時　　間　中華民國106年3月30日（星期四）下午14時31分至17時7分

地　　點　本院紅樓201會議室

主　　席　姚委員文智

主席：歡迎大家參加內政委員會召開的「都市更新條例」公聽會，雖然這次是修法公聽會，但是也列出了幾個討論的提綱。最近內政委員會已審議通過「都市危險及老舊建築物加速重建條例」，現在進入協商階段；有關都更條例的修正亦由各位委員與行政院緊鑼密鼓地進行修法作業中，本席也提出了「都市再生特別條例草案」，內政部正研擬「中央住宅及都市再生推動中心設置條例草案」，而今天應該是第一次在內政委員會就都更相關法案正式進行討論，雖然名義上是都市更新條例草案，但是討論的重點可能會比較偏向如何來架構都市改造相關的立法體系，希望透過整個體系的調整，讓大家一直以來期待的都市更新，一方面能真正落實居住正義，一方面希望能循都市計劃法體系讓整個城市加速改造，同時也讓長期以來為大家所詬病的都更條例窒礙難行或成效不彰，透過此一立法體系來督促政府，並促成公私協力，加速推動都市更新。

現在開始發言，發言時間為8分鐘。

都市改革組織彭揚凱秘書長表示因事需提前離席，要求先發言，所以現在先請彭秘書長發言。

彭揚凱秘書長：主席、各位委員。因臨時有事需提早離開，故要求先發言，不情之請，特此致歉！大家都非常關注都市更新條例，今天在場的諸位先進應該會從許多不同面向來談，我今天比較想以目前的問題為出發點。個人認為都市更新條例現在最大的問題在於信任，亦即所有權人彼此的不信任、所有權和實施者的不信任，或者是他們對政府相關審議機制不信任，甚至一般的社會公眾對都市更新條例的狀況也不信任。產生不信任的原因主要有三個關鍵問題：都市更新的公益性、必要性及正當性。我今天會比較著重在前兩點，也就是從都市更新的必要性與公益性。正當性的部分，後續應該會有很多先進會再補充。

今天的主題是希望從國外的法制化來看這件事，我一直覺得台灣談都市更新，日本是最好的一個參照點，一方面是因為當年都市更新條例立法基準就是學習日本經驗；另一方面是因為日本的人口密度、地震或整個人口結構老化等等的問題，大概跟我們非常相似。日本都市更新法制最重要的精神是將其定位為架構於都市計畫法制下的特別法系，其中最根本的「都市再開發法」就等於台灣的都市更新條例，他們基於實際推動的經驗，又在「都市再開發法」下延伸了兩個特別法制規定。第一個是現在台灣正在談的「都市再生」，簡言之就是他們針對重大特定策略發展地區都市更新的推動，又訂了一個「都市再生特別措置法」。第二個，也是台灣一直在談的「防災都更」，他們基於防災的優先性及必要性，在再開發法的架構下，又訂了一個「密集市街地防災街區整備促進法」。這樣的概念基本上這些都是架構在都市計劃上，以街廓比較整體的角度來看待。日本當然也有老舊建築的問題，可是他們對老舊建築的思考是架構在「建築基準法」這樣的課題上，為了要解決老舊建築問題，在「建築基準法」下面又制訂了「住宅耐震改修促進法」及「加速公寓大廈重建法」等相關規定。但這些規定都是從建築的角度來談，日本是把這兩個架構分得非常清楚。

回到今天主席的第一個建議，也就是台灣的都更是否可從法制的體系來思考。我的想法是，在整體法制下，我們當然還是以現行都市更新條例為基礎，如果參照日本的經驗，目前有二個最具公益性或必要性的問題值得思考：一個是從都市防災的角度，一個是從台灣某些重大策略地區發展的角度，是不是應對此在都更條例下再訂定一些條例或設立機構來處理相關問題。據我的理解是行政部門也有意朝這個方向來做，對此我絕對支持。其實這就是把三個問題分開，核心還是都市更新，把都市更新裡面比較重要的都市再生拉出來談，另外一個是把非常有急迫性、必要性的都市防災拉出來談。可是，我覺得首先要討論的是整建必要性和公益性在哪裡，都市再生的必要性和公益性是非常清楚的，因為那是重大地區，是由政府政策指導或主導，比較著眼在都市轉型或產業振興等問題，也就是大家所知的行政部門在評估制訂都市再生條以及住宅及都市更新中心。至於都市防災，前陣子也曾經討論過，如果從日本經驗來看，他們是從街區、市街地防災的角度來看，並不是只著眼於單棟建築。從日本經驗可知，真正防災的討論是要從一個市街整體之整備─包括整體街區整備、公共設施的整備、開放空間防災系統的整備─搭配一些個別建築物的改善、減災，以達到整體的效果。因此，目前我們對於防災都更的討論，如果僅止於危險老舊建物的重建條例，其實是不足的，因為這只是處理個別單點建築物的減災，從地區整備的角度上而言是不夠的。所以，如果我們要把這個體系建構起來，我建議今天的討論還是要回到我一開始問的問題，也就是針對台灣目前都市更新的一些疑義，即大家對都市更新之必要性和公益性信任上的重建，我覺得這是非常重要的，而這就要回歸到「都市計畫法」。簡報圖的左邊就是現在的都市更新，等於是都市計劃的違建，有些部分超乎了都市計劃的管制。那麼我們有沒有可能回歸到日本的那種整個架構在都市計畫體系下的角度來談都市更新？依據簡報顯示的流程表，現行都市更新條例要求政府要劃定都市更新地區，在都市更新地區裡做都市更新計畫。可是，實際上的狀況是現在政府並沒有認真劃定都市更新地區，就算劃定了也沒有提出都市更新計畫，所以真實的狀況是目前多數已經在推動的都市更新單元都不在都市更新地區裡面，這是一個非常奇特的現象。我們希望政府在都市更新裡面多做一些重大的部分，其實政府現在做的既不是都市再生，也不是公辦都更，只不過是公地都更，就是以前政府的公地是被民間實施者拿走，現在政府覺得公地要由政府自己當實施者，所以我們現在談的只是公地都更，公地都更和都市再生是完全兩種不同尺度、等級的東西，如果要談都市再生，就要重新想一想：現在政府所謂的公辦都更可不可行？有沒有可能不要走都更，都走老屋重建就好了？這也是另外一個問題的所在。

最後，我覺得今天台灣所有人要共同面對而非只是行政部門要面對，的問題是：這是台灣的都市更新嗎？在現行架構裡面，都市計畫真的是僅供參考，因為都市更新可以超越都

市計畫管制，都市更新地區其實可有可無，都市更新計畫不過是說說而已，因為政府劃的都市更新地區從來都不做計畫。說要做都市再生，事實上到現在都只是傳說，台灣沒有出現真正的如同市再生的規格；說要公辦都更，其實只是在談公地都更，也不是從一個整體街廓發展的角度來談；至於很多都市更新單元，其實不過是建築改建；說要做防災都更，其實現在只有老屋重建；說什麼有很多公益性及必要性，事實上常常被質疑是塗脂抹粉、硬掰出來的理由。談了這麼多，其實只有一件事情是真的─容積獎勵，那才是整個制度當中的唯一目的。若果如此，我覺得真的不好，現在行政部門和姚委員願意從一個更整體的角度和系統來思考的話，應該思考如何讓整個都更體系回歸到都市計畫，把公益性、必要性談清楚。如此一來，過去的很多衝突，都會有一個比較明確的討論方向。謝謝！

主席：謝謝彭秘書長。你說都市再生迄今還是傳說，這應該是昨天晚上以前寫的，我們現在已經把法案發給大家了，至於說容積獎勵才是唯一目的，這也已經在調整中。接下來按照簽到順序，請台北市都市發展局脫前副局長發言。

脫宗華前副局長：主席、各位委員。因為時間關係，我就針對今天討論的三個提綱來做說明。第一個是談到國外大規模都市更新的推動和立法經驗。其實講到都市防災管理，我們可以從消極和積極兩個角度來談。消極面就是做減災和備災的工作；積極的部分其實是營造對環境和氣候友善的環境，事實上為了因應全球氣候變遷，所以要提升面對災害時的容受力和回復力，減低它的脆弱度。所謂的韌性城市，是當前全球都市防災的顯學，例如聯合國永續發展目標第十一個，就是談建設包容、安全、有抵禦災害能力和永續的城市、人類住居，所以抗災和永續是很重要的。

雖然國際上許多國家都已經在推動，但真正落實到立法的似乎只有日本，就像剛才彭秘書長提的，其實他們1969年就已經提出都市再開發法，其中包含防災體系的建立。而且他們不只是1969年提出都市再開發法，從2011年到2016年，也陸續制定一些都市再生確保計畫制度，包括緊急整備協議會組織的訂定等等，也就是包括成立組織，這些都很值得參考，細節的部分我就不在這裡敘明。

第二個，有關都市再生三加一這個立法體系，我們都曉得全球為了解決都市更新的問題，常在同一年代採取類似的手法，所以有些共同的發展趨勢，但是每個時代有不同的名詞，從最早期的都市重建，到都市活化、都市更新、都市再發展，然後再到都市再生，甚至是現在的都市復興，當然這些都有英文的專有名詞。

雖然名稱不同，但不表示大家在開創名詞，而是這些不同的名詞代表了不同的推動重點。所以我們這個都市再生三加一的立法體系可不可行？剛才主席談到都市改造，如果改造是一個大項的話，就要看我們都市再生的願景、政策、行動計畫和配套內容是什麼，理論上這個立法應該是整體行動計畫的手段之一，我們不是為了立法而立法，我們是為了執行而立法。

