經處理掉了，大家都知道，但沒有人願意，我也很懷疑是為了什麼。因為大家已經灌得差不多了嘛！而且現在的灌法跟以前不一樣，現在已經是在當縣市首長的時候，或是公然地、大家都拉攏地方派系，當然包括中央派系，都在灌人頭，大家都這樣做嘛！如果真的要做，要把這部分割除掉，那就是用公辦的方式。我是覺得偽君子太多了，以前的一位臺北市市議員廖彬良就是這樣被黨主席斬頭了，而現在大家都在灌也沒事，反正一個人當小偷不可以，但結夥搶劫的時候就沒事。
比例代表的部分，我碰到歐洲國家的國會議員，他們都覺得很奇怪，為什麼我們是開除黨籍後，國會議員的身分就不見了？這很奇怪，一旦選上了以後，他就是代表國家啊！包括德國、丹麥也是，如果我的理解沒有錯的話，雖然我是留美的，對歐洲沒有那麼熟。如果這樣的話，黨主席不就把它當做是尚方寶劍，大家都窩在黨主席旁邊，就像小鳥依人般，那以後他們心中還有選民嗎？我現在看到的就是這個樣子啊！我覺得是有點奇怪的。
同樣的，有關議長中立的部分，我覺得講太快的時候舌頭都會咬到，不騙你們，大家也知道，美國哪有議長中立的！朝小野大的時候，當然是要制衡對方，執政黨的歐尼爾全力幫總統想辦法，甚至每個禮拜要到白宮去跟總統吃早餐。是有一些總統比較摳，像卡特，但一定是這樣子，拚進度、要曉以大義，當然就要透過議長，不然大家選國會選得那麼認真是要幹什麼？是選假的、騙人的啊！不是嗎？還是說要回到朝小野大的局面，制衡一下就可以了？所我是覺得有點奇怪。甚至於大家在講英國，雖然英國是這個樣子沒有錯，形式上議長是中立的，如果可以的話，也尊重在野黨，在那個選區不提名，但基本上是因為他們是內閣制，掌有國會過半數的優勢，立法、行政合一，坦白講國會只是讓他們在那邊「答嘴鼓」而已，在野黨提什麼案嘛？在那種情況之下，議長是誰不是那麼重要，如果有人不聽話，就把他拉下來，這沒什麼好講的！
大家好像用膝蓋想就講了那一些話，包括議長要中立、總統不能兼黨主席，我跟你講，在野黨可以這樣講，執政了以後，想一想你們以前在飆國民黨，現在是人家在飆你們，我是說講太多話會咬到舌頭啦！
接著，有關政黨補助，其實這一塊滿大的，剛才大家也提到，一個是捐款、政治獻金，一個是國家的補助，是營利部分。有關捐款部分，我看了一下，其實是很難規範的，我看到好多國家都要規範，實質上很難、很難規範。舉個例子來講，過去財團捐款給候選人，其實現在更簡單了，只要去經營媒體，或者跟媒體買廣告，讓候選人每天上call-in節目、曝光就好了，到底媒體是財團，還是媒體在養立委，我也搞不太清楚啦！也可以規範嗎？我不知道。很多人想上節目，民進黨的委員說為什麼老是那幾個人在上節目，好像自己都不是很認真的樣子。這是第一個，要如何去規範這個東西，我覺得很難。
第二個，國家補助部分，我有點擔心，因為過去國民黨有錢，民進黨則是窮得要死，所以才會這個樣子，但如果國家補助的話，看到歐洲的情況，我很擔心的在於，當大家都向國家去挖錢的時候，變成朝野輪流執政，其實大家在分贓而已，形成聯合壟斷。我相當擔心，所以我同意應該要降低補助的部分。如果補助部分不降低的話，我看到一些草案都提議要拿錢出來做政策研究，鬼扯啦！至少要拿一半的錢弄個基金會、做研究，不然放在你們的口袋裡做什麼！不是要光宗耀祖，就是賺錢嗎？我是相當反對的。
最後，關於小黨的部分，我相當不安，大家拿歐洲來看，除了英國、法國以外，基本上西歐跟北歐都是政黨比例代表制，它的精神就是要讓小黨出頭，但我們現在朝向總統制之時，如果小黨林立怎麼辦？如何整合法案、到時候又要協商的話怎麼辦？總統制配合多黨制的時候是相當不穩定的，這是我的不安，不要太媚俗。以上，謝謝。
主席：現有林委員麗蟬要求發言，俟陳耀祥助理教授發言結束之後，再請林委員發言。
請台北大學公共行政暨政策學系陳耀祥助理教授發言。
陳耀祥助理教授：主席、各位委員。很高興受大院邀請來參與「政黨法草案」公聽會。今年是2016年，明年就是臺灣解除戒嚴30週年，我的碩士論文就是寫政黨法的東西，一晃眼過去也快30年了，很高興近30年後，終於立法院在審「政黨法」草案。以前我們是把政黨放在人民團體法裡面來規範，基本上這是過渡性質，有點貶抑政黨的地位。剛才很多先進提出許多寶貴意見，我先提個人的看法：第一個，「政黨法」的立法跟「不當黨產處理條例」是兩回事情，這一定要先搞清楚，因為「政黨法」是一般性、未來性的規範，絕對不是要處理不當黨產，不當黨產是轉型正義的一部分，它是要處理過去的問題，就是我們所稱的「矯正當時的違憲狀態」，是一個長期的工程。請大院一定要弄清楚，所以「政黨法」裡面不應該去處理所謂不當黨產的問題。
第二個，基本上來講，剛才講到「政黨法」的立法，不要忘記了，憲法增修條文第五條有引進德國的違憲政黨禁止制度，剛才很多先進比較沒有提到這一點，這有其時空背景，當時最主要的可能是跟民進黨有關係。德國不只是規定在其政黨法，最重要的是規定在憲法，聯邦基本法第二十一條中規定了政黨的地位、任務、功能、財務公開、黨內民主、違憲政黨之禁止、解散等等。剛才有教授提到為什麼只有德國這些國家，簡單來講，德國就是一個從威權走向民主的國家。為什麼他們另外又制定了一個政黨法？基本邏輯就在於，有民主的政黨才有真正的民主政治，當然這是德國的政治歷史背景跟英、美不太一樣的地方。為什麼要模仿這些制定了政黨法的國家？可以看得出來，包括西班牙、葡萄牙、土耳其等等，他們都有一段從威權走向民主的過程，阿根廷也是一樣。我們要問的是，臺灣的歷史背景是什麼、有沒有必要制定「政黨法」？我個人的看法，從臺灣政治歷史的發展過程來說，我認為應該要制定「政黨法」，甚至於政黨的地位應該提升到憲法層次。至於草案裡面的內容是大同小異，我認為制定「政黨法」的目的，除了我們剛才所講的政黨任務，以及所謂的黨內民主、政黨的公平競爭，另外還有兩個非常重要的部分，一個是財務的公開透明，另外一個就是政治意見流動的問題，也就是剛才講的小黨。
各委員、黨團及行政院版本所提到的，其實第一條裡面的部分是大同小異，反而是親民黨黨團的版本裡面比較有提到財務的問題。其實德國在規範政黨法的時候有兩個很重要的面向，一個是人，一個就是錢。人的部分，在黨內民主方面，怎麼樣去設計政黨的組織，包括整個提名制度，以及黨內的救濟制度，還要有政黨法庭，為什麼？因為政黨本身是自治的，它是一個內部的民主，如果有個別黨員被侵害，以德國法的概念來講，是侵害到黨員的基本權，因為有權力必有救濟，所以一定要設立一個救濟制度，如果它沒辦法的話，才會向法院去提，也就是先黨內，然後再向外部，整個基本的法制概念是這樣建構的。目前各個政黨中，比較有設計這個東西的，大概是民進黨的仲裁制度，國民黨的考績也有一定的程序。
政黨民主的基本概念，以德國法來講，是叫防衛民主的概念，這是英國跟美國沒有的，因為他們沒有像希特勒的獨裁者出現過。防衛民主簡單來講就是防止領袖政黨或防止獨裁政黨重新回來，這是它最基本的理念，如果我們要設計政黨法，這是一個必須要思考清楚的地方。
剛才也有提到人的部分，由政黨比例所產生的國會議員，如果被開除黨籍的話，是否會喪失委員的資格，尤其是議長的部分。我認為對此的確有不同的見解，政黨比例產生只是一種選舉制度的設計，還是有其一定的民主正當性存在，特別是國會議長，他具有雙重的民主正當性，除了他本身是由政黨選出以外，在國會產生的過程也是一種民主正當性。如果政黨將議長開除黨籍，反而導致總統或政黨領袖藉此去侵害到立法權，我覺得就會產生違憲的爭議，就像我們所講的「馬王政爭」問題。這畢竟是發生在我們實務上的案例，我覺得這應該要在設計上去處理，因此我建議在政黨法中要去處理這個問題，也就是有關黨員撤銷黨籍或開除黨籍的問題。
第三是關於錢的部分，首先，我認為政黨跟企業不一樣，並不是營利團體，政黨本身來講就是一個政治團體，政黨經營事業基本上是一個例外的狀況，並不是完全禁止，而是一個例外的狀況，在德國法中也有提到這個部分，就是要跟宣傳它的政治理念是有關係的。以前我們為什麼有黨政軍退出三台，那是因為早期的媒體資源，尤其是電子媒體資源稀有性的問題，所以要求這樣去處理，因為這會涉及政黨平等的問題。但以目前來講，我認為政黨不論是經營類似平面媒體也好，或是經營網路的電子媒體也好，我覺得開放是沒有什麼關係的，因為並沒有稀有性的問題。至於所謂的無線或有線電視的部分，我則會持保留的態度，這部分當然可以再做更細緻的思考。
第四則是補助的問題，我們是採取政黨比例代表制，小黨還是有其流動性存在的可能，所以我認為這個門檻不能太高，我覺得目前制度所規定的3.5%政黨得票門檻是可以適度下降的。最重要的是要有一個概念，德國政黨法第十八條規定很清楚，就是它的補助是有上限的，也就是採總額補助的概念，就是它的餅就是這麼大，再由各個政黨來分，這樣才不會造成國家財政的重大困難，所以要有設立所謂屋頂的概念、總額的概念。其次，我認為這個補助是為了讓政黨形成它的政治意見，所以應該有一定的比例，譬如50%要用在政策上，而不是用在人事費用，因此，在立法上也可以去思考這個問題。
第五，政黨不能完全靠國家補助，這在德國被認為是違憲的，政黨只能取得部分的補助而已，這是最基本的概念。最後則是政治獻金的部分，我認為這應該由政治獻金法或公職人員選舉罷免法去處理就好，不用放在政黨法裡面。謝謝。
主席：謝謝陳教授。我剛剛有詢問幕僚人員，你們有些意見可能跟我們的提案有點不一樣，所以各位教授如果覺得條文有需要修正的地方，可以書面的方式提給我們，我們會做修正動議。
接下來請林委員麗蟬發言。
林委員麗蟬：主席、各位學者專家、各位同仁。麗蟬剛剛有很認真聽每位教授的想法，我覺得其實都很值得我們學習，今天我也是用學習的角度來看待政黨法，畢竟公聽會也是希望能聽到各界的意見。從法制面來看，目前政黨法的相關法案並不完備，大家也都認同，十幾年來，人民團體法的規範是很寬鬆的，記得在89年的時候，也有提出院版的政黨法草案，可是到現在105年了，躺了十幾年還是在這邊，為什麼會這樣呢？就是因為藍綠沒有共識嘛！反正大家吵到最後，還是沒辦法。本席認為，如果大家是為了台灣好，第9屆的立法院就應該把法立出來，以彌補法制上的缺漏。
有關本次的政黨法，本席一貫主張國民黨應該對社會大眾說明清楚黨產的去向，這是政黨的社會責任，所以國民黨應該對民眾說明，以回應民眾的一些疑慮。我覺得在法制面上若有任何不當或用不法手段取得的，就應該要歸還給政府，而且任何政黨都應該要遵守，我覺得這部分是一個民主國家的基本原則，不能只是嘴說說而已。我前陣子也知道國民黨已經對外公布決議，要求中央積極回應民意，在座的教授大家應該也都有看到，把黨產扣除黨工的退休金以外全數捐出公益團體或政府團體。
本席必須指出，政黨法草案涉及很多層面，包括設立、組織管理都在這個法案當中，而財務問題只是整個政黨法的一部分而已，可是現在大家的焦點都在黨產議題上，卻忽略了目前各委員提出的版本，有些真的……。剛剛也有很多教授提出來，有關黨政軍退出媒體的部分，跟大家分享一下我的立場，院版的第二十四條就有規定，政黨不得投資或經營營利事業，這是一個很大的進步。我們都知道，媒體自由、新聞自由是一個民主國家努力的過程，我們也知道，經過那麼久的努力，廣電三法才有了進展，廣電三法中也禁止政黨直接或間接去投資電視台。可是在民進黨委員的版本中，雖然會看到也是明文禁止政黨經營投資營利媒體、電視台，但卻看到政黨投資經營新聞、雜誌、圖書等出版事業，這不等於是開放政黨可以經營報社或雜誌社嗎？這樣不是開後門嗎？本席認為政黨法中有關黨政軍退出媒體這件事情必須做好做滿，絕對要走完最後一哩路。我們不能只有廣電三法要求政黨退出電視台，卻在政黨法裡面又允許政黨去辦報紙、出雜誌。這是我個人的想法，也提供各位先進大家一起來思考，因為剛剛也有幾位教授包括王順文教授、世新的呂理翔教授也都有談到。
另外，有關附屬組織的議題，我覺得從目前政壇現況來看，許多政黨、政治人物都有設立基金會，目的不外是為了培育政治人才、收受外界的捐款、幫助政黨培育下一代、擬訂政策等等，其實不管是哪一個政黨都有設立基金會，用基金會去操作很多事情。
很多委員在提出的草案中常常使用政黨「附屬組織」一詞，從草案對這個名詞的定義、概念來看，所謂的附屬組織是指由政黨控制人事、財務或業務的法人團體或機構。針對如何定義附屬組織這個名稱，我們上次也有跟團體討論過，要如何定義這個組織是政黨控制的、還是派系控制的？如果一個政黨裡面有兩個派系，A派系控制的組織應該算是政黨控制的，還是人民團體、基金會自己控制的？個人認為應該要明定清楚。