因為我不曉得整體的立法體系、架構是什麼，所以我很怕是瞎子摸象不敢隨意評論。為了利於將來法案的審查，建議主管單位先提供整體計畫的全貌，讓大家知道到底是長什麼樣子。為什麼要區隔成都市再生三加一的法案？為什麼要使用不同的名稱？這些事情都確定之後，才不會被認為是疊床架屋，將來也不會產生法令之間彼此競合、扞格，甚至是疏漏的問題。

當然，另外一個方式就是把1970年代常使用的都市更新條例這個名字，更新為1990年代的都市再生條例，這也是另外一個方式。至於提綱三如何建立機制？公私協力加速推動都市更新，其實加速已經不是大家要討論的重點，因為大家都希望加速，可是要怎麼加速？以臺北市的經驗來說，到現在為止，已經核定的事業計畫大概超過300件，其中將近90%是重建，只有10%是整建維護型。

權利變化計畫推動不順利的主要原因，根據調查，90%就像剛才彭秘書長說的，因為權利人意見整合發生問題，包括實施者和土地所有權人，主要原因就是互信不足，大家彼此不相信，當然也有少數是堅持己見、釘子戶，但是也有一些是實施者確實沒有誠信對待所有權人，才會造成這些問題。

以我過去審查過二百多件計畫案的經驗，我要很抱歉的說，的確是有釘子戶，並不是沒有，可是更多的是弱勢地主被建商藉權利變化之名，但實際上簽的卻是私人合建契約。所以當我們審查時發現有一些狀況，這時已經來不及了，為什麼？因為那已經是契約了。所以相對來說，因為知識、資訊、經驗的不對等，加上少數建商和相關的專業人士缺乏專業倫理，造成一些都更案變成建商獲取超額利潤的工具，不是所有案子都是這樣，但的確有部分的案子是這樣的情形。

事實上都市更新涉及到專業知識，不是一般人所能了解的，舉例而言，像我今天拿的這本都市更新事業計畫報告，其實這還不算厚，只是普通程度而已，但我不知道多少人看得懂，或者能夠看清楚所有的內容，因為真的不太容易，更不要說一般人。所以在這種狀況之下，我個人認為怎麼抑制無良的業者，保護善良的權利人，可能是優先要建立的機制，要不然的話，在互信不足之下，誰都沒有辦法處理，而且少數老鼠屎也會害大部分的誠實建商受到一些波及，以上是我的建議，報告完畢。

主席：謝謝脫老師提出很多實務經驗，現場也有很多地方政府代表，待會也請大家補充意見。

請淡江大學產業經濟學系莊孟翰教授發言。

莊孟翰教授：主席、各位委員。都市更新的議題已經談了很久，我大概整理出幾個關於修法的重點，因時間的關係就不逐條列出條文，包括同意門檻到底要怎麼調整、同意書撤回的時機，因為這些都關係到剛才說的問題，就是互信、糾紛等等，另外還有容積獎勵該怎麼給，以及待拆的問題，是在什麼情況之下去拆？最後是稅賦的問題，因為可能會衍生出很高的稅，導致無法解決。

所以當客觀環境改變時，第一點，徒法不足以自行，包括行政部門、司法部門等都要做其後盾。第二個問題，理論和實務的差距實在是很大，我們都知道營建署有公布一些資訊，95年到104年大概有404個個案，其實大家可以再仔細看一下，這只是事業計畫而已，還沒有到權利變換的階段，也就是說那個門檻才是最重要的。第三個問題，其實都市更新一直在變，它不是一成不變的，為什麼？因為這部分關係到景氣的變動。

所以現在我們在說的這個法有幾個很大的問題，第一個是市場景氣在往下走，第二個問題就是即使定出相關法令，但是這些法令是否適合中南部？很可能只有臺北市和新北市可以適用，因為桃園以南的房價很低，我想這一點值得大家思考。所以都市更新不是一成不變的，因為景氣變化會使得房價和造價、估價一直變化。第四點，100個都更戶最少會有1,000個以上的疑難雜症，可能還不只，要不然不會需要七、八年的時間整合。

第五點，實價登錄未必是實際交易價，因為現在登錄的交易價格，中古屋的部分還好，如果是預售或新成屋就未必了，有可能實際賣800萬元，但是卻登記九百多萬元，因為還有送裝潢等等，現在的促銷策略就是這樣，所以實際價格難以估價。第六個，如何運用公共財成就公共利益？這是很大的難題。第七點，我常說千算萬算不如我的心算，假如我是不同意戶，你根本不曉得我的底線是什麼，就像長安西路那個例子。再來，都更完成日需要多久？我的想法是N加1年，因為永遠都更不完。

所以我有十二個建議事項，第一個就是重建公權力和公信力，我覺得這很重要，第二點就是觀念的宣導，包括建蔽率和容積率的問題，例如文林苑，基本上就是住戶認為建商不誠實，因為我們現在有兩層樓，但是你們重蓋以後變成地下三樓、地上十五樓，這樣就是十八層樓，以比例來說就是2比18，也就是1比9，結果你只給我1比3，表示你們拿了1比6，這是其中之一的原因啦！

第二個問題是一坪換一坪，但事實上一定換不到。再來是信託，對老人家來說，他們覺得信託就是抵押，其實信託和抵押差很遠，但是他們不太了解，所以我認為要去宣導這方面的觀念，讓他們都能夠了解。再來是兩本契約的問題，為什麼會有合建契約？但有些人卻是權利變換的契約，怎麼差那麼遠？這中間就有擇優選擇的問題。

另外，要怎麼推動多元都更？是公辦還是民辦？其實將來也可能會自力更新，因為住戶對建商不信任，而且不願意別人賺那麼多錢。其實都更還有協議合建這個選項，也就是權利變換完成以後，其實還有包括協議合建、委建等問題。再來是怎麼建立估價的權威性，還有容積獎勵應該有上限以及怎麼回饋的問題，因為回饋不乏現金或建物，可以當作社會住宅，或者以代金的方式放入社會住宅的公共基金，因為現在大家擔心基金不夠用。

關於代拆的議題，法律依據為何？如何合法進行？其中有一個模式是估價之後提存，然後經過法院判決，但是房屋還是照拆。之前我們沒辦法這麼做，但是既然你享受容積獎勵的公共財，怎麼可以拒絕更新公共利益？所以大家就搬出憲法等等，思考這部分要怎麼破解。第七是搭配老屋健檢，我覺得老屋健檢的觀念很好，但這是什麼樣的健檢？就是屋齡50年以上的優先，接下來才是40年、30年的部分。

但是這應該交叉比對，要同時考量屋齡和樓層，通常屋齡越老、樓層越高的，越可能出現問題，如果鑑定後是紅色標籤就給它一個緩衝期，接下來就是斷水、斷電，然後拆除，這個程序有沒有辦法訂出一個SOP？第八點，很多人覺得自己已經退休沒有收入，如果原本房屋更新後的價值不夠，自己還要出資，這樣就會變成負債。我覺得可以置入以房養老、逆向抵押貸款的概念，例如你現在的房子本來就有逆向貸款，因為退休沒有收入了，這個部分是不是可以增加？

一樣是逆向抵押貸款，但是可以併入以房養老的概念，例如你現在的房子可能是1,000萬元，都更以後說不定變成1,500萬元或是2,000萬元，因為不夠的部分自己還要出資，也許要200萬元、300萬元，就把這部分併入逆向抵押貸款，用以房養老的概念處理，我想這樣也許可以化解一些問題。基本上因為增值，再加上銷售坪數增加，例如老舊公寓的公設可能是8%或10%，現在臺北市的平均公設是34.5%，所以起碼會增加24.5%的坪數，等於是強迫增值，因此房價就會變得更高。

還有原面積分回，但實際上是分不回的，所以我剛才說了，你還是要價購，至於不夠的部分，例如差5坪，這部分就要看一坪多少錢，由你出錢把它買回來。這時候是不是可以用以房養老的概念推動？也就是你不必支付本息，都由銀行幫你處理，我想這方面的機制應該可以好好設計。第九點是多元創新策略，我們曾經遇過一個很有趣的個案，一家生技公司標了新竹一個都更案，他們知道新竹市可能沒有市場，所以就把它改成長期照護中心，結合醫療等措施，我覺得這個概念也可以思考一下。

很多地區因為人口老化，所以住宅方面可能沒有市場，如果可以把它轉變為長照產業，可能也是一個滿好的方向，所以這部分可以想想看。第十點就是稅制結構改變，像持有稅的房屋稅、地價稅等等，大家吵了老半天，其實就是怕未來會有加稅的問題。按照原來的情況，地價稅增加以後，距離正常的交易價格還有八成，所以未來會不會從這邊加稅？

即使如臺北市增加了房屋稅，但是就房屋稅本身的標準單價來說，大概只有造價的一半，如果這部分將來還是會繼續加稅，稅率現在已經訂了，臺北市目前是有一點往下，但是以稅基來說，將來也許會動，我想這部分應該要給大家一個安全感，這些事情我覺得都可以拿出來討論一下。

第十一點是實例演練，以前都更的流程看起來很簡單，其實中間有很多細節，所以我們能不能把它拆解？因為拆解以後可以解決一些糾紛的來源。除了讓我們了解糾紛的來源是什麼，也能讓執法單位知道有可能碰到什麼問題，讓司法單位知道這部分應該由什麼法令解決，所以應該要用案例來做演練，我覺得這一點很重要。

第十二點就是成立一個不動產專業法庭，我覺得這是有必要的，把所有糾紛都納入這個專業法庭審理，例如都更，大家剛才都說這個問題很複雜，光是長安西路那個個案，他一對市政府提告，林洲民就被告了五項罪名，開玩笑，誰知道這五項罪名是什麼來由。所以我們覺得專業法庭有其必要，把所有糾紛都納進來審理，或者也可以經由仲裁的方式解決，我們是不是可以從這個角度去建立相關制度？

在我剛才的報告當中提到兩個重點，一個是不動產專業法庭，一個就是剛才說的，例如融合長照，再加上以房養老、逆向抵押貸款的概念，能不能用這些方式解決一些事情？因為儘管現在都市再生是三加一的立法體系，但大家還是一團亂，所以要怎麼把它整合，不管是大的、小的，全部都包含在內，這部分我們可能要再加把勁，因為這個問題的確很複雜，謝謝各位。

主席：謝謝莊教授提出逆向抵押、長照都更、稅制改變、不動產專業法庭等建議，未來政府行動起來時，這些配套措施值得相關單位重視。

請中華民國不動產開發商業同業公會全國聯合會于俊明秘書長發言。

于俊明秘書長：主席、各位委員。關於公會對都更條例相關法案的看法，首先以日本的經驗為例，日本有都市的再生機構UR，但是在都更件數方面，還是以民辦的都更為主，面積也是民辦的部分居多。至於臺灣都更的件數，根據統計是以民辦為主，公辦的部分只占2%，都更的面積也是以民辦居多，公辦的部分只占8%，所以在公辦和民辦雙軌之下，民辦都更仍然需要政府和立法院各位委員繼續予以協助。

各位在螢幕上看到的是目前民辦的都更，總共存在九個風險，因為都更的程序比較長，整合時間比較久等因素，所以在這個過程當中存在很多風險，我們建議修法的方向以降低風險，提高可行性，促進都更國民集體安全為最主要的目標。謝謝委員給我們一個機會說明，實際上都更並不是大家想像中的暴利，特別是在105年1月1日以後，新的、還沒有核定的都更案件面臨房地合一實際課稅，導致民辦都更的誘因變得更少。

我們並不是要挑戰房地合一實價課稅的目的，只是要向各位報告一下，過去的都更案能夠進行，一方面是未來房價也許是上揚的，另一方面是短期移轉有租稅的利基，如果這兩個部分都不存在的話，民辦都更的誘因就會變得更少。所以在我的簡報圖表裡面也有提到，就房地合一實價課稅來說，雖然營所稅的稅率是17%，但是併到個人綜所稅之後，它的實質稅率就是49.657%。

所以針對這個部分，業者的腦袋如果清楚一點的話，對都更真的會裹足不前，因為這和過去的狀況不一樣，所以程序上更需要立法院和各位政府官員多多協助。我代表公會呼籲，都更條例的修法不要造成民辦都更熄火，我們在這裡也無意再談都更對國內的經濟貢獻，或是對就業機會的貢獻，但是這些都是重要的課題，另外還包括都市的美化以及創造價值，不過我覺得更應該關注的是國民集體安全的議題，這個部分必須要公私協力推動。

一個都更案子包括整合在內，剛才向各位報告過，至少要耗費10年的時間，所以法律的安定性對產業界來說非常重要，尤其是都市更新條例各個條文環環相扣，如果條文不能銜接得很好，可能就會讓都更案無法完成。剛才向各位報告過，目前房地產市場尚待復甦，加上持有稅的沈重，以及105年1月1日以後實施的房地合一實價課稅，都讓新的都更案難以推動。所以我們在這裡也懇請各位協助，都市更新條例的修法結果是要提升效能，並不是要造成民辦都更熄火。

本會建議這次修法以維持安定性為要，並且先解決現階段的幾個問題，以下是公會提出的四項建議，第一個就是大法官釋字第709號合憲的部分，其實它的焦點有限，一個是都市更新事業概要，就是設置適當的審議組織、確保利害關係人知悉相關資訊，以及提高都市更新事業概要的同意比率。另外一個主軸就是都市更新事業計畫，包括相關資訊的告知、核定前的聽證、有關核定更新事業計畫分別送達等等。

其實大法官釋字第709號所指摘的，不符合憲法所謂正當行政程序的部分，這幾年營建署也非常積極，利用細則或法規、命令做了一些調整，所以目前的操作機制基本上都能夠呼應大法官釋字第709號。當然，如果修法時能夠把這個部分補全的話，也能讓都更條例更加健全，對產業界來說，我們絕對是支持的。第二個部分就是審議的明確性和預測性，美國及歐洲商會銀行聯席委員會曾經提過，法令不管是寬鬆或嚴格，外界都能夠接受，但是沒有辦法忍受法令不明確的投資環境。

這句話也是產業界的心聲，所以我們建議這次修法時，審議內容能夠具有明確性和預測性，這樣至少會有三個效果，第一個是減少整合產生的交易成本，第二個是增進實施者和住戶之間的信賴關係，第三個是提升審議的效率，加速都更的時程。讓審議的內容具有明確性及預測性，我覺得這對都更的推動是一個很大的助益。

第三個建議就是提高租稅的誘因，這幾年因為房屋稅遽增，對都更造成一些負面的影響，所以我們建議延長房屋稅和地價稅的減半期間。第二個部分，這也是公會一直在呼籲的，目前實務上針對權利變換的部分，住戶過給實施者的土地免課土地增值稅，住戶取得這個房子也是免徵契稅，但如果是百分之百的協議合建，增值稅和契稅通通都要負擔。我要特別向各位委員、先進報告，這個稅並不是針對實施者，這個稅是針對參與都更的住戶，實務上經常出現這種問題，所以大家有時候不得不採取權利變換的方式。但是關於權利變換，其實大家都很清楚，一方面會增加行政負荷，另外一方面也會增長審議的期間，所以政府應該鼓勵百分之百的協議合建，讓這種都更能夠順利推動。

第三個部分，這部分也包括協議合建，如果住戶分到房地，但這個地不是原本的舊地，也就是當建案移轉時，他就要適用新制的房地合一實價課稅，這些問題在租稅方面都會碰到一些阻礙，我們希望這次修法也能把這個問題加以解決。

第四個部分，公權力允宜介入執行，我要向大家報告一下，關於都市更新的公益性，剛才彭秘書長所談的，其實我也很支持，都市更新的公益性應該是在更新單元劃定、事業計畫審議這個階段，財產權的平衡是在權利變換的階段，權利變換是在審議機制之下，把他的財產做合法轉換，這和徵收的情形完全不一樣。在建築的階段則是要考慮公共安全、公共利益和緊急危難三大要素，讓公權力介入執行，維護都更的目標。以上是本會四項建議，敬供各位委員和先進參考，謝謝。

主席：謝謝于秘書長針對實務做了很多、很清楚的輪廓描述，提供給大家參考。

請財團法人農村發展基金會謝志誠董事長發言。

謝志誠董事長：主席、各位委員。謝謝主席邀請我來參加今天的公聽會，為了避免附和主席的提案，所以我特別在標題的「分流吧」後面加上問號。

主席：附和有什麼錯？為什麼要避免？

謝志誠董事長：各位可以看到，都更條例從1998年11月到目前為止，已經經過八次修正，目前是第九次，依據我個人參與的經驗，第九次修正應該是從2011年5月26日開始，到目前為止仍在進行中。這是都更條例歷年修正過程最長的，過往的八次修正，大概都是一年或二年就修正一次，修正的條文頂多是兩條、三條，所以如果按照比例原則計算的話，第九次修正應該要24年才可以完成。

這次修正到今年5月就要滿6年了，過去這6年，都更條例的修正案在吵什麼？因為我有幸參與，所以也利用這個機會和大家分享一下這6年在吵什麼，不過因為時間的關係，所以我只能摘錄其中的重點。第一個就是公益性和必要性，剛才幾位先進發言時，也多次提到這兩個字，過去討論時，有人提到都更的實施、容積獎勵的給予和代拆申請的受理，都必須以公益性和必要性為前提。

我一直很納悶，也在雜誌上寫過文章，問大家什麼是公益性、什麼是必要性？到底誰說了算？誰說的公益性是公益性？誰說的必要性是必要性？第二個爭議的焦點，就是是否回歸都市計畫體系管理，包括剛才彭秘書長提到的，都市更新計畫是不是要在劃定更新地區時就把它說清楚？非都市更新地區可不可以申請劃定更新單元？

第二個，也是大家討論最多的，就是容積獎勵，到底要給多、給少？可不可以無負擔的給予？不過這部分已經破功了，因為危老屋條例已經走在前面，這部分可以無負擔的給予，所以都更條例會不會跟進？值得大家繼續觀察。過去大家都在談，應該要落實都市容積總量管制的機制，要回歸都市計畫體系的管理，到底這句話要不要修正？如果要修正的話，讓都市更新條例名副其實也是不錯的，這個部分就有賴更多都市計畫學者專家參與討論。

第三個就是到底該不該代拆？代拆的前提是什麼？當然，大家都提到要符合公益性和必要性，那麼受理代拆、落實代拆之前的前置作業程序要怎麼做才完整？這部分過去討論過很多次，我還開過玩笑，要不要比照年金改革和司法改革召開國是會議，由總統協調立法、行政和司法三院，讓大家對該不該代拆做出定調。其他包括估價者由誰找？找誰？都市更新的基金要不要強制信託？代辦實施機制要不要處理？以及代辦實施機構的門檻等等，這方面的問題很多，族繁不及備載。

但是這時第八屆結束了，到了第九屆，新會期要有新展現、新氣象，可是又碰到0206大地震，所以就提出防災三法，其中包括都更條例，都被列為立法院優先法案。在這個轉捩點，行政院去年3月2日把之前的版本，也就是2012年的版本再送到立法院審議，但新政府上台之後，2016年7月1日把前行政院送立法院審議的都更條例修正草案撤回，再加上不久之前內政委員會完成危老屋條例的審查，所以未來都更條例到底要大修或者小修？都更條例要不要分流？其實這些都是無法迴避的問題。