從深化民主發展的角度來看轉型正義，剛剛有教授提到一個觀點，我覺得還滿正確的，就是不能為了個案去制定法律，為了實現轉型正義，應該真正去制定一個法律。轉型正義不是處理國民黨的黨產，這是不夠的，其實黨產議題只是實現轉型正義的一部分。本席認為轉型正義除了把真相還原之外，也要預防相同的問題再度發生，現在如果不預防，可能過了十幾年後又要處理哪個政黨的不當黨產，我覺得應該設好。
本席還是主張藍綠兩黨不該再陷入政治的惡鬥，我們應該往前看，從建設性的角度來思考，並建立完善的政黨制度。如果真的是為了臺灣好，第9屆的立法院應該儘快制定政黨法及財團法人法，才能彌補我們在法制上缺漏。以上是個人小小的建議。
剛才坐在下面聆聽各位教授所發表的高見，我很感謝主席安排今天的會議，大家的想法可以再提供給我們，讓我們在第9屆立法、建立制度面，感謝大家！
主席：請國家政策研究基金會黃國鐘資深顧問發言。
黃國鐘資深顧問：主席、各位委員。剛剛林麗蟬委員所講的轉型正義的問題，我在亞馬遜書店裡面找到了大概50本的英文書，可能會挑20本建議國會圖書館購買。
政治社會學權威杜瓦傑出生在法國的波爾多，當過歐洲議會的議員，去年12月16日以97歲辭世，他在生前寫了一本經典之作，叫作「政黨論」，分析選舉制度及政黨的數目，分析政黨的內部結構，還發明了半總統制這個名詞。
這幾天國民黨主席選得如火如荼，候選人姓氏的諧音剛剛好等於「黃、紅、橙、綠」，國民黨也面臨了「命運的青紅燈」。依照杜瓦傑的說法，黨員選舉只不過是其中的一個圈圈而已，其實從黨主席一直到選民、國民有非常多的圈圈。日本自民黨總裁的選舉由黨籍國會議員及都道府縣的幹部投票選舉。美國兩大黨總統候選人有超級星期二、超級星期六，同一天兩大黨黨員投票或黨團投票，才不會發生「跨黨投柱、同黨換柱」的鬧劇。有人缺席時代力量的黨主席選舉，而且有很多人缺席，所以黨內也需要解決。
在人頭黨員決定立法委員候選人的時代，教育大學的校長告訴我，抱怨「三溫暖的女孩子都是民進黨的黨員」，現在連日本都有民進黨了。後來提名方式變得比較精緻，除了選區的民調，也許再加上排統獨的民調、排藍綠的民調、甚至排貧富的民調，比較接近投票時候的母體。個人建議要做跨周邊選區的民調，這樣才能夠鼓勵立法委員及候選人行公義、好憐憫，不會淪為火車票立委及病房立委。
國民黨被今天的報紙嘲笑為路人黨，其實像美國柔性政黨一樣，讓路人甲、路人乙都能夠參與黨主席及立法委員候選人的投票，國民黨必然能夠浴火重生、遇水則發。
臺灣的政黨結構其實是從列寧式的政黨演化而來。毛澤東說：「黨指揮槍，而不是槍指揮黨。」對於剛剛開完的人民代表大會及政治協商會議，外國媒體直接貼上橡皮圖章的標籤。我們也差不多，禮拜一開的中山會報、禮拜三開的中常會已經像立法院一樣，淪為走馬燈式的發言，中常委「盍各言爾志」，更糟糕的是禮拜四才開行政院院會。
總統兼任黨主席為的是操縱或自以為能夠操縱立法委員的提名，其實依照民意選出的內造政黨最能夠符合民主政治的精神。個人主張黨籍民意代表依照他在選舉時候的得票數，在黨內有相同權數的表決權，可以選舉黨主席及提名立法委員，主張集體領導的林德福委員有82,761個投票權，耶魯、哈佛雙學位的黃偉哲委員有146,414個投票權。
張瑜鳳庭長的判決書寫的非常清楚，黨章不能夠超越人民團體法及民法，所以國民黨最好的防禦方法其實是正義哥哥蔡正元前委員，所講的黨主席以連任1次為限，被告國民黨沒有經過合法的黨主席代理，所以三審的判決都當然違背法令。
再來是政黨補助，依照德國聯邦憲法法院多次的判決，各個政黨不可以聯合起來挖國庫的金礦，募款得到多少錢、黨費收多少錢，才可以得到相同金額以下的補助。
美國聯邦最高法院說，金錢可以用來食衣住行，可以用來吃喝玩樂，也可以用來作政治意見的表達，用法律限制用自己的金錢從事自己的政治活動，乃是侵害政治意見表達的自由。
政黨制度及國會制度息息相關，主席主持議事本來就應該公正超然。院長及副院長退出政黨活動，是因為現在是穩定的多數，如果像英國國會在鴉片戰爭的時候一樣只差一、兩票，那就實在沒有退出政黨活動的空間，難道各個委員會的召集委員也要退出政黨活動嗎？
公職人員對政黨的公職分擔金，還有不出席甲級動員的罰款，其實都會仰賴大小資產階級的奶水。其實英國國會有相互夥伴的制度，與黨與野黨的委員各一人搭新幹線到北海道函館，如此國會的表決結果也是一樣的，不需要科處罰款，我個人非常希望紀國棟委員能向大法官聲請解釋。一開始我們提到杜瓦傑的政黨論，最後會講到馬丁路德大學霍爾特曼教授的著作《德國政黨國家》，作者提到基本法第二十一條制定之後，政黨在憲法和憲政秩序上取得特權地位，會有意或無意的排擠小黨，不能夠反映多元價值的民主社會，因此我希望政黨法不要變成政黨管理法，長期以來台灣只有統獨，沒有左右；只有藍綠，可能沒有是非黑白，我們的政黨政治可能還要做一番深刻的反省。謝謝！
主席：請眾律國際法律事務所蔡昆洲律師發言。
蔡昆洲律師：主席、各位委員。今天討論的題目是政黨法，因為我個人是一位商務律師，平常所處理的是商務案件，在我看了提綱之後，我唯一比較熟悉的是關於政黨財務面的相關議題，在我看了各家的版本之後，我發現政黨法雖然看似一個爭議性非常大的法案，但是就各版本草案的其中一點，其實大家是有共識的，那就是針對政黨財務的部分，包括行政院版本或各黨團的版本，或是各個立法委員所提的版本，其實都有兩個重要的原則，第一是要求政黨不得經營投資營利事業。第二是要求政黨的財產，在過渡期間如果沒有合理的處分或移轉，就必須交付信託，也就是說，不得經營營利事業與交付信託這兩個原則是目前所有版本的共識，可是如果我們進一步去探討，所謂不得經營營利事業與交付信託實務上應如何執行？其實會發現一個很大的問題，首先若以行政院版本作為討論的基本題材，會發現行政院在立法理由上提到2個非常重要的原因：(1)避免政黨因為經營事業或投資營利事業而有所謂的利益衝突或道德風險的問題。(2)經營營利事業嚴重違反政黨成立目的，因為政黨應以贏取民心及獲得民意支持作為成立宗旨，而不是以營利或賺取財富為成立目的。但實際上會遇到幾個很重要的問題，(1)是政黨畢竟是一個組織團體，所以它有營運資金上的需求。(2)政黨本身的財產必須要有一合理的管理機制，這部分並不是依照法律規定不得經營或投資營利事業就可以簡單解決了，舉一個簡單的例子，以政黨捐助為例，在概念上，大家可能想像應是接受現金捐助，但實務上政黨也有可能接受公司股票或股份的捐助，這樣是否也違反政黨法不得投資營利事業的規定？所以單就第二十三條不得經營投資營利事業的規定，若直接貫徹下去的話，在實務上是會產生問題的。
另外，針對交付信託的部分，在行政院版本第四十五條簡單載明應該在六個月內交付信託，但是他並沒有進一步去探討交付信託之後實際應該怎麼規劃？其實剛才有一個簡單信託的圖，我相信各位委員有實際端詳過信託相關規定的可能只有少數，可能只有律師出身的幾位委員對信託的實務比較了解。信託並不是我一旦把東西交付信託，就跟這個財產完全沒有關係，其實「信託」是一個從英、美過來的制度，即使把這個東西交付信託的話，其實委託人跟這個財產之間還是有千絲萬縷的關係，而目前政黨法的規定，我說得比較直白一點，他其實就是一個眼不見為淨的規定而已，他並沒有辦法透過交付信託，達到剛剛所講到的避免利益衝突或道德風險，或者避免政黨變成一個營利團體，甚至刻意拿來成為避稅工具的立法目的。
接下來，圖片顯示的是我們平常在公會裡面進行教育訓練的教材，其實重點在於這個信託的性質，究竟是一個公益信託或是私益信託，他是一個自益信託或是他益信託。目前針對國民黨黨產信託的爭議，雖然已經交付信託，但是仍然不能夠讓一般大眾覺得信服，因為他其實就是一個自益信託，就是一個私益信託，信託的經營最後還是回到國民黨的身上，甚至因為利益的樞紐還在的關係，在想像上不能夠避免覺得國民黨為了讓這個信託財產有更多的收益，在執政上有去扭曲一些執政的措施。
接下來這張的重點在於規劃政黨進行信託的話，我們是否要去思考，是否要強制？因為如果在法律作規定的話，就會變成一個法定信託，而不是一個任意性的信託，且是否要規定這個信託財產的使用，必須要使用在公益上面，而不能只用在私益上面，且不是拿來做一個節稅的功能，雖然大家目光都放在幾個大型的政黨上，但是不要忘記，台灣有很多奇怪的、小型的政黨，他們其實是以政黨為名、行逃漏稅之實，我相信如果沒有貫徹政黨法目的的話，像這樣刻意逃漏稅的假政黨，其實還會繼續存在。我這邊所畫的粗體部分是跟本案比較有關係，首先既然政黨法規定他是一個法定信託，那他的性質跟配套措施，甚至規劃的細節，其實我認為都應該要由主管機關或貴院這邊進行下一步的規劃，更重要的是剛剛提及現在政黨財產交付信託之所以還有這麼大的爭議，重點在於他是自益信託還是他益信託，他是公益信託或私益信託？特別是依照目前信託法的規定，這其實也是全世界信託制度的共通點，如果在約定上面是自益信託的話，委託人同時也是受益人，通常對於信託財產的處分權利還是保留的。如果今天強制規定他是一個他益信託或公益信託的話，等於政黨跟財產的距離其實已經非常遙遠，我們可能規劃只有小部分會回饋變成他的營運基金，但絕大部分必須要用在公益事務上。
我剛剛本來要提到一個比較特殊的消極信託的概念，其實消極信託在台灣實務上叫做「借名登記」，有run過實務的人就會知道，很多時候這其實是一個隱匿財產的方法，這次在幾個版本裡有考量到這個問題，但是規劃的人可能對商務的實際運作比較沒有經驗，如果他意識到有這個問題，可能會透過消極信託的方式去隱匿財產，針對這部分，不論是律師界或司法界都有很具體的經驗可以提供給大院或主管機關作為參考。重點是信託契約或約定中，針對財產處分權及由誰決定財產營運等方面是如何規劃的，這就回到我剛才提到的問題，既然政黨法要規定為法定信託的話，在相關細節上，主管機關不能只有單純地在第四十五條中規定「應交付信託」。其實不單是國民黨，我想每個政黨都有相同的問題，財產大小不是問題，如同我剛才提到，每個政黨都會遇到需要營運資金或進行財富管理的需求，但如果法律上只有規劃將它交付信託，卻完全沒有任何後續規定的話，其實在執行上根本是空的，根本無法真正執行。假設將財產約定成自益信託，甚至約定委託人或委託政黨對財產管理仍有一定權利的話，其實這個信託完全是空的，因此如果這部分仍然委由主管機關進一步進行規劃的話，我建議參考對財金方面比較有經驗的單位，例如律師公會財經法委員會，就信託規劃方面所提出建議，以上報告，謝謝。
主席：請嘉義大學公共政策研究所陳淳斌教授發言。
陳淳斌教授：主席、各位委員。在今天來的幾位教授中，只有我是從南部來的，個人感到非常榮幸，也很高興有這個機會來貴院表達我的淺見，也許有些不太成熟的地方，還請就教各位先進。我本身是學政治的，今天因為時間有限，我也提供一份書面資料以供貴院參考，因為時間有限，我就簡短報告。
針對今天貴院給我的討論提綱，在政黨法應規範事項之範圍中，有關政治獻金、黨內選罷法等辦法皆已制訂，是否應納入政黨法規範的問題，我認為如果政治獻金和黨內選罷法已在其他法規有規範的話，基本上應該依照這些法規規定即可，但如果要在政黨法規範的話，其實也並無不可，但是有關的規定就必須予以刪除。至於既有黨產的問題，我覺得在法律的規範上，不應該針對某個政黨特別立法，如果有不當取得之情事，應該依法、依理歸還國家，所以政黨法中不該針對某個政黨作特殊處理。
針對政黨財富如何規劃方面，在政黨法草案第二十四條規定，「政黨不得購置不動產。但供辦公使用之處所，不在此限。」我同意政黨不該有炒作土地等不動產之行為，但如果某政黨在某縣市購買多間大廈辦公室，多年後將它賣出或將部分隔間出租給不特定人士來收取租金，此種情形算是違反第二十四條草案之規定嗎？
有關政黨可否運用財產來投資營利事業或經營事業的問題，雖然我不是學法律的，但我非常同意蔡律師的觀點，我不太了解政黨何以不能投資營利事業，我剛才聽了蔡律師的高見，個人非常贊同。但其實我比較贊成的是，政黨為何不能投資或經營事業呢？我的看法與幾位教授的觀點雷同，政黨投資事業如有不法，基本上那是另一個法律規範的問題，很多法人或有一些經營事業的問題，事實上也有投資的行為，所以看到草案後，我提出的另一個問題是，如果政黨不能投資營利事業或經營事業，請問政黨可否投資股票、基金或債券呢？這樣有沒有違反草案第二十三條的規定？