看了過去這段歷史之後，新政府要怎麼處理都更條例？我在營建署說過這個笑話，本來是用大牛和牛腿做比喻，但是因為牛腿有一點血腥，為了避免讓大家受驚，所以改用乳牛和牛奶做比喻。幾年前行政院送了一頭乳牛到立法院，立法院經過五、六年審議之後，掛了很多鈴鐺在牛身上，去年開始本屆的新會期，行政院又把這頭乳牛送到立法院，但是民進黨政府上台之後，卻把這頭乳牛拉回行政院，但是現在這頭乳牛被國民黨的立委拉出來，今天的資料裡面也有這個部分。

也就是說，這頭大乳牛已經在立法院了，那民進黨到底是要送兩杯牛奶進來？還是要送一頭更大的乳牛進來？如果不大修，總是要給個理由。但是據我的了解，目前比較偏向送一頭更大的牛進來，也就是說，都更條例再次修正應該是沒辦法迴避的。接著就是要不要分流？其實大家也清楚，這個都更條例可能是因為眾望所歸的關係，所以大小通吃，可公辦、可民辦，可簡易都更，也可以防災都更，還可以危老屋重建，適合發展各式各樣口號的都更，也就是說一件衣服大家都要穿，那怎麼辦？

現在已經被迫要分流，為什麼呢？因為危老屋條例已經完成審查，而且即將成立國家住宅及都更中心，所以我附和主席提議的，一定面積以上的公辦都更要從現有的都更條例抽離出來。不過我很希望配合這次的都更條例修正，把都更條例的修正和都市再生一併考慮，不要先讓都更條例通過，然後再處理都市再生條例。

最後我要提醒的是，因為我是農村發展基金會的董事長，所以我也要請大家不要遺忘還有500萬名臺灣人需要協助，為什麼不要遺忘500萬名臺灣人？各位看這張圖表就知道，對於非都市計畫土地上的473萬名臺灣人而言，完全沒有都更條例、危老屋條例等好康措施，協助他們做避災、防災的工作，謝謝大家。

主席：謝謝謝志誠董事長，我們也期待接下來都市更新條例和都市再生特別條例可以一起審查，另外還有一個組織法，我們會央請司法及法制委員會和內政委員會聯席進行。

請政治大學第三部門研究中心王章凱研究員發言。

王章凱研究員：主席、各位委員。今天要談的問題真的滿雜的，所以我就以主席所訂的方向進行發言。第一個就是有關都市防災機能，其實以都市更新來說，我們之前也談了好幾次，剛才也有先進提過，在日本，其實所有的都市更新或都市再生，都在都市計畫的架構指導之下進行。

以日本的都市防災為例，我們都會談到日本的都市再生特別措置法，日本在2001年通過這個法以後，做了都市再生計畫第一次指定，那是2001年6月，第一個指定的是東京都的防災基地，在2004年就決定了東京灣臨海部骨幹廣域防災基地整備基本計畫，根據這個計畫，三年半之後這個廣域防災基地竣工，再經過三年，整個防災公園完成，關於這個防災公園的案例，我們公部門有去訪談過，也有提出很多報告，大家可以很容易的找到資料。

第二個，都市再生的第二次指定是在2001年8月，其中有一件事很重要，就是大都會圈的環狀道路體系整備，包括最近比較熟知的東京都「虎 ﾉ 門」計畫，就是屬於東京都的環狀二號線開闢計畫之一，這不只是一個虎 ﾉ 門的房地產開發案，而是環狀二號線的開發，而且這個環狀二號線開發案在虎 ﾉ 門的計畫完工以後，就剩下築地市場的搬遷。

搬遷完以後，這個環狀二號線就可以通過前面說的有明臨海防災據點，甚至可以直接連到首都高速灣岸線，往南連到羽田機場，往東連到千葉縣，只要東京都有重大災害，所有資源、物資、救災人員怎麼進駐，都會區的人怎麼撤離，或者日本其他地區怎麼支援，甚至是國外資源怎麼進來等等，都會做一個結合，這才是防災計畫。在日本，防災計畫不是只有耐震的部分，我待會也會提到，對日本來說，耐震並不是防災計畫。

提到日本的防災，我們常常會提到日本的建築耐震改修促進法，如果看這個法的內容，我剛才說過它並不是一個防災的法律，而且它並不是全面的，更不是僅限於住宅的部分。特別是防災促進法並沒有要求所有的大樓都要提出診斷報告，它有幾個要求點，第一個是1981年5月以前的建築物，以下包括不特定多數者使用的公共建築物、老人住宅跟學校建築，還有危險物的貯存場（例如炮竹這些東西），還有位於地方政府指定的緊急疏散道路沿線的建築，如果那個建築物倒下來會把緊急道路遮掉一半，也就是說回到它原來的防災概念下這些建築物，還有其他政府所指定的防災據點，這些才要有強制的防災耐震的檢修。簡單講，整體的防災計畫不是只有建築物耐震的改善，而且這是很小的一部分。

第二，主席提到三加一計畫是否有可行性，首先，我們非常認同姚委員提到整個都市更新應該由政府來承擔責任，至少要達到六大項的公益目標，我再提出一些補充，有些意見其實之前也跟姚委員私下討論過。第一，我個人覺得儘量還是以修訂都市計畫法為最終目標，合併到這個系統裡面來。因為都市計畫法在1973年配合省政府而做過全面修訂，之後就再沒有全面修訂，所以其實很多地方並不符合或無法配合現在的狀況，的確應該再修訂。不過如果我們來看都市計畫法，你把都市計畫法的主要計畫跟細部計畫配合中央的都市更新方案或都市更新示範計畫，或者地方層級的都市發展願景、綱要計畫等等，事實上也不是不能執行，不一定要再有一次都市再生條例的制定。當然，反過來也不是說不能訂都市再生的特別條例，但重點是要看這個都市再生條例或其他的三加一計畫跟都市計畫法之間的關係是什麼，我們現在最擔心的是這些法變成了非常多的違章建築法律出來，就是這個法把其他的法排除掉，我們本來應該只有一套法來控制，現在變成非常多的法，老百姓也搞不清楚，使用上也非常困難。

第三個就是公私協力的部分，這其實也有很多人非常關心，特別是談到公部門的權力要進來的部分，這也是過去三年來我有機會在立法院談的時候一再提醒的，也就是如果我們要強拆，到底誰有權力強拆？誰應該被強拆？在什麼條件下強拆？這是公權力介入的部分，我相信很多人關心的公權力介入是最後要進行強拆的部分，這要分清楚。第一個，我們在立這個法的時候要講哪些部分是公法的行為範圍，哪些是私法的行為範圍，這個如果不分清楚的話，後面就會混淆。各位如果有興趣可以去看公法學者程明修教授所提的，他特別提到現在很多的公私協力的行為必須要接受一個很重大的考驗，就是國家任務委託給私人執行的界限，那個界限要理清楚，理不清楚會非常危險。

2013年司法院在參與內政部的會議提出了司法院秘書長的代表意見，他提到沒有任何的公私協力的狀況是政府可以授予A去強制B，沒有這種法理在。要嘛是政府對它的行政處分的相對人，沒有說政府授予私人的A去強制私人B的部分，這就是把公私混淆的一個很大的部分。所以我們必須分清楚，分完以後，後面才有辦法談。這當然也連結到都市更新條例第九條的公辦都更，其中有一點是主管機關可以透過公開評選的程序，委託私部門擔任實施者，這個時候問題就來了，實施者是負法律責任的，之後的公法權力和私法權力怎麼去界分？私部門的實施者到底有沒有強制拆除的權力？這個要講清楚。我們現在好像用一個法說，因為私部門也不能強拆，所以公部門依法要代拆，這時候才是公法、私法混在一起的部分。之後的修法如果不把這部分理清楚的話，恐怕還是會回歸到有違憲疑慮的問題，我覺得我們既然花這麼大的力氣重新檢討都市更新條例，應該不要在這次的修法再犯這樣的錯誤。還有一些部分，之後第二輪有機會的話，我再來補充。

主席：謝謝王老師，修訂都市計畫法也是一個解決的方案。

請政治大學地政學系張金鶚教授發言。

張金鶚教授：主席、各位委員。時間不多，但是今天要談的東西滿多的，我有準備一個資料，但是這個資料不是為了今天公聽會寫的，不過試圖檢視這次的六個修法提案，我們如何面對都市更新的修法，在修法之下，我想更關鍵的是修了法能不能解決問題，我們要讓都更能夠走的下去才是關鍵。所以先釐清到底都更的關鍵是什麼，回過頭來我們看看我們修的法，一個一個檢視是不是能解決這些關鍵，否則修了半天還是徒法不足以自行。

我最大的感受是經過這麼多年來的運作，都市更新最大的問題就是牽涉到私有財產權的問題，因為大家對於私有財產權的保障有很多的爭議，政府應該介入到什麼程度就變成很大的爭議，這裡面也隱含著因為私有財產權的關係，所以我們到底是要幫你改善環境？還是說我要強制你改善環境？這之間的爭論其實有很多值得斟酌的地方。換句話說，我們那麼費功夫幫他解決問題，如果他的私有財產權牽涉到公共安全，這我同意，如果沒有牽涉到公共安全，純粹是他的舒服程度，那你要花這麼大的力氣獎勵他，甚至還要幫他代拆，這就是困境。

第二個困境，都市更新造成了很大的利益，或者背後有很大的價值問題，也因為這樣的情況，使得大家不只是把都市更新當成改善環境，而是變成我到底能獲得多少利益。因為利益擺不平，所以就不都更，為了要錢不要命，這情形事實上在都市更新常常發生。

第三個困境，到底政府的角色為何？我們在立法的時候要非常小心，這個角色是不是要幫私有財產權解決他的問題？還是站在協助，或者某種程度上遇到爭議時，站在仲裁的立場？在修法的大前提上，這些可能是必須要先釐清的。這裡面談到一些基本關鍵問題，第一個問題就是大家知道的，現在都市更新已經變成要一坪換一坪，大家都認為不要出錢才要都市更新，我們修法能不能這樣子？顯然不是啦！也不應該，因為坦白講，你的房子在比較差的環境、比較差的地段，價值沒那麼多，你要蓋新房怎麼可能舊房子換新房子不要付錢？你要一坪換一坪，這個觀念要怎麼解決？修法就是一定要教育這件事，或者給予輔導，讓他瞭解建立一個這樣的機制是很重要的。所以我當初在臺北市就要求財團法人都更中心要做推廣、輔導、教育機制，讓大家瞭解不一定能一坪換一坪。我們要怎麼做？在法律上是不是要建立一個輔導機制呢？這裡也隱含著大家不斷地要蘿蔔而不要棒子，我覺得都市更新如果因為私有財產權，造成大家只給蘿蔔、只給容積獎勵、給租稅的優惠，不斷地給這些東西，背後的正當性如何，是我們社會上所關心的。換句話說，它的背後如果沒有很好的、相對的公益性的整體想法，我能給的東西其實是很少、很有限的。換句話說，不能造成都更戶或非都更戶不公平的狀況。在修法的過程中，必須很審慎地，我給他的容積獎勵背後的公益性、正當性要有對價關係，每一個東西都要算清楚，法律上必須要求他算清楚，我才能給他獎勵，而非大家一視同仁，這種情形顯然是不公平的做法。所以都更條例對於給予容積獎勵的計算方式要非常明確，讓大家清楚，我覺得這是在修法上必須要做的。

第四個困境就是大家說的釘子戶的問題，經過這麼長期的教育，現在大家已經知道第一個同意的是笨蛋，我一定等到最後同意，才能夠獲得更大的利益。在這樣的情況下，使得大家為了獲取更多的利益而不願太早同意，當然就產生各種要脅、要好處的做法。所以我們在修法時，對於每個人的價值利益就必須要有法定的程序，讓估價師把它的價值透明公開地計算出來，計算出來之後，有爭議的部分要有一個協商機制，不能容許釘子戶得到好處，否則衍生下去會造成很多不良的示範。我覺得這件事情在法律上要很清楚地建立一套很好的估價、計價的程序，建立一個透明、公開的協商機制，而透明、公開的協商機制當然是一個關鍵，因為這涉及私有財產權問題，必須涉及協商機制的產生，所以這部分在法律上應該明定。也就是因為這樣，政府要強拆時，必須要符合程序正義，都市更新條例一定要清楚訂明要幾次的協商、協商要怎樣的程序、要哪些人協商、協商紀錄要如何公開、透明，之後得到政府審議委員會的仲裁。這個協商達到一定的情況下，政府該做的就去做。都更條例要把程序正義寫得非常清楚，在大家沒有爭議的情況下，拆除的問題大概就可以解決。必須要有很嚴謹的程序，如果有很多的爭議，就不能拆除。換句話說，可能要超過十分之九以上同意，只有非常少數不同意的情形，才能動用這個機制，這也必須在法律上規定清楚。

最後我要強調，都市更新要解決這些問題的話，除了程序正義很重要外，還有實質正義，就是大家所說的估價分配的情形。

更重要的是怎麼建立一個更多元的都市更新方式，如果住戶不願參加都更，就把他切出來不參加都更，這也是一個方式之一，不見得每一個都要完整的、大面積的都市更新方式。我覺得容許更多不同的可能性，未必要大面積的都市更新，小面積的都市更新也可以，或者政府要做的、民間要做的、合建等等各種不同方式，特別強調怎樣加強自主更新能力的協助、獎勵方式，讓法條上能夠以更多元的、不同的都市更新方式出現，這是在修法必須考慮的。

簡單講，目前的都市更新條例必須針對現在都市更新的困境，然後把我們修法的內容一一對應出來看能不能解決現在都市更新的困境，如果能，修法才有意義。如果過程中不夠嚴謹，我們來加強程序嚴謹的程度，因為程序正義是目前必須面對的。第二個要解決的是實質正義的問題，實質正義就是要算得很清楚、沒有爭議的情況所做出來，加上有各種不同的多元方式處理，我想這樣可能會讓法條比較順利。最後，對於目前三加一ﾉ的修法方式，我沒有太大意見，因為我覺得理論上當然最好是只有一個都更條例，可是剛剛也有人說這樣大塊頭的修法會不容易推動，現在的想法是切成三個方式，但是要小心一點，彼此法律的競合會不會產生扞格，這可能是我比較關心的。至於如何修法，只要不影響其他相關法令的問題，我覺得修法的技術上沒有太大爭議。

主席：謝謝張老師，張老師有一篇長文，大家可以參考。

請行政院經建會住宅及都市發展處張桂林前處長發言。

張桂林前處長：主席、各位委員。這次內政委員會討論好幾個版本，我覺得這些版本是反映這幾年來社會上幾個比較有名的有關都更的爭議案，所以大家在提出新版本的時候，都是比較想要把那些爭議所衍生出來的問題變成一個條文來寫進去。這樣的趨勢固然每一次好像提出一個解決，可是我要提醒的是，到最後，都更條例越來越走向操作手冊那樣的細節，在將來討論的時候一定要注意競合，或者很多東西可能不必入法，但是在施行細則等等加以規定，現在看起來好像是這個趨勢。這樣衍生一個比較值得注意的問題，我們為什麼會有一個都市再生條例的提出？一方面，原來的都更條例可能越走越細，但是我們又覺得都更要有一些非常恢弘的、非常總體面的論述、訴求，這部分我們長久以來都把這個責任駕馭到中央或地方的主管單位，尤其是營建署或都市發展局去做這種論述。可是大家一定要瞭解，現在這些主管單位通常都在應付個案發生，已經無暇去顧及很多國內外的觀念，通常都好像還停留在研討會把這些理論拿出來論述一番，事實上就跟整個政府的行政機制、施政的政策綱領等等都掛不上鉤，這樣的結果，我覺得這部法如何來扭轉這個趨勢，我現在就開始來討論。今天的提綱談到說要加強都市防災機能以及探討都市更新的公益性及必要性，我想在兩、三週前，貴委員會所通過的都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例，基本上對於這一塊已有一些因應。那到底人家國外是怎麼做的？剛才有幾位先進都提到日本，也許是因為地緣上及歷史上的關係，我們台灣確實引用了比較多的日本相關條例，可是我相信如果我們要往上端那個方向去走，那麼這些年來，身為歐盟領頭羊的英、法、德等國家，不斷的透過歐盟這樣一個大的體系來讓幾百個都市互相學習，尤其是幾個大的首都提出類似都市再生的條例，這才是我們應該要學習的。其實他們早在1950年代戰後就有都市的重建，60年代經濟開始萌芽發展時，就有都市復甦，然後70年代都市重整它的發展秩序時，就有都市更新這樣的名詞出現，及至80年代產業的重置、加強產業的競爭力，所以就有了都市再開發，到了90年代全球化的競爭以後，就有都市再生，而在2000年，也就是21世紀以後，可以說就是都市復興。整體而言，他們在不同階段都有不同的法令規章及相對應的組織以為因應，因此，我建議今天我們在這方面一定要有相對的條文、富有彈性且具有動態變革的組織來做為因應。對於這一塊我很擔心的是，主管單位根本無暇顧及，也許多多少少是有啦！但是我們也看到，每次要到完成階段，總是拖了非常久。

另外，有關都市再生三加一的立法體系，個人覺得有其必要。方才有多位先進提到，如果可以的話，就是一套法，可是我們這套法就是所謂的都更條例。剛剛我也說了，這個條例是愈修愈希望什麼東西都規定得清清楚楚，那就跟操作手冊的趨勢一樣，所以我們這時一定要有一個彌補型的、上位的都市再生條例，甚至它就是一種總體政策綱領的論述；當然，這個東西一定要有法的規定，主管單位也必須照這個法的規定去做，而不是想到要做時，就停留在一種論述之上，好比召開幾場研討會，把整個名詞在輿論上談一談，然後政府一改組或是主管一換人，也就差不多忘光了。

再來就是中央住宅的都市再生推動中心，這點我是覺得長期以來，歐盟地區學習了很多英國的作法，而英國有一種模式叫做EP（English Partnership）或是可以說是PPP（Public-Private Partnership），以前來訪問的英國專家，他們都是有組織的輸出這套制度，希望我們台灣能夠吸納這套制度的理念，但我發現非常有趣的是，這裡面沒有工程師，也沒有都市規劃師，很多都是法律或者財稅金融方面的專家。因此，這個體系的變更所能囊括的到底是什麼？在傳統上，我們台灣大概都是以都市規劃者、建築師或是工程師為主的思維跟專業，那我覺得這點今後也必須要注意。

最後一個提綱是：「如何建立機制？公私協力加速推動都市更新。」對於這部分，我的看法包括3點：第一，容積率可能是唯一受到大家矚目的籌碼，所以它不能不用，但要如何拿捏得準？第二，我們經常忽略所謂地價的控制及政府干預地價，比如經過重劃、經過區段徵收以後，地價不能任憑市場機制宰割，也就是說，在土地分回去以後，不能任由地主喊價，然後讓市場行情一直升高，最終導致後面的人要進來時，根本已經沒有辦法負擔那種地價。人家德國的漢堡新港市，開發完畢地價就凍結，一直要等到開發計畫提出來經過市政當局或是主管當局同意並發給建築執照之後，才決定那個地價是多少，而且在公開標售完畢4個月內馬上要動工，以杜絕地價經過一番重劃或是區段徵收以後隨著市場機制一再飆漲。第三，有大戶的企業進場囊括土地，以二房東的方式來掌有這些土地。我所提的這3個例子，在機制上必須要跟法掛，但很可惜的，我們在傳統上對於這3塊，除了容積以外，有關地價的干預以及後來進行的一種方式，是不是要有程序上所謂的公平以防止投機？我希望在今後的立法也能看到這部分，因為我翻遍了整個法案，幾乎都沒有談到。謝謝。