此外，我認為政黨很難避免不被財團左右或影響，否則任何國家的遊說團體就不會存在。但是防弊方面或許可以比照一些歐陸國家的做法，就是由國家依政黨在國會的席次或全國不分區的總得票率，依照比例原則來補助競選經費。如果競選期間有違規或違法的政黨，可以減扣它的補助款或處以罰款。政黨補助金是政黨法非常重要的部分，參考一些歐陸國家的做法，也許可以參考奧地利的做法，它將政黨補助分為兩部分，其一是公共事務的工作補助方面。基本上只要在眾議院有5個席次以上的政黨，就可以獲得國家既定的補助款，當然我們也可以將門檻降低，譬如說，國內政黨只要獲得2、3席次以上者，就可以固定獲得一定的補助。另一個規定是，有些政黨即使沒有獲得席次，但它在全國不分區的總得票率達到1%以上的選票的話，也可以要求補助，但是只補助一年，我覺得這項規定也不錯。據我了解，在國內，全國不分區的總得票率能達到1%以上的政黨，大概也不少，只是目前的規範是3.5%以上者可以獲得50元以上的補助，因此我認為政黨補助對小黨是不無小可，事實上這也是鼓勵小黨在整個政治發展中的發言權。
有些奧地利維也納的學者認為，為了政黨在民主政治過程民意彙整的重要性、為了減少政黨受制於鉅額的捐獻、為了創造政黨之間的公平競爭，以及減少貪腐的可能，所以國家對政黨的補助是有其需要的。因此，我提出另一個看法，針對政府補助競選經費廣告方面，可以在選舉期間提供特定時段讓政黨闡述它的理念，可以由政黨向媒體（包括電視、廣播等）購買時段，且可由政黨自行決定哪一台，並依照政黨得票率分配播出的時間，或者推薦全國不分區立委的政黨及政治團體分配一定時間來播出。根據我以往的經驗，如果中選會不在廣播或電視上廣為宣導，或在電視上宣傳時間不夠的話，一般年齡較長及教育背景較低者，甚至對政治不太關心的年輕人，可能會不太了解全國不分區要如何投票。像我的父母親就是八十幾歲的長者，坦白講他們的知識背景也不太高，就我的經驗，我認為中選會在這方面的宣導是不夠的。據我了解，有些政黨曾經在YouTube上放置有關如何投不分區的自行宣導廣告，這些廣告對年輕人來說是ok的，但我認為對於年長者的宣導是不夠的。所以為何不讓政黨分配一定的時段，讓它們可以製播它們需要傳達給選民的內容，這樣不止活潑，而且也比政府的宣導有趣多了。
另外，有關黨內選罷法的規定，我認為無論黨職或公職的黨內初選，都應該在選罷法或政黨法中規範，但是政黨法草案第三十三條只規範到縣市層級，是否應該考慮擴大到鄉鎮層級呢？第三十三條中只提到縣市，請問鄉鎮可不可以？
最後，有關國會議長的問題，我認為國會議長由全國不分區的立委來擔任，是否能夠維持議長中立的角色，跟政黨之間的關係是否需要特別規範？我個人認為國會議長不應該由全國不分區的立委來擔任，反而應該由區域立委擔任。為了要彰顯立法權的國會主權原則，以及符合民意政治、責任政治的原則，建議議長應該由區域立委擔任比較具有民意代表性，不宜由全國不分區立委擔任，議長應該退出黨團運作或是暫時停止黨權，以示議長的中立。事實上，英國議長的選區，通常在野黨不推出候選人來代表他同額競選，以示對議長的尊重。所以由全國不分區的立委擔任議長，似乎很難避免政黨對於議長議事中立干擾跟影響，反而有被開除黨籍而喪失議長資格的可能性。如果由不分區立委擔任時，我認為應該有適度的規範，所以我反而覺得柯建銘還比蘇嘉全更適合擔任議長這個職位，以上個人的淺見，謝謝。
主席：稍後曾建元副教授發言完，我們休息10分鐘，請內政部回應後，再進行第二輪發言。
請中華大學行政管理學系曾建元副教授發言。
曾建元副教授：主席、各位委員。我僅就政黨法提供個人的立法方面的意見。首先我們依政黨法給政黨有一個清楚的定位，現在政黨法是放在一般的政治團體，使得政黨脫逸內政部對於政治團體內部財務監督等方面的疏漏，而使得政黨脫逸國家的監督與規範。可是我們要瞭解政黨並不是一般民間團體，因為政黨是以凝聚國民意志、參與公職選舉，進一步職掌地方或國家政權為目的。當政黨進入國家政權或地方政權之後，其實是準國家機關，它是國家與民間的中介機構，具有準國家機關的性質。所以我們不能把政黨當成一般的民間團體來規範，這是我認為要制定政黨法的原因。因為政黨具有準國家機關的性質，所以對於政黨在從事營利事業或是投資經營，我們必須加以嚴格的規範。就我的看法其實不贊同，簡單的說就是利益迴避。如果政黨沒有獲得任何中央或地方的政權，或是透過政黨比例席次分配到國家的一定權力，它是一般的民間團體沒有關係。若它要從事投資，我們可以嚴加規範，可是，當它進入國家的體制當中利益迴避的問題，我們必須要重視。舉個例子來講，如果今天蔡英文的兄弟姊妹投資浩鼎，我們就對利益迴避的問題這麼重視。蔡英文所兼任黨主席的民進黨，如果它也來投資經營各種營利事業，這個利益衝突的問題更顯嚴重，所以這部分必須特別注意。政黨如何維持經營呢？我剛才講過政黨是一個準國家機關，所以國家對於維持政黨正常的經營要承擔一定的責任，我贊同國家對於政黨提供一定政黨經營上的補助。
因此我認為政黨作為非營利組織、作為準國家機關，在它的財務來源部分，我的看法主要有三大類：第一大類是政黨的黨員黨費；第二大類是政治獻金；第三大類是國家的補助。除了這個之外，我認為都是屬於不當，甚至是不應當來作為它的政黨財源的來源。
怎樣確保政黨不要受到財團的左右？目前選罷法或是人民團體法都有類似的規範。也就是單一的企業、個人或人民團體對政治團體的捐助都有一定的限制。可是我們要瞭解政黨有大有小，剛才也有學者提到，小的政黨也要注意規範，舉例來說，現在的法律規定，企業對於單一政黨的捐助最多不能超過300萬元。可是我們要想一想，你們翻開政黨名冊，除了排名前面幾個大黨之外，大概有將近200個政黨，它可能全部財產加起來不到300萬元。有很多是名目的小黨，因為成立政黨很容易，可能為了節稅或其他的理由成立政黨，它總財產可能不到300萬元。任何一個人或一個公司稍微有點錢捐助，就可以控制小黨整個發展及方向，所以我建議，對於政黨的捐助，除了既有規範之外要加一個上限。也就是單一的企業、單一的人民團體或個人，對於任何一個政黨的捐助，我舉例來說不要超過那個政黨年度收入的5%，這樣它湊了10個也才50%，這樣就可以稀釋掉不單單是財團也許是個人對於單一政黨的控制。當然政黨財產越多、規模越大，企業或個人要對它產生影響相對來說比較困難，所以這部分，我們可以考慮訂定對於單一政黨捐助的一個比例上限。
再來，對於黨產的問題，我們政黨法針對一般性的而不要針對單一的對象來進行針對性的立法。可是我們要知道，為什麼今天才會制定政黨法？因為二十幾年前的政黨法提出來之後，在立法院立法一直受到阻擋，到今天好不容易有這樣的機會，因為國民黨成為少數黨，我們才讓政黨的競爭有一個機會能夠進入一個正常的規範當中。關於黨產的問題當然是很針對性的，因為只有國民黨才有黨產的問題，所以今天如果在立法當中，我們在審查政黨法的過程當中，如果沒有把不當黨產條例拿進來一起來審查，或者在政黨法當中訂定一個處理國民黨不當黨產，從舊有沒有規範的情況進入到立法實施之後的過渡期間。我們對於國民黨舊有的問題給它一個法源，讓立法院可以另外訂定一個黨產的處理條例。如果沒有這樣做，那麼很容易會讓黨產的問題就地合法。所以對黨產問題，我大概是這樣的看法。對於前面有幾位學者提到黨產信託的問題，我從前面講對政黨的事業經營限制來說，黨產信託是專業經營，所以黨產信託的收益還是歸於原來的政黨，我認為這是不妥的，也許可以在立法之後，對於政黨仍然擁有投資事業的部分，它顯然違反政黨法的精神，我建議可以加以沒入。謝謝。
主席：專家學者第一輪發言已經結束，我們休息10分鐘，等一下請內政部陳次長作補充說明，然後再進行第二輪發言。
休息
繼續開會
主席：現在繼續開會。先請內政部陳次作補充說明，中選會剛才也有要求說明，如果各個單位還要補充，可以先向幕僚人員登記，或者舉手示意，我就會處理。各位教授如果要第二輪發言或是提書面資料和00修正動議，請你們在這個時間點做一個處理，等內政部和中選會發言結束之後我會請在場教授進行第二輪發言，目前登記第二輪發言的有張傳賢副研究員，其他要第二輪發言者也請登記。
請內政部陳次長發言。
陳次長純敬：主席、各位委員。非常感謝今天舉辦「政黨法草案公聽會」，各位教授所發表的意見對我們來講實在是受益良多，我把內容稍微作整理，大致上有下列幾點要向各位簡單做個回應：第一點，在座大部分都認為制定政黨法是有必要的，它裡面重點的項目大致上是有聚焦的，同時大家也覺得政黨法的內容可能需要和現有的其他法律分開，譬如政治獻金法、行政中立法、廣電三法、選罷法甚至是黨產條例，將來在黨產的部分另立黨產條例來規範是比較合適的，不需要把所有的規範都放在政黨法，當然有教授說這是立法的問題，就因為是立法的問題，所以行政院建議把它分開會比較好，大部分的教授大致上是這樣的意見。第二點，對於政黨的地位，教授是認為要提高到憲法的層次，其實目前我們就是把政黨看成是憲法的層次，現在政黨的規定是在人民團體法，但是從人民團體法第五十八條的處罰來看，政黨如果要解散必須要送到大法官所組成的憲法法庭來做決定。因為在憲法增修條文第五條第五項有規定「政黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」所以政黨要在違憲的情況之下才可以被解散，這個就隱含我們目前是把政黨的地位看成是憲政的層次。
以下各點大致上是從各位教授發表的意見中擷取而來，值得我們進一步在修法的過程來討論，我想在座的教授應該都有我們的草案，這個草案在禮拜一也經過內政委員會的答詢和辯論，不同的委員當然有不同的意見。依我今天早上的印象是認為，幾乎每一個項目都有不同的意見，譬如說政黨到底是屬於公法團體還是人民團體？我們研究的資料顯示，歐洲比較把它看成是公法團體，有很多委員和學者是留學德國的，但是英、美比較把它看成是人民團體，不過我們也不敢說它一定是公法團體或者它一定是人民團體，看起來我們的草案好像是介於兩者之間，至於是比較偏向於哪一個，我想在條文裡面各有千秋，最重要還是要在內政委員會有一個共識，或者是立法委員在這個立法的過程有一個共識，然後對現有的條文做一個增修，那這個就會變成我們的政黨法。
關於黨內民主的部分，什麼叫做民主原則？大致上也有不同的意見，剛才施正鋒教授所提出來觀點我們當然會加以參考。另外，和黨內民主相關的，由德國所衍生出來要保護政黨裡面的這個民主，需要在政黨裡面有仲裁、申訴的制度，政黨自己不能處理的才循司法途徑處理，我們的草案其實是相同的，在這個部分也有不同的意見，當然還可以再進一步的討論。
關於人頭黨員的部分，有人建議由政府來公辦政黨的初選，這是一個新的概念，我們可以再加以討論。
在政府補助政黨的部分，大致上都認為從5%的門檻降低到3.5%是一個方向，從3.5%再降低大部分的人也都贊成，但是也有人建議把每票的補助金額那個值降低，還有人提出要有一個總量管制的概念，也就是國家每年補助政黨要有一個上限，整個國家就是編這麼多預算，有多少政黨超過這個門檻，大家就按比例來分配這個預算，而不是按照現在拿多少票就補助多少錢，這個概念也是值得我們將來再繼續把它釐清。另外，補助款要明訂它的用途比例，譬如補助款裡面的40%或50%規定，這些錢一定要做為政策研究之用，有關公益活動、教育選民這些使用的項目要明訂，包括信託的收益或是信託的財產也是要用在公益等，這部分有建議在法條裡面去規定，我想這些都可以再進一步的討論。
關於投資營利的部分大家都非常關心，到底政黨是一個公法團體還是人民團體還是介於當中比重是怎麼樣？這個會影響我們是否要開放政黨來投資營利？如果把政黨看成是純粹的人民團體，那你為什麼要去限制它？如果把政黨看成準政府團體或是準公法團體，那政府當然要介入管理，當然不允許它去投資，這個和國情有相當的關係，因為我們過去開過公聽會，禁止政黨有投資或者是營利事業或者是經營事業的意見是比較多，但是對於所謂的辦公場所是可以免除的。剛才有教授說如果他在南部租了一大片的公寓然後隔間出租算不算營利？我想政黨法及相關的政策法案都必須依賴各個政黨開大門走大路，以現在這些法的規定，可以鑽的漏洞實在是太多了，我們不可能把政黨法三、四十條的條文規定到完全沒有漏洞，既然大家要有一個公正的環境，這是大家要共同來維持的，不是一定要鉅細靡遺，包括剛才的信託，實務上的話，不要說是一個訓練的教材，光是信託的書籍，我想在書局大概都有好多本，所以這些原則性的東西要在政黨法裡面規定，當然就是要透過這些政黨開大門走大路來遵守。
另外，政黨補助金制度會不會造成壓抑小黨或者是鼓勵小黨，這個問題過去在國內也討論了非常多。根據我們統計，如果是5%的話，目前有4個政黨可以領取政黨補助金；如果是3.5%的話，是7個政黨；如果到1%的話，最多差不多10個政黨，增加的金額其實是有限的，只是我們不能訂成零，變成你只要出來參選都有，因為現在有296個政黨，那大家都會出來參選。這個部分在日本是2%，德國是5‰，其實只要大家有共識是可以的，因為以現在的3.5%我們是花了兩億多，如果降低到2%，甚至到5‰的話，大概是多個幾百萬元補助金而已，因為已經沒有那麼多的小黨可以符合這個門檻，所以金額倒不是太大的問題，而是說那個精神我們要訂在哪裡，那個主旨要訂在哪裡，這個是我們共同要討論的。