主席：謝謝張前處長。的確，後面的地價調整跟凍結，還有大戶進場的管制等等問題，我們未來都要注意。其實現在都市再生特別條例有設定一些時間，為的就是要政府負起責任，好比幾個月要做什麼、幾個月必須提出什麼之類的。

接下來請台灣大學建築與城鄉研究所黃麗玲副教授發言。

黃麗玲副教授：主席、各位委員。謝謝時代力量黨團邀請我出席，我先從今天討論的第三個議題談起：「如何建立機制？公私協力加速推動都市更新」。我想強調的是，公私協力（public-private partnership）的私部門，指的並非只是由產業團體代表的市場。民間團體（包含公民團體以及社區團體）也是公私協力中一隻重要的手臂。但是過去都更政策執行以及屢次修法過程中，多是整備機制讓不動產相關產業能夠擴大與加速參與，但是卻沒有好好建立機制強化其他守護公共利益，讓代表非產業或財團利益的民間團體來參與，都市更新條例第一條明定目的「為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益」。然而，明年就是都更立法20年，將近20年來「增進公共利益」的說法到社會強烈懷疑是不爭的事實；「改善居住環境」這一項則很難說，比較明顯的是改善不動產產業環境；「復甦都市機能」與「促進土地有計劃之再開發利用」則值得都市計劃界好好辯論。個人認為過去十多年來，個別更新項目倘有獲益，但整體都更成果對比起立法目的來說是失敗的。它促成都市的不良發展，包括加速住宅與房地產的商品化、減少城市文化與空間的多樣性、擴大有房產與無房產者的貧富差距、以及產生社會不信任以及人民對於政府的不信任。在經濟上，將不動產行業看成火車頭產業的看法也是有問題的。我認為，政府仰賴推倒重建式的都市更新、對房地產產業投入過度的政策資源，許多時候是因為可以快速看到政策效果，但這卻是罔顧城市永續的作法。它使我們無視於城市真正的需要，也扼殺了其他產業發展的空間。

城市真正的需要是什麼？如今我們面對的是經濟低成長、社會高風險、人口高齡化的年代，政府財政所限更應該謹慎選擇公共資源投入。例如公共住宅或社會住宅是臺灣前一階段最為缺乏的公共基礎建設。現在應該加緊追趕。但一方面加快都市更新，更新完成之後地價上漲，建商獲益，有產者房產增值，然而無法負擔更新成本或更新後租金的窮人，則面臨從低租金區域遷出的命運，有些人在無法從市場上獲取可負擔住屋的狀況下，必須申請公共住宅，都市更新後的地價上漲（都市社會學中指稱的高級化gentrification現象）將後續創造更多對於公共住宅的需求，然而成本由政府負擔。另一方面，更新後的賣場租金與坪數提高，自營業者負擔沈重，最後往往被大資本的連鎖商店取代。城市中自營業者消失，更多的人成為受雇勞工，甚至生活不穩定的鐘點薪資者。以上種種，對於城市來說，都更是否真是一門好生意？

當然城市的房屋若真致破敗，或是有結構安全問題，拆除重建不可避免。但「老舊房屋，多少罪惡假汝之名而為之？」過度強調拆除重建的政策，已經讓政府與民眾對於「整建維護」取向缺乏想像。事實上整建維護更能回應在低經濟成長年代中提升住宅環境的需求，在臺北市，若是為了自住，一般（中產階級）家戶有可能負擔不起更新成本（包括建築以及時間成本），卻可以不同程度的方式負擔修繕成本；四、五層樓公寓的整建維護也有可能以集體模式來推動。若有心進行制度設計，整建維護政策更可以增加不少的工作機會，例如水電師傅、泥水師、建築師、室內設計師、社區規劃師以及青年的共居住宅的經營者等。以上是我針對議題二，都是更新、都市再生與老舊建築物的看法。我認為法令應該思考更多這之間橫向聯繫，以及整建維護的課題。不應該一味偏好重建式的都市更新。

針對議題一「其他國家大規模都市更新之推動與立法經驗」，我談一下韓國經驗。首爾市從李明博市長到吳世勳市長階段，致力於大規模都市更新，除了造成八年前造成龍山慘案之外，不斷的社會衝突也都市必須尋找其他的再發展模式。原本劃入更新地區的產權所有人也漸漸瞭解到高地價讓所有權人的協商成本也增高，在等待拆除重建更新的過程中其實都市環境也可能因為缺乏整修而更加速衰敗。所以在朴元淳市長2011年上任後，積極從都更政策轉向都市再生，其中具體政策就是推動都市更新備地區的解編。原本首爾市1,300個都市更新整備地區，到2015年10月已經有245個地區完成解編。解繳後的地區要進行整建維護的，首爾市政府也透過首爾住宅公社（SH Corporation）加以協助，包括提供公共住宅做為中繼住宅等。此外，朴市長也積極與民間團體合作，以整建維護取向創造新型態的社會企業。例如以之前龍山慘案中反都更團體成員所組成的「蟾蜍住宅社會企業」，已經成為市府進行整建維護政策的好夥伴，包括為首爾市政府撰寫「社區整建維護技術資源手冊」，創造出如老人快遞、社區廚房等產業。蟾蜍住宅社會企業也在社區開設「建築學校」，研究整建維護的技術，甚至引入節能與社區分散型發電廠的概念，與首爾市「廢除一座核電廠」的節能政策緊密結合，也創造了很多社區綠領工作。首爾市長的政策目標寫在他去年出版的「改變世界的一千種工作」一書中，都市生的願景與公民參與、社區照護、綠能、文化創意結合，希望能改變首爾市的體質。

韓國前幾年也通過了都市再生條例，中央政府瞭解到過去韓國以房地產為核心的都市更新模式已經顯現極限。今日的區域平衡、城鎮復興政策等，需要有政府投入「對的」公共設施、由下而上的住民參與，一起提供制度的創新解答。在這方面臺灣其實有更好的基礎，就是過去將近30年的社區營造的經驗。這幾年我不斷的在國外講述這些經驗，也常常不意地聽到外國的都市研究與社區工作者的讚揚。但是我們的城市政策制定者似乎沒有充分意識到這些，而持續地以過時的都市更新模式來自我評量。針對今天座談會的主題，都市更新、都市再生、老舊建築等議題，我的建議是將社區規劃師連結都市再生政策的設計、協助老舊區域復甦與經濟的再造。這個取向可以為城市創造更多以及更多樣化的就業機會，也會讓臺北的城市更具有獨特的魅力。過去幾年成功的案例包括迪化街以及艋舺地區，地方逐漸重拾活力，年輕人振興原有街區產業，也以更豐富的藝術與文化活動讓城市空間更有表情。這是臺北市近年變得更宜居，也對亞洲旅客更具吸引力的原因之一。我的結論是，創造地方再生模式與新城市價值的是強軔有活力的民間與社區團體，以及少數願意支持這些改變的政府公務員，而不是房地產業者，我們應該珍惜這些成果及自己的都市優勢，一起來擘畫下個階段的改變。謝謝。

主席：謝謝黃副教授。誠然，整建維護及社區營造也是一個重點。

接下來請台灣都市更新受害者聯盟彭龍三先生發言。

彭龍三先生：主席、各位委員。我代表台灣都市更新受害者聯盟，很高興這次可以來到立法院內政委員會和大家討論都市更新條例的修法。

面對台灣的都更，這幾年我們可以看到很多情況，就是開發與居住權、私有財產權保障的界線，形成兩派僵持不下的結果。我們曾經苦思這個政策到底要如何處理比較好？其實如同黃副教授所言，首爾市政府把都市更新的地區解編，這件事如果就我們這邊來講，就是把都市更新的劃定予以解除，讓人覺得非常不可思議，所以我們在2014年曾經去首爾訪問，當時也拜訪了都市再開發地區對策委員會，還有民間團體及首爾市政府。上屆立委在討論都市更新條例修法時，我們正好從韓國帶著訝異回來，於是把韓國最新的都市與住居環境整備法整個翻譯出來，提供內政部做為修法參考。

對於韓國的情況，我簡單提出兩點來介紹他們與國內的不同：第一，從2003年到2011年，企業家出身的李明博推動New Town Project政策，就像台灣的都市更新政策一樣，不一樣的是他們每個New Town Project的面積至少是1萬平方公尺以上，相形之下，台灣就是街廓很小的來做。曾經有韓國跟日本的朋友來訪問我們，我們也稍微介紹了台灣的都更歷史，如果以他們的話來講，就是台灣的再開發基地只要有500平方公尺就可以做，這些外國朋友了解後驚訝得下巴都快掉了！

另外，根據2009年首爾官方統計，更新後預期的總戶數是28萬3,010戶，可銷售戶數是18萬5,880戶。我們討論都更時，常常會問國外如何做防災都更？其實都更有個面向，亦即它是一種賣房子的生產工具，藉由它可以增加更多可賣的單位，這是目前我們房地產政策主導之下的都市更新所產生的結果。

第二，我要講的另外一個不一樣的點是，我們在都更之後，雖然產生一些可賣戶數，但也產生了租賃的公共住宅44萬4,780戶，優先提供原承租戶承租。在韓國，你只要拿容積獎勵，就必須提供17%到18%的總樓地板面積出來做為公營住宅；反觀在台灣的容積獎勵，全部進到私人口袋。我們台灣在做都更，對於這種現象卻是習以為常。

從以上兩點可見，台灣的都更跟韓國的都更有著極大差別。既然我們常常在想該怎麼做，那麼當有人做得比我們好時，我們是不是可以參考看看？如果講到都市防災，我們還有一個很奇怪的現象，那就是我們一直在講防災，可是樓卻愈蓋愈高，這跟防災的概念正好背道而馳；另外，我們的空屋率愈高，房子卻愈蓋愈多，這些現象都值得我們正視。