有關議長中立的問題，剛才有一位教授說不分區立委選舉的機制也是一種選舉方式，區域的委員選舉則是另外一種方式，兩種方式選出來的委員都具有正當性，如果是這樣的話，為什麼他當了議長以後就不能參加原來政黨的活動？其實行政院的看法是認為應該由各個政黨內部去形成共識，而不適合在政黨法來規定。也就是說，黨章的部分可以由各個政黨憑著他們的理念來做。剛才有教授說，如果現在是反對黨和執政黨相差兩票的話，這個議長會行政中立嗎？大家也都很懷疑啦！這些其實都有進一步討論的空間。至於有教授說不要把政黨法變成政黨管理法，我們真的是希望這樣，所以才會針對重要的項目去規定一些門檻，大家可以看出我們的草案是朝低度管理的理念來進行，而不是政府要介入政黨的運作，包括它的選舉及政見等等。以上是我把各位教授所提供的意見稍微整理之後，簡單做的回應，謝謝大家。
主席：請中選會選務處莊處長發言。
莊處長國祥：主席、各位委員。非常感謝主席給中選會一個補充說明的機會，針對剛才陳淳斌教授提到中選會在這一次總統立委選舉的過程中好像宣導不力，我首先要提出一個說明，事實上中選會在這一次的選舉是透過多元的管道進行全面的宣導，這部分在中選會的網站都有相關的說明資料。其次，陳教授提到這次全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉，中選會在電視上宣傳的問題，這部分也要特別說明，這次的選舉總共有18個政黨登記全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉，其中有16個政黨向中選會提出申請，要求在電視頻道以公費來做電視宣傳，那中選會也安排5個無線電視頻道從1月11日一直到16日投票的前一天，每次1小時去播放政黨的宣傳錄影帶，以上向陳教授做一個說明。
我就中選會相關的議題在這邊做一個簡單的報告，關於政黨補助和公職人員選舉黨內初選的問題，首先在政黨補助金的部分，政黨補助的制度目前是在公職人員選舉罷免法裡面規範，政黨補助金是由中選會來撥付，在民國85年的國家發展會議，朝野政黨對於這個部分曾經達成共識：「國家對於政黨之補助應以協助政黨從事政策研究及人才培養為主。現階段可以在選罷法中，酌予提高補助額度。」後來在86年修正選罷法的時候，就把補助金額從5元提高到50元，將原來一次性的補助改成長年性的補助，大幅擴大了政黨補助的範圍。截至目前為止，中選會撥付的政黨補助累計有94億1,056萬4,985元，如果再把總統、副總統選舉依法也是由政黨領取的候選人競選費用補助金加上去，總金額就有115億2,159萬5,325元。未來這個政黨補助的制度如果改在政黨法裡面去訂，由內政部來辦理補助金的撥付，中選會是敬表支持的，但是政黨法制定之後，政黨的定位和屬性可能就和一般人民團體不同，所以政黨在領取補助金的時候應該相對的有一些限制。施正鋒老師已經離席了，剛才他提到政黨補助制度有可能流於政黨分贓和壟斷的這種危險性，在政治上不容易控制，針對政黨補助的用途、項目以及申報的機制怎麼樣去查核，甚至要不要一個總額限制等等，剛才學者專家和內政部陳次長都提到很多意見，這部分當然在立法的時候可以去做考量，讓這個法能夠奠定之後政黨財務公開的原則。
第二點，有關公職人員初選的問題，目前公職人員選舉由政黨推薦是候選人登記參選最主要的方式，特別是在全國不分區及僑居國外國民的立法委員選舉，候選人的登記和排序幾乎完全由政黨壟斷，所以就誠如楊泰順教授和施正鋒老師所說，所有公辦初選的政黨提名在政黨法中做一些原則性規範我們認為是必要的。另外，在比較細節的部分，像是政黨提名候選人的程序和一些相關的規定，事實上在政黨法裡面也應該規定這個是政黨黨章要載明的事項，以上說明。謝謝。
主席：現在進行第二輪發言，時間一樣8分鐘。
請中央研究院政治學研究所張傳賢副研究員發言。
張傳賢副研究員：主席、各位委員。有些學者已經離席，剛才聽了他們的發言受教非常多，不過我在第一次發言的時候有提到一個問題，就是大家在看一個法案的時候，常常第一個反應就是拿過來照抄，我們並沒有去看實際運作上的配套行為，譬如說有許多學者提出德國本身沒有禁止黨營事業，或者是允許投資營利事業，為什麼有必要禁止這種行為呢？我之前就不斷在強調一點，我們禁止的並不是營利的行為而是權力和利益之間的結合。各位稍微去思考，德國目前政黨的收入來源三分之一是黨費；三分之一是捐贈；三分之一是公共補助，其他就沒錢了，如果它真的可以投資營利事業來賺錢的話，也的確啦！有一些政黨有投資報刊之類的，如果真的可以這樣賺錢的話，為什麼那些錢不會變成它的收入之一？我們知道德國對於利益迴避和遊說法的部分規範得相當嚴格。也就是說，我們在看德國政黨法的時候會發現實際上是沒有這種情形的，沒有允許政黨投資其他事業，所以事實上我們還要參考其他的部分。相對的，以目前台灣的國情來說，如果允許台灣的政黨能夠繼續投資營利事業的話，會造成什麼樣的情形，我想大家可想而知。所以我希望不論是內政部或者是任何學者，日後在提出這個主張的時候必須要有一個最重要的前提，就是必須要全面去看這個政黨法所牽扯到的其他層面，要修的時候就是一起修，要做的時候就是一起做，而不是今天拿一個政黨法就開始照抄然後其他的部分不做，或者是在其他部分留了相當大的空間，讓政黨仍然能夠利用它的政治權利不斷來壯大黨產，造成日後政治上的問題，這是第一個。
第二個我要強調的，謝謝中選會剛才的答復，目前政黨的資金來源以大多數有政黨法的國家來說，仍然侷限於三種，而且原則上就只有這三種，第一種是捐贈，第二種是黨員的費用，第三種是公共的補助，這三種基本上都有它的目的存在。在公共的補助部分，我們希望藉由公共的補助，讓政黨能夠專心於政策的制定及政策的推廣，希望他們能夠制定一些新的政策。我剛才一再強調目的和立法之間的結合，我們需要利用給政黨這些錢的同時去要求它能夠做一些事情，至於怎麼樣讓這個部分落實，我認為要降低門檻造成政黨競爭，剛才很多學者都提到降低補助門檻會不會讓國會裡面的政黨變多，我想這基本上是兩碼子事，就像養小孩，譬如我有一個3歲小孩，我今天不養他，他一定掛掉，他沒辦法好好長大；但是我養他，他以後就會變成李遠哲嗎？好像也不盡然。我們資助這些小黨的目的是希望能夠形成一些社會壓力，讓大黨自動自發的促進，在這種情形之下，你就不需要在政黨法裡面限制它的資金只能拿來制定政策或教育，限制這些沒有用嘛！在捐贈的部分，我們會強調捐贈是希望政黨能夠和民間相結合，然後讓它去擴展黨員等。至於公共支出，我必須強調公共支出有兩個部分，剛才中選會也有提到，一個是在政黨部分的支出，另外一個是選舉經費的資助，目前我們選舉經費的資助仍然是採取一票多少錢，這個同樣沒有和目的來進行結合，為什麼這麼說呢？目前在歐美等先進國家都有一個趨勢，就是選舉的經費必須要透明化，這個是大家都同意的。因為現在的選舉越來越高張，變成有錢人才能參加選舉，所以要有選舉經費的透明化，我們可不可以利用選舉經費的資助與選舉經費使用的透明化來進行結合？有啊！大部分的國家都是用部分資助的方式來鼓勵候選人，譬如我資助你50%的競選經費，以鼓勵你競選經費的透明化，用這種方式來達到目的，這是一種立法或政策制定的技巧。我希望日後在設定政黨法的時候我們能夠儘量運用這種技巧，先有一個目的然後再進行立法，立法的取向儘量和這個立法目的來進行結合，這樣子的話，最後出來的立法結果就不會和你希望達到的效果相去太遠。如果只是像目前一樣，拿一個國家的政黨法來就開始照抄的話，到最後只會創造出更多的漏洞，這是我的發言，謝謝。
主席：謝謝張傳賢副研究員，曾副教授發言完之後再請法務部宋檢察官發言。
請中華大學行政管理學系曾建元副教授發言。
曾建元副教授：主席、各位委員。就剛才還沒有談完的問題繼續再闡述我的意見。關於政黨的財務我要補充一點，我剛才提到政黨的定位是準國家機關或者是公法社團，因為我們現在對於政府機關有一個政府資訊公開的要求，所以我認為，承擔了國家或政府部分功能甚至是最主要決策功能的這個政黨，也應該要資訊公開，它的財務當然要公開，一方面接受內政部政黨審議委員會的監督，另一方面透過公開來接受民眾的監督。我們提案當中所談到的財團操控問題，其實透過大眾的監督就可以壓抑人民對於政商勾結的疑慮，把政黨的財務狀況公開在陽光下是管制或者防止財團控制的最好方法。
關於政黨法對政黨內部秩序規範的密度問題，我認為應當是低度規範，我們要尊重政黨的自治，政黨或者一般人民團體只要它的章程符合法律要求，那麼國家對它日常的黨務運作，只要做合法性的監督就可以了，不需要過度涉入政黨內部的事務。剛才有提到什麼叫民主原則，這個民主原則當然不是採取中國大陸那個民主的定義，而是政黨的決策程序和黨職、黨務、黨代表的形成必須透過黨員的自由意志，在自由的選舉過程中產生。我想這個是很基本的觀念，倒不需要有什麼混淆。在尊重政黨自治的情況之下，政黨內部的黨職人員選舉，我覺得政黨法其實是不需要規範，只要它的章程規定好，符合民主原則，由內政部政黨審議委員會給予一定的監督就可以了，不需要做鉅細靡遺的規範。
對於政黨公職人員的初選，我倒是贊成應該納入規範，因為公職人員的選舉在選罷法已經有規定，那麼政黨的初選現在也是納入我們的立法當中，為了讓這個部分能夠更加完整，包括剛才陳淳斌教授所談的，在鄉鎮這一級的公職人員選舉的初選，如果有初選的話，我也贊成一併納入。
最後，關於不分區立委及國會議長的問題，我們現在是實施兩票制，所以不分區的委員也有獨立的民主正當性的基礎，而且選罷法也規定不分區的委員不適用罷免制度，但是我們又透過黨紀處分，當他被撤銷黨籍之後，就會形成一種變相的罷免，這個罷免不是透過選民，而是由政黨的內規、政黨的家法來處理，這顯然是漠視了第二票的選民。全國不分區背後所彰顯的是，人民對於這個政黨所提名的不分區立委重要的政治付託，我們知道德國的不分區國會議員，不會因為黨籍被撤銷就喪失了他國會議員的地位，我認為這樣的精神應當要在選罷法或是在政黨法當中再去重申，特別是我們現在已經實施兩票制，對於不分區委員這種獨立的民主正當性和代表性一定要予以尊重。儘管之前大法官會議釋字第331號解釋認為可以通過黨紀的撤銷而喪失資格，他同意這樣的做法，但是我覺得我們可能要重新來思考檢討這個問題。大法官會議沒有那麼了不起，我們還是可以通過立法的方式形成新的民意，來決定這個不分區立委的定位。如果有這樣的定位的話，那麼國會議長不論是從區域選舉產生或者是從不分區產生，他都具有民意的代表性，我們不用再擔心是不是要給予他特別的身分保障，因為他有沒有黨籍都不影響到其國會議長的身分，他不需要再受制於政黨的黨紀約束，其實用這個方式更能夠保障國會議長的中立化，我最後要提出這一點，希望我們在思考這個不分區立委的制度的時候，能夠把這樣的觀念帶進來，謝謝。
主席：請法務部法制司宋檢察官發言。
宋檢察官文宏：主席、各位委員。首先感謝主席這麼用心安排今天這個公聽會，讓我們有機會聽到各位學者專家寶貴的意見，個人覺得獲益良多，聽完各位專家表達的意見，我有一些想法要提出來給大家參考，針對黨產是不是要納入政黨法規範這個部分？剛才林麗蟬委員也提到我們目前在討論的政黨法草案，基本上在89年就已經提出，在101年行政院有另外再提出修正版本，在當時的時空環境下，可能對於黨產的處理不像現在比較有高度共識，所以當時的草案對於黨產的處理，並沒有做一些比較明確或是配套的規劃。現在已經有委員針對黨產的處理提出一些想法，我們認為基於政黨公平競爭的機制，應該要有一個統一的規範。政黨法草案針對政黨是否可以擁有財產、是否可以經營或投資營利事業、落實政黨財務公開及政黨公平競爭的機制，都訂有相關的規範。就政黨是不是可以投資或是經營事業的部分，在草案第二十三條已經有規定；就政黨經營或投資的營利事業，在第四十五條訂有本法施行後的處理機制；就政黨是不是可以擁有財產的部分，在草案第二十四條有規定政黨不得購置不動產，如果考量到規範體系的一致性，就本法施行後政黨擁有的財產應該如何處理，是不是在政黨法中要有配套的規範比較恰當？在司法院的書面報告中也有提到相關的問題，我們認為這個部分與政治獻金法或者是公務人員行政中立法分別立法的情形不太一樣，因為政治獻金法的規範基本上是針對從事競選活動或其他政治相關活動的個人或團體無償提供的動產或不動產、不相當對價之給付、債務之免除或其他經濟利益，它規範的對象除了政黨以外還包含政治團體及擬參選人，並不限於政黨或是政黨推薦的候選人才適用。至於公務人員行政中立法，因為它規範的對象是全體公務人員，不是只針對具有特定政黨身分者，而且本法所規範的事項也不限於和政黨有關者。基本上，這兩項法律在立法的規範事項和規範對象上，與政黨法主要是針對政黨及政黨相關事項的立法體例來比較是不太一樣，是不是可以用附援引這樣的立法例做為政黨財產的處理不宜在政黨法草案中加以規範的理由，我們認為可以再討論。事實上，因為政黨法是一體適用，不區分什麼政黨才適用政黨法，所以如果把政黨的財產納入政黨法一併處理的話，事實上也可以免除有一些委員提到針對特定政黨的疑慮。
第二點，政黨法草案對政黨的財務經營或投資事業已經訂了相關的規範，其實政黨的財產和政黨的財務或經營或投資事業的規範是有密切關聯性的，如果把這個部分抽離或是割裂在其他特別法裡面規範，可能會產生法律規範體系的不一致，在具體個案的法律解釋上可能會有牴觸或矛盾的情形。舉個例子來講，民法對於未成年人或限制行為能力人的行為能力訂有相關規範，如果把未成年人或限制行為能力人他違反民法有關行為能力的規定，把他所做的這個法律行為的效力我們抽離出來在另外的法律裡面規範，譬如說未成年人或限制行為能力人法律行為效力法或者是特別法這樣子的體例，事實上沒有這個必要，也有可能造成兩個法律在解釋上會有一些衝突或矛盾的地方。
另外，如果我們把政黨法和處理黨產的特別法律分別處理的話，因為在立法時程上難以掌握，所以不見得可以同步完成立法。如果把它分別成兩個不同的法律案，最後在不同的委員會審查，事實上等於是重複耗費審查的時間和人力，造成立法成本的耗費，更有可能造成法律規範的漏洞或者是空窗期。基於以上幾個理由，我們認為就政黨是不是擁有財產、應該怎麼處理這個部分，或許可以思考還是在政黨法草案中一併規範為宜，以上意見，謝謝。
主席：請嘉義大學公共政策研究所陳淳斌教授發言。
陳淳斌教授：主席、各位委員。針對大家的發言，我個人有以下的意見，我非常同意曾建元副教授提到不當黨產應該要處理，我非常同意你的看法，國民黨如果有不當黨產的問題，我覺得應該要處理，但是我認為在政黨法中不應該針對某個政黨，剛才陳次長也提到政黨法不是政黨管理法，我同意政黨如果有不當的黨產，應該要另立一個條例來管理，該還給國家的我認為都應該做，但是在政黨法中不應該針對某個政黨，這樣給社會的形象不太好。
其次，對於政黨可以投資事業我不一定是堅持，我的意思是，為什麼大家都認為政黨投資營利事業可能會有不當利益的獲得？基本上大家已經假設政黨可能會和利益有不當的掛鉤，已經從防弊的角度來假設這個人會做壞事，就像我假設一群學生之中有一、兩個會作弊，那我就把他們帶出去，所有人脫掉衣服然後來考試，所以很多人的思維已經在假設政黨投資事業會有不當利益。依我的看法，比較小的政黨可能在經費上不足，如果能夠有一些投資事業讓它的經費來源更多元化，我認為反而比較不容易受到財團介入。也就是說，當一個人的財源自主性越高的時候，他的獨立性是不是越多？如果財團介入捐獻更多的資金，反而對它的控制可能會越多。
另外，很感謝中選會莊處長的答復，您的答復我非常滿意，我只是好意的提醒，在廣告的時候是不是應該用一些譬如閩南語和客家話，讓這些年紀比較長的人可以看得懂，在他比較習慣的收視頻道播放，不一定非得在公共電視之類的頻道，讓他可以收聽得到，讓他瞭解要怎麼樣去投票，尤其是政黨票有很多人不知道該如何投票，這個是我好意的提醒。據我所瞭解，因為我家裡很多老人，他們收視的習慣通常都是從廣播而來，廣播是很多人這一輩子最好的朋友，所以我覺得不要忽略了老年人在收聽、收視或者資訊這方面的來源應該要包括廣播和電視。
針對剛才陳次長所說，我也同意不分區立委有一定的民意代表，但是我們今天擔心的是剛才曾建元副教授所提到的，因為上一次王前院長可能違反黨紀而被開除黨籍，而開除黨籍的時候他就喪失了立法委員和院長的身分，所以我同意如果這個人的黨籍喪失不會影響到議長的身分，以維持他的中立性，但是我要提醒各位不要忘了，不分區立委因為是政黨提名，如果要和區域立委來比較的話，政黨推薦的不分區立委基本上遵從黨意的比例和可能性是比區域立委來得高的，這是各位不能否認的。因為不分區立委是政黨提名，所以他多多少少會擔心如果不遵從黨意，可能下一次就不會再被提名，我只是要提醒各位，當然這個在政黨法是不宜規範，我也同意可能由政黨自己決定。
關於人頭黨員，事實上我認為是不容易認定的，除非他自己承認，所以我覺得在政黨法裡面規範可能也不太適合。另外，剛才陳次長和宋檢察官可能沒提到，如果政黨不能投資營利事業，那我剛才講的，對於政黨到底可不可以投資股票、債券和基金？針對類似這種不是投資某個事業的問題，是不是也應該要作最後的規範？
最後，我有一點不太瞭解，在第三十三條第一款提到「有投票資格之人，要求、期約或收受財物」，在第二款提到「對於有投票資格之人，行求」，第三款也是「對於候選人行求」，到底這是筆誤還是有另外的意思？以上是我個人的一點淺見，就教於各位委員和所有的貴賓，謝謝。
主席：中午延長開會時間。黃國鐘資深顧問發言完之後，請尤美女委員發言，待會兒還有教授要第二輪發言者請登記，我們延長時間把它講清楚。
請國家政策研究基金會黃國鐘資深顧問發言。
黃國鐘資深顧問：主席、各位委員。我只是要補充德國，因為歷史上的慘痛教訓，在基本法明文規定國會議員只對自己的良心負責，不接受任何指示，所以我建議學習日本罷免不分區立委的方式，由北海道不分區、四國不分區、中國不分區、九州不分區等各區域分別處理罷免問題，畢竟罷免是憲法規定的人民基本權利。我是在前天傍晚才接到開會通知，昨天晚上特別去買了這本書，書中有兩頁以表格方式將德國法律及聯邦憲法法院的判決整理得非常好，請容我補充該資料供各位立法委員參考。謝謝！
主席：各位學者專家若有書面資料或有關修法的意見，請於一週內送本院內政委員會。
陳英鈐所長書面意見：
一、政黨的功能
無論採總統制、內閣制、或半總統制，只有政黨間達到動態的分立與制衡才有可能達成憲法權力分立與制衡的要求。論者指出，總統制下，總統與立法院各由人民選舉產生，形成二元正當性（duel Legitimacy），總統與國會分立與制衡，直選容易產生政黨總統化。半總統制同樣有總統直選，政黨總統化也很明顯1。內閣制強調行政與立法權力的融合，政黨則國會化。台灣現制總統直選，政黨總統化現像也是權力分立不可迴避的問題。
現在遇到的很多憲法困境起因於憲法對政黨規範不足，構成民主鞏固以及責任政治的障礙。政黨之內部結構必需符合民主原則，乃政黨獲得國家補助之相對要求。
現行憲法對政黨屬性定位不明，人民享有政黨設立自由，解散反對黨須有憲法法庭判決。人民團體法將政黨定性為政治團體，具有協助形成國民政治意志的作用，制訂政黨法具有釐清政黨地位的作用，過去因既得利益政黨反對，遲遲無法成功。為健全憲政民主，有必要將政黨明訂其不屬於任何國家組織。
為避免既得利益政黨透過政黨法霸凌反對黨或無黨公民，設立公平政治競爭的障礙，收取不當的政治競爭租金，應承認政黨的自治空間，不受國家干預。政黨法立法可確立以下原則：政黨法應該規範事項（以下二）、不法黨產返還分別立法（以下三）、政黨經費來源（以下四）、黨內民主化（以下五）、國會議長議事中立無須在政黨法規定（以下六）。
二、政黨法應該規範事項
憲法、人民團體法以及擬議中的政黨法屬於狹義的政黨法，公職人員選舉罷免法、政治獻金法、刑法、地方制度法等等則為廣義政黨法。狹義政黨法立法時應通盤考量其他廣義政黨法制，立法技術上，則分開立法亦無不可。只是基於傳統與時效考量，不妨在現有基礎上分別立法。
三、不法黨產返還分別立法
陳長文律師2008年曾呼籲國民黨將黨產全數捐出，如果無法捨棄，國民黨將得不到人民的尊敬。否則，下一次選舉，黨產仍將會是國民黨揮之不去的「歷史幽靈」。2016總統與國會改選後，再度政黨輪替，正是處理不法黨產的好時機。
若不能清除威權統治時期政黨或其附隨組織，以違反「實質法治國家原則取得」的財產，政黨間難有公平競爭，民主則有如建立在沙灘上的城堡。為了徹底鞏固我國得來不易的民主體制，有必要對過去政黨及其附隨組織，以違反「實質法治國家原則取得」（Erwerb nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsatzen）的財產加以處理2。以現行法律為基礎追討不法黨產有諸多不足之處，例如時效、舉證責任、黨產轉手難以追討等等。依據法治國家的法律保留原則，應該由立法院訂定特別法始能妥適處理黨產。制訂「政黨違法取得財產處理條例」恰恰可以克服上述問題。為了正本清源，更應該在政黨法特別明定政黨不得經營或投資營利事業、限制不法黨產不得成為黨的經費來源、各黨黨產公開透明，主動強制公開上網，接受國家與大眾稽核。
目前行政院版本的政黨法草案政黨試圖將不法黨產就地合法，實不可取。依草案第45條不法黨產得以信託了事。既然取得不合實質法制國原則，信託如何能讓其就地合法？況且信託也不能解決政黨利用國家公權力圖利黨產這個根本的利益衝突問題。公職人員財產申報法規定的「明眼信託」不能解決公職人員利益衝突3，以信託處理不法黨產只是讓國家圖利黨產的外觀漂白，無助政黨公平秩序的建立。
四、政黨經費來源
政黨乃介於國家領域與社會領域之間，政黨之功能在於聯繫此兩個領域。國民透過政黨在非國家領域中形成政治意識，再於國家領域藉執政黨或在野黨參與國家意識形成，將國民之政治意識轉換成為國家意識。政黨經費來源也應反應這種政黨地位，既不能完全依賴國家，造成過去黨國不分，也不能完全依賴社會，淪為資本的代言人，因此政治獻金應有額度限制。政黨的黨費只能源自於：
一、黨費。
二、依法收受之政治獻金或競選經費之捐贈。
三、政黨補助金。
四、前三款規定之孳息。
現行政府對政黨補助金制度尚未造成政黨完全依賴政府補助。在政黨公平原則，以及不造成政黨過份依賴國家與稅金補助的前提下，可通盤檢討政黨補助門檻，另行資助政黨成立智庫、以及選舉時的廣告補助。
政黨法應明確禁止政黨經營營利事業。政黨的目的在於取得國民的信賴，影響政治意識的形成，並藉由執政實現黨目標，分配政治共同體的資源，即使在野黨，仍負有監督執政黨，參與公民意識形成的憲法任務，故不允許政黨直接或間接參與或投資營利事業之經營，以避免重蹈覆轍，政黨瓜田李下，甚至監守自盜的道德風險。為贏取民眾對政黨的信賴，政黨應公開說明其經費與財產之來源與使用。透過公眾的力量監督政黨不得假借參與政治意識形成的機會，巧取豪奪或坐地分贓。
五、政黨民主原則
現行人民團體法第49條亦規定：「政治團體應依民主原則組織與運作。」民主之意義乃由下而上形成政治意識，因此政黨黨員有參與黨意識形成權、言論自由權以及作為非主流派之權利。現行人團法對於政黨內部懲戒組織與程序，幾乎完全沒有規定，以致黨員結社權與正當法律權利的保障，處在幾近法外空間的狀態。本判決已促使各政黨重新審視其內部懲戒組織與程序。若能使黨內民主入憲，立法院將加速制定政黨法以確保黨內民主原則、並規範政黨內部懲戒遵守法治原則4。
六、國會議長議事中立無須在政黨法規定
英國國會議長，大多由各黨協商取得共識後產生，無記名投票選舉只是形式，目的在於透過儀式確保其中立性。議長一經當選即退出政黨活動，客觀中立主持議事。其他政黨為推從其議事中立，並不在選區推出候選人與其競爭，但只是慣例，偶有例外。美國眾議院議長則為唱名選舉，議長涉入實際政治5。我國前任與現任立法院長皆由政黨全國不分區立委擔任，其與政黨之關係不需要在政黨法特別規範。要往英式議長或美式議長發展，可由憲政慣例決定。至於開除黨籍，時否當然喪失國會議員資格，這是所有政黨不分區立法委員問題，和釋字331號以及據此訂定之公職人員選舉罷免法第73條第2項不可分，現有制度違背國會議員自由（法定）代表地位精神，強將黨籍和不分區立委資格掛勾，喪失黨籍就喪失立委資格，應該在公職人員選舉罷免法討論。甚至需要聲請大法官補充解釋釋字331號。
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1 David Samuels and Matthew Shugart, Presidents,Parties and Prime Ministers：How the Separation of Powers Affects Party Organization and Behaviour,2012.