事實上，誠如方才黃副教授所言，首爾在2009年曾經發生一起龍山事件，主因是當地有一些承租戶已經住了2、30年，不願被趕走而展開抗爭，於是警方派了「反恐特攻隊」前往鎮壓，結果導致6人死亡，其中包括1名警察。這些抗爭民眾，有些被當成恐怖份子抓去關，有些則留下來繼續埋鍋造飯，而且親人遺體不下葬，這樣持續了兩年。由此可見，韓國的抗爭比台灣更加激烈，而這次意外也造成社會反省，所以才有新法的出現。

台灣是在1998年有了都市更新條例，而韓國的再開發法是在1995年誕生，其實台灣跟韓國大概都是抄日本的，但後來還是有一些差別。像台灣的都更是由建商主導，而日本跟韓國都是以開發組合來做主導，我們也因為這樣，所以後面整個走偏。現在我們在講說要多立幾個法，其實這就有點像日本，他們不僅有重建促進法，還有再開發法等許多的法；至於韓國，原本也有很多法，好比低所得住民居住環境改善處置法、都市再開發法及住宅建設促進法，但他們在2013年把這些法整併為都市與住居環境整備法，裡面還加入了管理的部分，因為房地產是會下跌的，像我們去訪問時，首爾市政府的人告訴我們，他們現在幾乎都沒有進行再開發，因為不想再增加停車空間讓城市更顯擁擠，其實他沒有提到一個最主要的原因，那就是房地產的黃金十年榮景已經過了，所以對他們來講，正好是一個改善的契機。

以法的部分來講，如果我們不走得比日本更先進一點的話，其實是可以參考韓國的都市與住居環境整備法，這部分上個會期我們曾在立法院報告過，現在我就簡單的做個比較。

目前台灣都更的實施方式是重建、整建及維護，而韓國則是採住居環境改善事業、住宅再開發事業、住宅再建築事業、都市環境整備事業、住居環境管理事業及街路住宅整備事業等6種方式，並不僅止於建築行為而已。

如果以面積來看，剛才我也說過兩者的開發基地面積是不同的。

再以實施者來看，台灣是政府或者建商，要不就是居民自主更新，但現在是以建商為主，整個都市更新條例怎麼看都是以建商為取向；反觀韓國，是以居民自主來做開發組合，建商是以組合參加人的方式進入。

至於容積獎勵這部分，在韓國，拿到容積獎勵就必須提供將近20%的總樓地板面積出來做為公營住宅，而權利變換的施行，也是以開發組合來做權利變換；反觀台灣，因為有建商，所以大家都要簽立私契約，而且是不公開的私契約，像我們常常講到所謂的假權變真合建，這個現象還在，現在台灣走的比較屬於假權變。

另外，在政府的監督裡面，我們有一個會計檢查，而韓國則在組合成立時、權利變換核定基準日及竣工這3個時間點，政府會來做會計檢查。

接下來是公平性的問題，對於強拆的部分，韓國是要取得產權才有可能拆，而且是除了危樓跟危險地帶以外都不行。

如果以罰則來看，韓國訂有5年以下有期徒刑及5,000萬以下罰金，這在台灣的都更條例是看不到的，意思是說，如果你有提供金錢、招待、財產上的利益或是有特約行為、接受或提供意思表示者或者偽造同意書，均屬違法；在台灣，有關偽造同意書的案子其實很多，這在韓國是要被判5年以下有期徒刑的；另外，韓國還有3年以下有期徒刑及3,000萬以下罰金，這是針對未按規定競爭招標者，其實他們有些更新案，也沒有招標的動作；韓國的1年以下有期徒刑，主要是針對不接受會計檢查、不將資料公布或不給組合員閱覽謄寫者。個人認為這都是我們台灣需要加強的部分。

最後，我要講的是，如果要公私協力，方向上還是要朝著自力更新，也就是由住戶自主，因為根據公寓大廈管理條例的規定，住戶可以定期在會員大會裡面表達意見，不會有現在這種情況；而且我認識一些主委，他們也認為這是比較可行的方案，所以如果要公私協力，最好是協助社區成立管委會，這樣會比較快一點。謝謝。

主席：謝謝彭先生提供韓國制度給大家參考。

報告各位，學者專家已發言完一輪，接下來請內政部花次長發言。

花次長敬群：主席、各位委員。謝謝大家提供這麼多建言，我想每次會議對內政部來講，都是在進行養分的吸收，我們當然希望針對問題能夠提出更理想、更好、更符合民眾期待的方案。

就都更這件事情而言，我們整個構想是希望能夠有效動員社會上從專業到社區，乃至產業界及政府部門所有的量能，也就是說，我們希望讓所有專業者都有機會發揮他能力上期待去進行的事情。對於這部分，剛才各位提出許多建議，就以公私協力這樣的概念為例，誠如彭龍三先生所言，我們在方向上，當然不可能因為要成立一個專責機構，於是未來什麼都由政府主導。其實我們在規劃這個政策時，裡面有一個最上位的問題點，那就是我們都知道，現在台灣有300多萬戶超過30年以上屋齡的老舊住宅，但我可以告訴大家，10年後會變成500萬戶、20年後會超過700萬戶，換言之，如果我們的都更還是維持現在的速度，那麼老舊住宅就是以這樣的速度在做演變。因此，雖然我們非常在意及關心單一個案、單一社區如何有效推動都更，但我們更要思考，這可能涉及未來整個台灣都市衰敗、都市競爭力的問題，當然更涉及未來公共居住安全會不會全面惡化的問題。也因為這樣，我必須很誠實的跟大家講，台灣目前建築物的環境，在未來10年、20年面對如此恐怖壓力的情況下，有些部分，我們真的無法那麼精緻的去推動，因為我們的社會量能沒有那麼強，我們既有的基礎，也沒有辦法像日本有那麼大的法治基礎、守法的基礎或是既有的社會結構。當然，也不是因為這樣，我們就忘記該有的理想，我們還是要儘可能的堅持住該掌握的一些分寸，但是終究就如同說，我們在處理的是城市環境和建築物的改善，這是一種目標；另外一種目標是，我們要創造一個沒有爭議下的城市環境和建築物的改善；還有一種目標更理想，那就是有計畫而且計算清楚的城市環境和建築物的改善，所以它是有不同層次的；而面對我們這個社會的量能跟問題的程度，我必須很務實的向大家報告，我們到底有多少量能？又能夠做到什麼樣的程度？這是政府在面對這個重大議題底下，必須先問自己的。所以也因為這樣，我們在整個立法或是整個都更政策的規劃及思考上，當然就像謝志誠老師說的，我們的目標是牽一頭大牛，把都更條例做一個全面的翻新。不過，我們也要分階段、分類的來做處理，因為都更條例終究6年是推不動的，它勢必存在著更複雜的結構性問題。也就是說，現在都更條例或相關法制，本身就存在一些困境，而且在現實環境的都更推動底下，也存在一些壓力，大家既有非常多的抱怨和不滿，也有非常多的期待和理想，這裡面膠著了很多東西，而這也是我們之所以會有三加一這樣一個推動法案構想的原因所在。

我要跟各位報告，都市危險及老舊房屋改建條例是我們優先拿出來的法案，原因是我們要定調危險的最優先，既然這些房屋的屋主已經百分之百同意改建，我們沒有理由不幫它先走，因為它最單純，我們也不希望它因為陷入都更的審議過程當中而被做過多的要求。當然，這裡面會涉及到容積獎勵的簡化，我們把它變成30%，其實這樣的概念也是為了定調一件事，那就是我們期待未來都更條例在修法的過程中，容積獎勵這部分也能簡化成為一個checklist，只要建築規劃出來，就可以明確了解大概能夠取得多少容積獎勵。剛才于秘書長說過，都更涉及到很多風險，也因為有這麼多風險和不確定因素，導致大家對於都更缺乏信心，甚至彼此猜忌，所以為避免這種情形，我們在危險及老舊房屋相關條例的修法底下，首先要定調的就是有關容積獎勵明確化這部分；另外，有關簡化程序這部分也是未來的重點。

在危險及老舊房屋的改建上，我們要先針對都更條例要修法的某些部分，好比稅負減免或優惠這方面予以定調，希望未來在都更條例的修法上能夠比照辦理。我們把這個部分先切割出來做處理；除此之外，我們希望透過國家住宅及都更中心的設置，提出以下幾個定調：

第一，就是政府主動，我不敢講政府主導，但政府主動絕對是一個重要的定調，因為有這個專責機構在後面，所以各類都更推動時，如果背後潛存政府應該主動協助或介入的這些陰影或期待，就能隨著這個專責機構的成立和立法完成而得到釋懷；同時在未來整個都更條例的檢討上，它也能減輕大家在這方面的疑慮，繼而讓相關條文可以比較順暢的被討論。這個專責機構，不只是由政府主導，它背後還涉及未來我們跟民間各個專業者的量能整合，我們希望透過中央這個平台，甚至希望地方政府，至少6都也能陸續分別成立相關組織，把這個屬於政府主動的量能，在這個法完成之後，可以建構起來。

第二，再往下處理的部分就是公辦都更及民辦都更這兩件事。公辦都更這部分其實會因為專責機構的成立以及都更條例第九條相關系列的新增條文，或是未來姚委員要提出的都市再生條例而成為另外一個系統，它也會相對單純，所以都更條例在修法上真正要處理的就是民辦都更的那一塊。對於那一塊，各位也提出許多問題，大家最感擔憂及關心的就是不同意戶的處理機制，對此我們在未來修法時，針對內容一定要強化處理，否則這個都更條例的修法，就是沒有面對社會大眾最關注的問題。當然，內容部分因為比較敏感，容我現在不好多說。