2進一步說明請見陳英鈐，重建政黨公平競爭的基礎：從法制層面談政黨不當財產與黨營事業之處理http：//zero-kmt.blogspot.tw/2011/12/blog-post_9253.html
3 陳英鈐，利益衝突與財產申報，法學叢刊58卷第3期，2013年7月，頁63-65。
4進一步說明請見陳英鈐，黨內民主與民主深化─簡評馬王案判決，台灣法學雜誌246期，2014年4月15日，頁177-181。
5 進一步說明請見陳英鈐，亮票與議會自主─臺灣高等法院高雄分院101年度上易字第1107號判決評析，台灣法學雜誌第266期，2015年2月，頁39-49。
張傳賢副研究員書面意見：
政黨法制訂的目的，在於促進政黨政治健全發展，建立政黨公平合理競爭機制，確保政黨組織及運作符合民主原則。然而，由於政黨成立時間或有先後，發展基礎亦有不同，為了創造政黨間的良性競爭，並鼓勵政黨致力於研擬更完備的政策與法律，一方面規範政黨經費來源；另一方面也同時藉由公款補助，課以政黨一定的政治責任，達到政治改革的目的。以下參照歐美各國相關政黨及選舉補助款之立法例，從政黨補助的對象、補助類型與補助金融三方面探討。此外，我一併參考各國立法例及我國政治獻金法，針對最需要嚴謹規範的私人捐獻部分份重新設計，並促進政治獻金便利化及透明化，以符合政黨法精神。據此，我提出以下七項提案，並分別說明其設計上的考量與精神，尚祈 貴院酌參。
提案一：（政黨法草案）
主管機關對於最近一次全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉得票率達百分之二，或於十個及以上區域立法委員選舉或縣市議員選舉選區得票超過百分之五之政黨，得依據其得票數編列年度預算補助之。
前項年度預算編列總額以不超過前一年度政府支出千萬分之十為限。
提案二：（政黨法草案）
政黨有下列情形之一，經主管機關限期改善後仍不改善者，視為解散：
一、連續四年未召開黨員大會或黨員代表大會，經主管機關限期召開仍不召開者。
二、連續四年未依法推薦候選人參加縣（市）級以上公職人員選舉者。
提案三：（政黨法草案）
主管機關得依據各政黨在立法院中席次比例，於選舉期間編列年度預算補助政黨於全國性媒體播放政黨廣告以利其宣達政見。
提案四：（公職人員選舉罷免法第43條修正）
候選人除全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉外，當選人在一人，得票數達各該選舉區當選票數三分之一以上者，當選人在二人以上，得票數達各該選舉區當選票數二分之一以上者，應補貼其競選費用百分之五十。
前項當選票數，當選人在二人以上者，以最低當選票數為準；其最低當選票數之當選人，以婦女保障名額當選，應以前一名當選人之得票數為最低當選票數。
候選人之競選經費超過本法第41條規定之最高金額時，實際補貼金額以競選經費最高金額之百分之五十計。
提案五：（政黨法草案，同時修正政治獻金法相關規範）
政黨為從事競選活動或其他政治相關活動，得依據政治獻金法之規範接受個人、企業或團體之政治獻金，唯不得收受有價證券為形式之政治獻金。
提案六：（政黨法草案，同時修正政治獻金法相關規範）
政黨已收受之有價證券為形式之政治獻金者，應於二個月內返還之。
逾期或不能返還者，應於收受後二個月內繳交受理申報機關辦理繳庫。
提案七：（政黨法草案）
為便於個人進行政治捐獻，並鼓勵政治獻金透明化，相關主管機關得於申報綜合所得稅時，提供將部份稅金轉為捐助政黨政治獻金之選項。
前項捐贈額度之上限規定如下：
個人應繳稅額在10,000元以下者，以不超過應繳稅額75%為限。
個人應繳稅額在10,000元至20,000者，以不超過應繳稅額50%為限。
個人應繳稅額超過20,000者，以不超過應繳稅額之33%，且總額不超過20,000元為限。
因前項捐贈金額而違反政治獻金法第18條之每年捐贈總額規定時，超過捐贈總額限制以上之部份自動繳庫。
一、政黨補助對象
首先從政黨補助對象來看：參照各國立法以公費補助政黨案例，可依補助對象概略分為兩種型式：(一)補助國會既有政黨、(二)補助參與競選之政黨。前者的主要目的在藉由限制補助對象為國會內部具有席次的政黨，來維繫目前整體政黨體系的穩定。後者則不以單純具有國會席次的政黨為主，其補助目的是希望藉由擴大補助對象，使得具有一定政治潛力的政黨也能藉由政策論述，挑戰國會中具有席次的政黨，藉由政黨彼此之間的良性競爭來達到促進政治革新的目的。也由於補助對象與補助目的的不同，相較於後者，前者通常補助門檻偏高。以比利時為例，其政黨補助門檻與比例代表制的門檻皆為高達5%，而澳洲雖然沒有明訂補助對象以國會內政黨為限，但門檻為Preferential Voting下第一偏好選票的4%，亦相對較高。就目前先進民主國家的整體發展方向來看，政治發展明顯比維持政黨結構更重要。因此，降低政黨補助門檻亦成為政黨補助的發展趨勢。以現行選罷法所規定的3.5%補助門檻為例，在OECD 34個會員國中，扣除沒有相關補助的義大利與瑞士，我國政黨補助門檻僅低於比、澳兩國，甚至還高於土耳其及墨西哥的3%（見表一）。1
|
COUNTRY |
補助門檻 |
COUNTRY |
補助門檻 |
COUNTRY |
補助門檻 |
COUNTRY |
補助門檻 |
|
奧地利 |
1% |
法國 |
在至少50選區1%選票 |
英國 |
國會中1席且超過15萬票或2席 |
義大利 |
無 |
|
澳洲 |
4% |
捷克 |
3%及至少1個民代，區域1.5%，歐洲議會1% |
希臘 |
80%經費提供給國會中政黨，10%歐洲議會，10%在70%以上選區提出候選人名單且得到1.5%選票 |
日本 |
2%或5席 |
|
比利時 |
國會內政黨5% |
德國 |
0.5%全國，1%州議會 |
匈牙利 |
1% |
韓國 |
10%以上選票的50%競選經費 |
|
加拿大 |
全國2%，區域5% |
愛沙尼亞 |
1%，4%，5%……不等 |
愛爾蘭 |
第一偏好票的2% |
盧森堡 |
提出名單且2% |
|
瑞士 |
無 |
西班牙 |
各級議會中有代表者 |
以色列 |
國會中有代表者 |
墨西哥 |
3% |
|
智利 |
有提名候選人者 |
芬蘭 |
國會中有代表者 |
冰島 |
2.5%或有代表，地方5% |
荷蘭 |
上下議院至少1席且黨員超過1,000人 |
|
挪威 |
選票補助無門檻，基本補助至少要2.5% |
波蘭 |
3%全國國會選舉，6%如果是結盟 |
瑞典 |
在近兩次國會選舉中有席次或最近期選舉2.5% |
斯洛伐克 |
一部份3%，另一部份是有國會席次 |
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紐西蘭 |
佔國會席次政黨，只有免費廣告 |
葡萄牙 |
50,000票或一席 |
斯洛維尼亞 |
1%全國，1.2%兩黨聯合名單，1.5%三黨以上 |
土耳其 |
3% |
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美國 |
只有大黨有資格 |
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1 必須要強調的是，雖然降低政黨補助門檻會使得到公共資助的政黨變多，並加速政治改革與強化政黨間的競爭，但並不代表政黨補助門檻降低之後，國會中的政黨數目就會變多，使議事更為困難。基本上國會內部政黨數目仍取決於選制如何將選票轉換成為席次的機制，政黨補助只是創造政黨競爭層面的多元化。
有鑑於此，本人提出將政黨補助款門檻調降為立委選舉政黨票得票率百分之二的建議，或是在十個及以上區域立法委員選舉或縣市議員選舉選區得票超過百分之五之政黨，得以分配政黨補助款。藉由降低政黨補助款門檻鼓勵多元競爭的同時，也同時使在政黨法中對政黨課以參政義務更具有正當性，也能降低我國目前以避稅為由濫設政黨，致使政黨數目過多的現象。
提案一：
主管機關對於最近一次全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉得票率達百分之二，或於十個及以上區域立法委員選舉或縣市議員選舉選區得票超過百分之五之政黨，得依據其得票數編列年度預算補助之。
前項年度預算編列總額以不超過前一年度政府支出千萬分之十為限。
提案二：
政黨有下列情形之一，經主管機關限期改善後仍不改善者，視為解散：
一、連續四年未召開黨員大會或黨員代表大會，經主管機關限期召開仍不召開者。
二、連續四年未依法推薦候選人參加縣（市）級以上公職人員選舉者。
二、補助類型
綜觀目前我國選罷法與各版本政黨法草案中政黨補助相關規定，皆以前一屆選舉的得票數做為計算基準，並以現金補助。這樣的補助方式雖然符合民主原則，但是欠缺了創意與多元性。在現今全球180餘民主國家中，就有121個國家將免費電視廣告做為政黨或候選人補助手段。OECD具有政黨補助規定的國家中，更有78%的國家補助政黨電視及廣播廣告，讓小黨有更多的機會向全國民眾宣示自己的政見與政策主張。然而，一方面由於全國性媒體廣告所費不貲；另一方面補助對象過於浮濫亦可能使這項政策在選民層面的效應有限。參考各國相關規定後，個人認為補助對象宜限於國會內政黨。
提案三：
主管機關得依據各政黨在立法院中席次，於選舉期間編列年度預算補助政黨於全國性媒體播放政黨廣告以利其宣達政見。
此外，目前我國選罷法43條之規定，對於候選人選舉補助款同樣是以每票30元來計算。這樣的補助方式除了使候選人為了極大化選票不斷提高競選經費外，對於長久以來民間要求節制競選經費及選舉經費透明化的要求，並沒有實質上的回應。再者，雖然不論當選或是落選，只要到達一定門檻都可以獲得競選經費補助款，但是常常會發現有些較受到矚目的候選人被民眾要求捐出補助款，有些候選人則免於捐出的不公平現象。據此，參考其他先進國家立法例，個人建議將原先43條之相關規定修改為依候選人實際競選支出的50%，藉以抑制日益膨脹的競選經費，同時也藉由補助的手段，達到強制要求候選人競選經費透明化的目的。
提案四：
公職人員選舉罷免法第43條
候選人除全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉外，當選人在一人，得票數達各該選舉區當選票數三分之一以上者，當選人在二人以上，得票數達各該選舉區當選票數二分之一以上者，應補貼其競選費用百分之五十。
前項當選票數，當選人在二人以上者，以最低當選票數為準；其最低當選票數之當選人，以婦女保障名額當選，應以前一名當選人之得票數為最低當選票數。
候選人之競選經費超過本法第41條規定之最高金額時，實際補貼金額以競選經費最高金額之百分之五十計。
三、政黨補助金額：
依據現行選羆法43條之規定「全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉政黨得票率達百分之三點五以上者，應補貼該政黨競選費用，每年每票補貼新臺幣五十元」。然而，相較於加拿大政黨補助占其政府支出的比例為千萬分之8.9，我國目前政黨補助（不含候選人競選補助）占每年政府支出比例為其2.56倍。德國的政黨補助支出占其政府支出千萬分之27.9，較我國略高，但由於該國競選以政黨為主，並沒有另外補助候選人選舉經費（見快二）。換言之，我國現行選罷法對於政黨的每票50元補助，在政府支出的比例上明顯較上述兩國更高。再加上若配合前項提案三已補助政黨於競選期間在全國性媒體播放政黨廣告，個人建議將原先每票50元的政黨補助款，改為20元或是依固定每年政府支出比例（如千萬分之10）進行動態調整。
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每票補助金額 |
總補助金額（A） |
政府支出（B） |
A/B（千萬分之） | |
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加拿大（2009） |
1.75美元 |
27.7M |
30847500M |
8.98 |
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德國（2011） |
|
195.5M |
70162400M |
27.9 |
|
我國（2012
） |
50 |
616M |
267798400M |
23 |
提案五（併入提案一）：
主管機關對於最近一次全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉得票率達百分之二，或於十個以上區域立委選區得票超過百分之五以上之政黨，得依據其得票數編列年度預算補助之。
前項年度預算編列總額以不超過前一年度政府支出千萬分之十為限。
四、私人捐獻相關問題：
私人政治獻金的捐獻亦是政黨資金來源中相當重要的一塊，也應是最需要嚴謹規範的一塊。依據目前政治獻金法第二條所規定之內容「指對從事競選活動或其他政治相關活動之個人或團體，無償提供之動產或不動產、不相當對價之給付、債務之免除或其他經濟利益」。有鑑於先進歐美國家政黨的主要資金來源僅限定為黨費、政黨補助及私人捐獻三者，且原則上禁止政黨經營以營利為目的之事業。據此，個人認為在政黨法私人捐獻中應特別規定個人與企業針對政黨所捐贈項目僅限於金錢、財貨、勞務及債務的免除。有價證券則不在捐贈項目之內，以避免企業藉由有價證券的捐贈影響政黨在政策制定時的取向。
提案六：
政黨為從事競選活動或其他政治相關活動，得依據政治獻金法之規範接受個人、企業或團體之政治獻金，唯不得收受有價證券為形式之政治獻金。
提案七：
政黨已收受之有價證券為形式之政治獻金者，應於二個月內返還之。
逾期或不能返還者，應於收受後二個月內繳交受理申報機關辦理繳庫。
此外，現行私人政治獻金的捐獻方式十分不便，並有賴於政黨主動誠實申報捐贈及個人抵稅為目的相合來達到稽查的目的。在鼓勵藉小額捐贈來促進全民政治，降低政黨對於大企業與財團的民主潮流下，我國現行的政治現金捐贈方式不但不便於私人小額捐獻政治獻金，也不鼓勵政治獻金主動公開化，更需要仰賴大量的人力去查核政治獻金是否符合現金相關法令的規定。據此，個人參考Cass Sunstein所推倡的Nudging Theory，結合美國及加拿大個人政治獻金捐贈的設計，藉由將政治獻金的捐贈與個人綜合所得稅申報結合，允許個人在申報時將部份應繳稅額轉贈給指定政黨做為政治獻金。如此一來不但使政治獻金更為便利與簡易，也使得政黨財務更多元、公開與透明，更能節省主管機關在查核政治獻金上耗費的人力，可謂一舉數得。
提案八：
為便於個人進行政治捐獻，並鼓勵政治獻金透明化，相關主管機關得於申報綜合所得稅時，提供將部份稅金轉為捐助政黨政治獻金之選項。
前項捐贈額度之上限規定如下：
個人應繳稅額在10,000元以下者，以不超過應繳稅額75%為限。
個人應繳稅額在10,000元至20,000者，以不超過應繳稅額50%為限。
個人應繳稅額在超過20,000者，以不超過應繳稅額之33%，且總額不超過20000元為限。
因前項捐贈金額而違反政治獻金法第18條之每年捐贈總額規定時，超過捐贈總額限制以上之部份自動繳庫。
陳耀祥助理教授書面意見：
黃國鐘資深顧問書面意見：
一、（內政部？）「政黨法」草案（中華民國93年12月）第2條：「本法所稱政黨，係指由中華民國國民組成，以共同政治理念，維護自由民主憲政秩序，協助形成國民政治（總）意志（盧梭），推薦候選人參加公職人員選舉為目的，報請主管機關完成備案之團體。」第10條：「政黨有平等使用公共場地、大眾傳播媒體及其他公共給付之權利。」第11條第3項：「政黨負責人不得為現任總統。」其理由：「三、為維護黨政分際、避免黨國不分，特將總統不得同時為政黨負責人，予以明文規定。」第14條第1項：「主管機關應編列年度預算，補助政黨。」甲案第16條：「政黨不得經營或投資營利事業。」「本法施行前，政黨經營或投資營利事業者，應於本法施行後二年內將其出資轉讓或信託。」
二、《德意志聯邦共和國基本法》第三章聯邦議會：第38條：「一、德意志聯邦議會（Bundestag）議員依普通、直接、自由、平等及秘密選舉法選舉之。議員為全體人民之代表，不受命令與訓令之拘束，只服從其良心。」
三、《西德政黨法》（根據一九八四年二月十五日之修正條文內容，載於聯邦法律公報BGB.LI.S.242.）
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第一章 通 則 第一條 政黨之憲法地位與功能1、政黨是自由民主基本秩序，在憲法上必要的基本構成要素之一。政黨以自由、持續協力形成國民政治意志之功能，而實踐基本法所賦予且由其所確保之公共任務。2、政黨之任務在於公共生活的所有領域之中，協力國民政治意志的形成，特別是：影響輿論（民意）之形成，鼓勵及加強政治教育；促進國民積極參與政治生活，使能培養成為有能力擔任負公共責任之國民；推舉候選人參加聯邦、各邦以及各地方之選舉；影響國會與政府之政治發展；在國家意志的形成過程中，實踐其所制定之政治目標；並關切國民與國家機關之間，持續且活潑的聯繫關係。3、政黨應將其目標，明訂於政治綱領之中。 第二條 政黨之概念1、政黨是國民的結社團體，以在聯邦或一邦之內，持續或長期影響政治意旨之形成，並協力德意志聯邦眾議會或會代表之行使為主旨，惟其組成應依據事實情況之全貌，尤其依其組織範圍與確定性，黨員之人數及依黃公共層面的顯著性，提供充分之保證，表明其追求此一致治目標的真摯性。政黨之成員，僅以自然人為限。2、一個結社團體，如於六年之內，未提出候選人名單，參加聯邦眾議會或邦議會之選舉，則喪失其做為政黨之法律地位。3、政治團體，有下列情形之一者，則不視為政黨：(1)其成員或幹事會之委員，多數為外國人者；或(2)其所在地或事務所，設於本法適用地區以外者。 第三條 主動及被動之訴訟當事人能力 第四條 名稱 第五條 平等待遇原則1、具有公權力之機構，提供設備給政黨使用，或供給其他給付時，則其他之所有政黨，亦應享有平等之處遇。提供之範圍，得按各政黨之重要性，次遞滅縮，至為達成其目的所必需之最低限度。政黨之重要性，尤其應依據前次議員選舉之結果衡量之。在聯邦眾議會具有議會黨團代表之政黨，其提供之範圍，至少應為其他每一政黨之一半。2、對於有關選舉之公共給付之提供，第一項之規定，僅適用於該選舉期間，曾提供候選人名單者為限。3、第一項所規定之公共給付，得就特定事物，附加要求所有政黨均履行之條件。4、第十八條至二十二條之規定，不受本條規定之影響。 第二章 內部秩序 第六條 章程與政綱1、政黨必須備有書面之章程與書面之綱領。地區黨部組織，除其直接上級組織之章程另有規定者外，依其地區組織之獨立章程，處理事務。2、政黨之章程，應記載左列各款事項：(1)名稱及相關之簡稱標誌，政黨之所在地及活動區域；(2)黨員之入黨及退黨；(3)黨員之權利與義務；(4)黨員之紀律處分及除名（第十條第三項至第五項）；(5)對地區黨部組織之紀律處分；(6)政黨的一般編制；(7)幹事會之組織及其職權及其他機關；(8)依據第九條保留事務之需經會員大會及代表大會之議決事項；(9)會員大會與代表大會之召集條件、方式、期限以及決議之公證事項；(10)對各級議會之選舉有權推薦候選人之各級地區黨部及機關，而其他法規未另有規定者；(11)依據第九條第三項，由黨員大會議決政黨之解散，或地區黨部之解散，或與其他政黨合併時，有關黨員之投票及其程序事項。依據該項投票之結果，決議應分別為確認（批准），修正或廢止。(12)配合本法第六章規定之財務規則之方式與內容。3、政黨幹事會，應將左列事項，通知聯邦選舉主持人（依法由聯邦統計局長擔任）：(1)政黨之章程與綱領；(2)政黨幹事委員之委員名單，及各邦黨部之名單與任務分配；(3)政黨或其各邦黨部之解散。「本條第一項第一款及第二款之變更，至遲應於每年十二月卅一日之前通知之。各政黨提出於聯邦選舉主持人之附屬文件，應公開陳覽，其複本應要求須免費供給之。」4、限於一邦為組織領域之「邦政黨」，適用本法有關各邦黨部之規定。 第七條 組織編制1、政黨分設各級地區黨部。其編制範圍，依章程定之。地區黨部之組織，必須充分考量到每一黨員參與意志形成之相當可能性。政黨之組織僅限於特定城市之邦（例如漢堡市不屬於任何邦而直接參加聯邦）為其範圍者，無需設立地區黨部；其黨部地位與本法所稱之政黨相同。在不嚴重影響政黨結構體制之條件下，地區黨部並得相互間組織聯盟。2、政黨未設邦級之黨部者，有關本法規定邦級組織之事項，適用於其次級之黨部組織。 第八條 機關1、黨員大會及政黨幹事會為政黨及其他地區黨部必要之機關。政黨得以章程訂定，就超越地方基層黨部之各級黨部黨員大會，以代表大會代表替之；各級黨員代表大會之代表，至少每年二年一次，由下級黨部推選之。未設其他地區黨部之邦級政黨（第七條第四項），其黨員人數逾二百五十人者，得以黨員代表大會替代黨員大會。地方基層黨部之黨員人數超越二百五十人者，或其地區遼闊者，亦得以黨員代表大會替代黨員大會。2、政黨得以章程訂定，在各級地方黨部設立各種為形成意志所需要之機構（機關）。惟該些機構應於章程中具體載明。 第九條 黨員大會及代表大會（簡稱黨大會，主要大會）。1、黨員大會或代表大會（黨大會，主要大會）為各級地區黨部之最高機關。在較上級之地區黨部稱之為黨大會，較次級之地區黨部，則稱之為主要大會。以下有關黨大會之規定，於主要大會亦適用之，當大會應至少於每二年舉行一次。2、政黨幹事會之委員，其他地區黨務機關之幹事人員，以及本法第十一條第二項所定之人員，得依章程之規定，出席代表大會，但其人數不得超越依章程規定具有投票權之代表總人數之五分之一。3、在地區黨部的權限簡圍內，黨大會議決政黨綱領，捐獻規則，仲裁程序，解散及合併等事項。4、除本法另有規定外，黨大會選舉地區黨部之主席、副主席、幹事會之委員，以及其他黨務機關之幹事人員與出席參加上級黨部機關之代表。5、黨員大會至少每年一次聽取幹事會之黨務報告並審議之。其中有關財務部份之報告，並且應事先經由黨員大會選出之監查人監查之。 第十條 黨員之權利1、政黨之主管機關，依據黨章之規定，自由決定其黨員之入黨。入黨之申請，得不附理由拒絕之。通常，不得設定凍結入黨申請之期間。因案經判決喪失選舉或被選舉權之人，不得為政黨之黨員。2、黨員及政黨機關之代表，享有同等之表決權。表決權之行使，得以黨章規定，以黨員履行捐獻義務為前提條件。黨員享有隨時退出政黨之權利。3、在章程中應規定下列事項：(1)對黨員之可採取之紀律處分；(2)紀律處分之理由；(3)具有紀律處分權限之政黨機關。「對於政黨幹部之解任或權限之解除，其決議應附理由。」4、黨員之除名，僅於故意違背章程，或嚴重違反政黨的基本原則，或紀律，而導致政黨重大之損害者為限，方得為之。5、黨員之除名，由該管仲裁法庭仲裁程序裁判之。除名之裁判，得上訴於上一級之仲裁法庭。裁判應附具書面之理由。就取急與嚴重之案件，必需立即處理者，政黨幹事會或地區黨部幹事會，得對黨員在仲裁法庭為除名之裁判之前，為停權之處分。 第十一條 幹事會1、幹事會至少每二年應予改選。其成員至少應有三人以上。2、黨籍之議員或其他人士，其職位或委任係經選經取得者，得依章程之規定，參加幹事會。非依本法第九條第四項選出之委員人數，不得超越幹事會委員總人數之五分之一。政黨主席及財務長，不得任何與該政黨具有密切關係之政治基金會，行使類似之職權。3、幹事會領導各該地區黨部，並依法令與黨章以及上級機關之決議，執行事務。幹事會除黨章另有其他規定者外，依據民法第二十六條第二項之規定，對外代表地區黨部。4、為執行幹事會之決議以及處理日常事務及特別之緊急幹事任務，得在幹事會之中，成立執行幹事會（常務幹事長）。其成員得由幹事會委員中選任或依章程指定之。 第十二條 一般政黨委員會1、政黨得設置普遍性之委員會及類似機構，依據黨章，行使廣泛之評議職權或決定政治性與組織上之黨務問題；其成員由次級地區黨部選舉之。2、幹事會及第十一條第二項所列之人員，得依黨章參加前項之委員會。惟未經由選舉而參加之人數，不得超逾該機構總成員之三分之一；其中，尚可增加僅具有諮詢權之委員人數，但仍以不超過該機構總成員之半數為限。3、第一項經選任之委員，任期最長不得超過二年。 第十三條 代表大會之組成1、代表大會或其他一部或全部由地區黨部之代表組成之機關，其組合應予黨章規定之。地區黨部之代表人數，首先應依其所代表之黨員人數之多寡定之。章程並得訂定，就其餘在總代表人數之一半以下之人數，按各地區在前次民意代表選舉中得票數之情形分配之。代表表決權之行使，得規定以地區黨部履行捐獻之義務為前提條件。 第十四條 政黨仲裁法庭1、為調停及仲裁政黨或其他地區黨部與黨員之間之爭議，以及黨章之解釋適用之爭論，至少應於政黨及其最高階層之地方黨部之內，設置仲裁法庭。多數地區黨部亦得聯合設置共同之仲裁法庭。2、仲裁法庭之成員之任期，最長四年予改選。政黨幹事會之委員，或地區黨部委員，與政黨總部或地方黨部具有勤務關係，或接受其固定費用之人員，均不得擔任仲裁人。仲裁獨立從事仲裁事務不受任何指揮之拘束。3、政黨得以章程規定，就一般性或特定案件，容許各方爭議之黨事人，推派陪審員參加仲裁法庭。4、仲裁法庭之活動，以仲裁規則定之；該規則之制定，應包括對當事人合法詢問，仲裁正當程序以及仲裁人應迴避之事項，以確保其公正性。 第十五條 機關內部意志之形成1、除法規及黨章另有規定外，各機關以多數之同意決議之。2、幹事會委員、政黨代表大會代表，以及各地區黨部參與上級機關之人選，其選舉應以秘密投票之方式為之。其他之選舉，在經詢無異議之下，得以公開方式行之。3、動議權應受尊重，以維護民主意志之形成；少數人之建議，尤應充分討論。上級地區黨部之代表大會（邦黨部），對下層次兩級黨部（縣及區黨部）代表之提案權，應儘量容納。選舉與表決，不受其他機關決議之約束。 第十六條 地區黨部之處分1、下級地區黨部之解散及除名，及其全體機關之解任，僅於嚴重違背政黨之基本原則或秩序者為限，方得為之。下列各款事項，應載明於黨章之中：(1)得以處分之理由。(2)有權處分之上級黨部及其機關。2、政黨或其上級地區黨部之幹事會，依第一項為處分時，應經由其上級機關之核定。該處分如未於下次黨大會報告者，失其效力。3、對第一項之處分不服者，得伸訴於仲裁法院。 第三章 選舉候選人之提名 第十七條 選舉候選人之提名。「民意代表之選舉候選人之提名，應以秘密投票之方式為之。提名之程序，適用選舉法及黨章之規定。 第四章 選舉競選經費之補貼 第十八條 補貼之原則與範圍 第十九條 補貼程序 第二十條 預支 第二十一條 聯邦資金之籌措 第二十二條 各邦競選費用之補貼 第五章 機會之均衡 第二十二條之a條 機會均衡補助之計算與支付1、政黨在每年十二月三十一日（決算日）之前最後一次舉行之聯邦眾議會之選舉，其選舉之最後結果，在選舉區獲得所投有效之第二選票達百分之零點五者，獲得一年一定之金額做為平衡機會之補助。2、機會均衡補助款之計算，以下列方式為之：對於每一政黨，於決算日之前最後一次之聯邦眾議會選舉，在選舉區獲得所投有效之第二選票，達百分之五以上者，其補助額，以該政黨在上年度依財務報告表（第二十四條）所列黨費及捐贈總額之百分之四十，除以該政黨所得有效之第二選票票數定出一項基數。基數之最高數額，將乘以每一政黨在第一項所得之有效第二選票票數。每一政黨所得之機會均衡補助額，將分別從本項第二段之結果與第一段黨費及捐贈總額之百分之四十之間定之。3、機會均衡補助之金額由德意志聯眾議會議長勘定之，並於決算日次度度六十日之期內支付之。4、德意志聯邦眾議會議長應以書面就補助金額之決定，通知各政黨。5、第一次之機會均衡補助款於一九八四年度支付之。 第六章 財務會計報告 第二十三條 公開財務報告之義務 第二十三之a條 違法之捐贈 第二十四條 會計報告 第二十五條 捐贈 第二十六條 收入之概念 第二十七條 個別之收入種類 第二十八條 簿記之義務 第二十九條 會計報告之審核 第三十條 審查報告及審查意見 第三十一條 審查中 第三十二條 強制執行 第三十三條 遞補組織之禁止 第八章 附 則 第三十四條 所得稅法之變更 第三十五條 法人所得稅法之變更 第三十六條 租稅法之適用之規定。 第三十七條 排除民法適用之規定。 第三十八條 聯邦選舉主持人之強制手段 第三十九條 競選費用補貼之施行規定 第四十條 柏林條款 第四十一條 效力規定 |
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內 |
外 交 及 國 防 |
經 濟 |
財 政 |
教 育 及 文 化 |
交 通 |
司 法 及 法 制 |
社 會 福 利 及 衛 生 環 境 |
五、《立法院組織法》相關條文及討論：
《立法院各委員會組織法》第3條（民國96年11月30日修正）規定：「立法院各委員會席次至少為十三席，最高不得超過十五席。」
六、立法委員113席，分屬八個委員會，每個委員會應該有14席委員（14席x8個委員會=112席）；院長可以不參加委員會；人數開放上下限的規定，違背「政黨黨團在委員會比例代表」的原則（雖然比例可能扭曲，委員會仍應為院會之縮影。），而且為「利委干政」，大開方便之門！
七、其實各黨團委員「（被？）分配」於各委員會之問題，應該理解為：各黨團席次平均分配於各委員會之後，「剩餘席位」（亦即各委員會之「空白席位」），由那一黨團（哲學之主體）先行選擇？具體言之，民進黨團剩餘4席，國民黨團剩餘3席，時代力量黨團5席，親民黨團4席，無所屬剩餘1席，選擇委員會之優先順序如何？如果依照下述德國國會的《議事規則》，時代力量運用簡單的「博奕策略」（Game strategy），先選「熱門委員會」（不撿剩菜），黃委員應可如願進入交通委員會。
八、民進黨團68席（被除數）
|
除數 |
商數 |
選擇順序 | |
|
65th |
129 |
0.5271 |
|
|
66th |
131 |
0.5191 |
|
|
67th |
133 |
0.5113 |
|
|
68th |
135 |
0.5037 |
b |
國民黨團35席（被除數）
|
除數 |
商數 |
選擇順序 | |
|
33rd |
65 |
0.5385 |
|
|
34th |
67 |
0.5224 |
|
|
35th |
69 |
0.5072 |
b |
時代力量黨團5席（被除數）
|
除數 |
商數 |
選擇順序 | |
|
1st |
1 |
5 |
|
|
2nd |
3 |
1.67 |
|
|
3rd |
5 |
1 |
a |
|
4th |
7 |
0.7143 |
|
|
5th |
9 |
0.5556 |
|
親民黨團4席（被除數）
|
除數 |
商數 |
選擇順序 | |
|
1st |
1 |
4 |
|
|
2nd |
3 |
1.33 |
|
|
3rd |
5 |
0.8 |
|
|
4th |
7 |
0.5714 |
|
無黨籍（無所屬）1席（被除數）
|
除數 |
商數 |
選擇順序 | |
|
1st |
1 |
1 |
a |
a.聖拉格式已對小黨有利，故「商數相同」時，仍由「席次較多者」先行選擇。
b.如果第17席（最後無從選擇者）造成「2位同黨委員進入同一委員會」，第16席只能另作選擇；依此回溯類推。
c.1.同一黨團不可以選同一個委員會。2.因為113席÷8個委員會=14席餘1席。所以某一個委員會的剩餘席次（第3席）被選擇之後，其他七個委員會的「第3席」旋即取消。
d.其實「委員會席次」的分配，乃是民進黨團餘數4席。（68席÷8個委員會）、國民黨團餘數3席（35席÷8個委員會）、時代力量黨團5席、親民黨團4席及無黨籍（無所屬）1席，「選擇順序」的問題。「抽籤」（求神問卜）固然為一個方法，但是「委員會選擇委員」（哲學客體選擇哲學主體），其效用（Utility）（經濟學之滿足）遠遠低於「主體選擇客體」。數位電子時代，學校聯招尚且有「志願排序」，國會還停留在「手工業」及「口工業」時代，不能有效處理各委員的專長、志趣及利益問題，又如何為國內蒼生謀福利？至於「大黨選擇順序（因為禮讓而）劣後」的問題，因為「大黨席位眾多」可以透過「黨團成員（依年資、經驗、教育、志願序……等等）分配委員會機制」加以處理。
九、《德國聯邦議院議事規則》第12條（議員黨團的職位份額）：「元老委員會和委員會的組成以及委員會主席的設定依照各議員黨團的人數比例為之。此原則適用於聯邦議院舉行的各項選舉。」（尹中卿等譯，《英/法/美/德/意/日六國議會議事規則》，中國民主法制出版社，，2005年9月第1版，第417頁）《日本眾議院議事規則》第37條（委員的選任）：「委員的選任均由議長提名。」（第600頁）《美國聯邦眾議院議事規則》第59條（常設委員會委員選舉和委員資格）第1項前半段：「由第一條具體規定的常設委員會委員應在每屆國會開始後的七個日曆日內，由眾議院從各黨團或黨大會提供的候選人中選舉產生。」（第257頁）
十、筆者曾受邀至德意志聯邦共和國聯邦眾議院（Bundestag）（當時在波昂Bonn）拜會，女議長需捨慕斯Rita Sussmuth（歷史學博士，1937年生，擔任議長達9年11個月有1天）；德國國會原本採用比利時數學家銅特d'Hondt式，總席次除以「自然數N」（正整數）；其後改採聖拉格St. Lague算式，總席次除以「正奇數」，進行各種席次分配及選擇，對中小黨團較為有利。
十一、商數法（銅特d'Hondt式）（除以正整數）
十年河東十年河西（共20年）
|
國80 |
民45 |
新18 | |
|
1 |
80 |
45 |
18 |
|
2 |
40 |
22.5 |
9 |
|
3 |
26.6667 |
15 |
6 |
|
4 |
20 |
11.25 |
4.5 |
|
5 |
16 |
9 |
|
|
6 |
13.3333 |
7.5 |
|
|
7 |
11.4285 |
6.4286 |
|
|
8 |
10 |
5.625 |
|
|
9 |
8.8889 |
5 |
|
|
10 |
8 |
4.5 |
|
|
11 |
7.2727 |
4.0909 |
|
|
12 |
6.6667 |
|
|
|
13 |
6.1538 |
|
|
十二、商數法（聖拉格St. Lague式）（人數除以正奇數）
第三屆立法院
|
國80 |
民45 |
新18 | |
|
1 |
80(1) |
45(2) |
18(4) |
|
3 |
26.6667(3) |
15(6) |
6 |
|
5 |
16(5) |
9(8) |
3.6 |
|
7 |
11.4285(7) |
6.4286 |
2.5714 |
|
9 |
8.8889 |
5 |
2 |
仿德國之例按比例指派召集委員及程序委員，可減少程序委員及召集委員「在各常設委員會中選舉」，由最大黨（或兩大黨）把持所產生之扭曲現象。（黃國鐘，《經驗反射與理性抉擇》，第11頁）
十三、《德意志聯邦共和國基本法》第21條[政黨]：「（l）政黨參與人民政治意志決策的形成。政黨的建立是自由的。政黨內部秩序須符合民主原則。政黨須公開說明其經費來源和使用情況以及財產狀況。（2）政黨宗旨或黨員行為有意破壞或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害德意志聯邦共和國的生存的，該政黨屬違反憲法。政黨違憲由聯邦憲法法院予以裁判。(3)有關政黨的具體由聯邦法律予以規定。」第46條第1項：「一、議員不得因其在聯邦議會投票或發言，對之採取法律或懲戒行為，亦不對聯邦議會以外負責。但誹謗不在此限。」
十四、政黨制度─政黨的組織類型：一般根據政黨的組織嚴密程度將政黨分為：268-269：
(一)民主鬆散型：往往政黨組織原則鬆散，黨紀對黨員的約束力很小，一般保守黨和自由黨屬於這種類型。
(二)民主緊密型：政黨有較為明確的組織原則和組織結構，黨紀對黨員具有一定約束力，黨員的進出需要一定的手續。社會黨或社會民主黨多屬於這種類型。
(三)民主集中型：這是共產黨的組織原則，黨員必須個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，黨員的吸納也需要履行嚴格的手續。
(四)另一分類法即剛性政黨和柔性政黨。
(https://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%94%BF%E5%85%9A%E5%88%B6%E5%BA%A6#.E6.94.BF.E5.85.9A.E7.9A.84.E7.BB.84.E7.BB.87.E7.B1.BB.E5.9E.8B)
十五、法國政治社會學者 Maurice Duverger（1917→16 December 2014）
A黨主席
B中常會
C中執會
D黨籍國會議員
E幹部
F黨代表
G黨員
H民調
I跨選區民調
十六、
（亞當．庫珀、杰西卡．庫珀主編，《社會科學百科全書》，上海譯文出版社，未載出版年月，第530頁至第532頁）
十七、
（Andrew Heywood著，楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯，《政治學新論》，韋伯文化事頁出版社，2002年修正重譯本，第415頁至第418頁）
十八、《公職人員選舉罷免法》第101條第1項：「政黨辦理第二條各種公職人員候選人黨內提名，自公告其提名作業之日起，於提名作業期間，對於黨內候選人有第九十七條第一項、第二項之行為者，依第九十七條第一項、第二項規定處斷；對於有投票資格之人，有第九十九條第一項之行為者，依第九十九條第一項規定處斷。」第6項：「意圖漁利，包攬第一項之事務者，依第一百零三條規定處斷。」第9項：「政黨依第一項規定辦理黨內提名作業，應公告其提名作業相關事宜，並載明起止時間、作業流程、黨內候選人及有投票資格之人之認定等事項；各政黨於提名作業公告後，應於五日內報請內政部備查。」
十九、同日投票甚至相隔半年之投票，不分區立委候選人得兼分區立委或縣市長候選人。
二十、政黨不應「聯合」挖國庫的金塊，德國聯邦憲法法院有多則判決。
二十一、「內造政黨」之本質：民選首長及代表，依其得票數在黨內享有表決權。徵召而未當選者，減半；提名而落選者，再減半。表決權每滿一年折舊十分之一。至任期屆滿之日歸零。
二十二、仍應採取不分區立委當選人第一名之表決權數，惟分區立委當選人平均數之兩倍；最末一名為平均數之一半；其開當選人之表決權數，依其序位計算之。
二十三、仍應採德國「聯立制」，擴大國會議員名額至少至200名，如此李慶華、林郁方、楊瓊瓔、蘇煥智、許添財、蔡煌瑯等等富有知識、經驗者，都有機會回到立法院。
？、民歌40年「風!告訴我」(陳明韶(ㄕㄠˊ)(滾石唱片)「藍天裡有多少白雲，沒人問它何處去!」「如果你想起我，我在故鄉等著你!」頗能描述「前(一任)副院長」洪秀柱當選國民黨黨主席，黨籍立委的處境。很多白雲在競選時，就掩蓋藍天標章；美國「元(以前)眾議院議長」歐內爾(T. O'Neil)說：「所有的政治，都是地方政治!」
？、德國政黨制度的政治衝突結構：
(埃弗哈德‧霍爾特曼著，程邁譯，《德國政黨國家-解釋、發展與表現形式》，中國政法大學出版社，2015年第一版，第130頁)
？、德國有關政黨資助立法的各個階段：
(埃弗哈德‧霍爾特曼著，程邁譯，《德國政黨國家-解釋、發展與表現形式》，中國政法大學出版社，2015年第一版，第189頁及第190頁)
蔡昆洲律師書面意見：
立法院正在審議中的政黨法草案，包括行政院版本、各黨團版本或立法委員連署所提出之版本，目前已有七個不同版本，可謂是一個爭議性相當大的法案。然而不論是行政院版、國民黨版、親民黨版或是民進黨委員提出的版本，針對政黨財務的規範，均制定政黨不得經營或投資營利事業（行政院版草案第23條）以及政黨財產應交付信託（第45條），可見各方就政黨財務及財產管理的基本原則已有共識。只是從商務律師的觀點，這樣的法制在執行時，如無合理的規劃或執行計畫，恐怕在實務上會遭遇重大的困難。
禁止政黨經營或投資營利事業的立法目的在於實質的利益迴避，以避免以權遂利的道德風險，但排除以政黨名義作為稅務手段的例外情形，就政黨而言，不論是營運或政務推行，均有資金運用及經費執行的需求，而政黨受捐贈的政治獻金，除現金外也有可能是公司股票或股份，政黨自然也會有財產管理的需求。因此，如沒有合理劃定政黨營運及理財活動的界線，恐怕禁止政黨從事營利事業的原則在現實上並無法落實。
此外，目前政黨法就黨產信託的規定，僅要求政黨在過渡期間內必須將財產交付信託，然而對於信託的方式、政黨與受託人及信託財產間的法律規範卻是付之闕如。我國信託制度就信託委託人與受益人間的關係，可概分為自益信託、他益信託及公益信託，現行政黨自願性交付信託的方式如屬於自益信託，則委託的政黨對於信託財產仍有收益權，甚至因同時為受益人的關係，政黨仍得依信託法指定信託財產的處分方式，政黨與信託黨產之間仍存在強烈的連結，無法避免前述的道德風險及利益衝突問題。
回歸到信託法及信託制度的基本規範，如在制度設計上需要切斷政黨與信託黨產的連結，在制定政黨法的黨產信託原則之餘，仍需構思政黨財產的「法定信託」制度，是否應以他益信託或公益信託作為規劃方向。例如規定信託財產所生利益以黨務運作基金或人事費用為限的他益信託，或規定信託財產除一定比例或資金額度內得回歸政黨作為黨務運作之用，其他信託收益均應設定公益信託。另方面也應防止以消極信託（借名登記）的方式，規避對政黨財產管理方式的監督。
附帶一提，對財團法人的監督、內部治理及財務透明程度目前已是我國法制上的另一個急待解決的問題，包括法律學者、律師公會及實務界均已注意到這個問題，「財團法人法」草案已在立法院等待審議多年，也有待本屆立法委員的積極推動，以及法律界的持續關注。