第三，我們也要提升地主參與的信心，所以不論是容積獎勵、稅負減免或是政府部門的協助，我們都要進一步加強和規劃。

第四，更重要的就是多元化，包括多元目標、多元處理及多元發展，我想這些大家都會認同，所以我們當然希望未來都更的實施者能夠多元、都更的模式能夠多元。也因為這樣，我並不擔心因為有3個法，所以會有法律競合的問題，反倒認為它可以讓大家有多種選擇，你適合什麼、喜歡什麼，就選擇什麼。結果到底是競合？還是多元？這要用了才知道，大家不需要一開始就先去質疑。

第五，我們希望金融機構或是大型的專業體系能夠更積極的介入都更這個系統，相信大家也看到，我們在都更修法裡面，對於金融體系的參與，其實有一些期待；而相對的，金管會、財政部也在做配套的努力，很多公股行庫最近針對都更這個議題，更是籌辦許多活動。我想這無非代表這部分的量能要動起來，因為過去在推動都更上，金融體系這一塊是沒有動的，但它卻是非常重要的一環，就像房地產市場要發展，金融機構當然非得跟進來不可啊！

第六，就是簡化程序，過去的都更審議，內涵確實很多，而整個審議過程也期待很高，但是我剛才說了，我們真的要賦予所有的都更計畫這麼多的公共任務嗎？我之所以提出這個問題，主要是因為我們面對如此龐大需要改進而又有危險的都市建築，如果為了賦予每個個案那麼強大的公共性要求和期待，所以透過都市更新審議來進行各種管控，那麼是否會變成魚與熊掌都要的狀態？當然，這是一個非常嚴肅的課題，也是在討論都更時，我期待跟社會大眾共同思考及面對的課題。我們都是有理想的人，但是我們的理想要落實多少？我想分寸的拿捏相對重要，因為這是我們在面對都更時要嚴肅看待的。

第七，後面要處理的就是有關自主更新的協助和推動，其實民間有非常龐大的量能，在這麼多的專業者當中，也有許多已經退休的人，他可能有更強的專業能力和更多的時間，所以他能做到的，並不是政府部門或建商可以做到的，也因此，我們要設法讓社區裡面如此龐大的量能，跟著社區一起滾動起來。也就是說，我們要透過政府機構或NGO團體等等相關平台，建構一個更龐大的系統，讓都更這件事變成全民容易且樂意參與的，我想這是我們在建構整個都市更新條例的思考規劃底下，一直在認真面對的一件事。當然，未來在整個都更條例的構思上，對於都市計畫的結構面，我還是希望能夠做一些強化，但是它能強化到什麼程度？這恐怕需要好好溝通，而不是各執己見，好像非得有充分、完整的計畫或策略，這個地方的都更計畫或都市更新個案才值得被獎勵。至於執行面，有很多東西需要處理，例如審查面就有很多要檢討的部分；當然，更難的是糾紛處理。關於這些，其實都更條例裡面都有相對應的條文修訂。所以我剛才講，我們這一次修法是牽一頭大牛，而且這頭牛比上上個會期的那頭牛更大隻，原因是我們真的很積極、認真在面對這件事情。但是我也要向大家報告，我們真的不能單純地把都更看成是暴利、不公義或什麼樣的事情，我們要從一個更全面、政府最上位的角度來看。從現在的三百多萬戶、10年後的五百多萬戶、到20年後的七百多萬戶，這才是我們真正擔憂的事情。其實我們現在也不敢去設定8年20萬戶這類的目標值，但是真的要讓它動起來！因為只有動起來，這一切、一切才有可能在動的過程中進一步檢討、修正。我也要向大家報告，其實不需要擔心啦！因為量那麼大，就算讓它動個5年、10年，它在我們要處理的目標值裡面，仍然算是相對少數。所以很多東西都還有時間讓我們去學習和改善，而不是現在一定要把它規劃到最完美，我們才可以啟動，這真的是我今天發自內心，希望和各位溝通的地方。我就說明至此，謝謝。

主席：謝謝次長語重心長的發言。現在曾銘宗委員也到現場了，謝謝。

我補充說明一下，我期待的不是只有一頭大牛，而是一群牛、甚至是一個家族。有的法案可能是現在才交到大家手上，如果大家細心審閱，就會注意到危險及老舊建築物加速重建條例是處理都更條例處理不到、比較小坪數、1,000平方公尺以下的老舊房屋。我現在提的都市再生特別條例第九條是訂為1萬平方公尺，我那時候並沒有想到韓國，不過和彭龍三先生講的剛好是一樣的。

剛才提到都更是不是肩負著各種公共利益的目的，這在容獎的條件裡面（如第三項等）特別不寫清楚，我想給未來的多元需求提供一些空間，所以那部分也做了一些處理。事實上，上一屆我的預審小組經常要開十幾個小時的會議，從上一屆走到現在，我非常同意張桂林前處長所言，我們每每因為一個社會事件而把整個條例幾乎變成一本操作手冊，很多委員的提案、不同的意見都進來，大家都很擔憂。它的根源來自於不信任，因為不信任，所以我們必須把它寫入條文當中，否則未來如果放到行政部門或公司的合約裡面，可能會造成權益的損害或是有人從中動手腳，這也的確是上個會期都更條例修法的困境，條文非常多，多如牛毛，彼此糾纏。

當時我們看到韓國有好幾部法制在處理這個問題；日本也有不同時期、不同的法制在處理。我們的都市更新條例在本會期以前其實是包山包海，它的範圍廣到公辦都更、私辦都更或都市計畫法以內、都市計畫法以外的各種適用，我們都想要處理；但是它又細到變成操作守則。所以在上一屆末，我問了一個關鍵問題，也就是花次長最關心的：我們面對這麼脆弱的環境、這麼容易造成都市災害的建築，再繼續這樣下去，我們到底能夠提早多久來做準備？以防災的觀念來講，我們的都市更新究竟能加快多少？那時候有一個媒體說要2,300年才能完成所有的都更；之前的陳部長表示，修法之後會減少一、兩百年。我想那都不是我們參與修法的目的。

到了這個會期，坦白講，王章凱老師對於都市計畫法的範疇其實是非常堅持的，我覺得這也是我們在修法時要很注意的一個原則。但是我聽得出來，王老師沒有堅持一定要在都市計畫法裡面設專章；他是覺得設專章比較好，但是如果我們拿出來修改，他並不排斥，對不對？王老師，我這樣解讀沒有錯吧？

剛才張金鶚老師相當強調程序正義，但是他最後也說，考慮到幾部法的競合以及立法的時空背景，如果現在幾部法一起處理，他也可以接受。從上一屆到這一屆，我感覺到大家正在逐漸形成共識，所以我覺得本會期是一個非常好的立法契機。現在的共識與之前社會爭議造成的波動、各種考量，以及不同需求底下造成的立法面向錯亂、糾纏，我覺得已經不一樣了，所以我們希望在這個會期，經過各種法律體系與需求的爬梳之後，能夠好好來修訂都市更新相關法制，謝謝。

剛才莊孟翰教授要求第二輪發言，其他學者專家也可以進行第二輪發言，也歡迎地方政府和其他部門提出你們的意見。

在莊老師準備的時候，我再向大家報告一下。我提的都市再生特別條例，希望各位學者專家回去能夠參閱。我要特別提出一點，我認為這部法案最重要的就是要讓政府負起責任。我一直覺得雖然過去訂了一個可以公辦、可以私辦的都市更新條例，但是實踐的結果頂多只有公地的都更，也就是剛才彭揚凱先生所提的部分。真正的公辦都更；真正針對大街廓、大面積；滿足公益性、必要性；真正去實現都市治理、創造多元價值的公辦都更，我們從來沒有做過。我們現在正在整理這樣的法制邏輯，要求、督促政府真正開啟發揚都市機能、復甦都市環境的公辦都更，它是真正有必要的，否則我們修法之後可能還是會看到，即使是丟給都市更新會或公司協力，它最後還是在民間打轉，很多東西也沒有辦法克服，而政府一樣沒有承擔責任，我覺得這是我個人非常在意的事情。

現在請淡江大學產業經濟學系莊孟翰教授發言。

莊孟翰教授：主席、各位委員。不好意思，雖然大家都很忙，然而，不管是由上而下或由下而上去看，都市更新都非常複雜，所以今天我要把我所看到的各項大、小細節向各位報告，也希望往後在訂定子法的過程中，主管機關最好能到公聽會現場，聽聽他們在講什麼東西，由實務面來配合法律制度，也許會比較好一點。

第一個問題，我經常碰到的是都更三絕：1坪換幾坪？你為什麼不和合建分屋一樣，一次講清楚分屋比例？要繳多少稅？其實這些都無法解答，我相信這三個問題沒有一個人能夠解答。

再來，我找出了20大爭執，在這裡簡單帶過就好。包括法令制度是不是很複雜；公權力、公信力無法彰顯；整合時間太久；建蔽率、容積率要怎麼讓阿伯聽得懂，這很難喔！關於權利變換，剛才脫前副局長拿出的那一本，不曉得各位有沒有翻過？我翻過很多、很多次，但是永遠無法從第一頁翻到最後一頁，那個問題太大。此外，△F1到△F6，我想建築師可能比較清楚，我也無法記得起來，太複雜了！再來，都更潛藏了很多玄機，除了權利變換之外，還有合建、違建，所以地主要出售房子，你叫我不要出售，來做都更。可以！可是我現在要用錢，那土地先賣給你可不可以？這會涉及到權利變換，所以都更案有很多種組合，不是我們所想像的那麼簡單。其次，估價要怎麼建立它的權威性也是一個問題。

此外，容積移轉會稀釋掉土地面積，請問你要分給我多少？地主沒有出錢啊！那獎勵值有無隱瞞以及時程、退縮率等等，誰算得出來？只有建築師和審議委員會。假設我要申請20%、30%等等，最後審議委員會一定砍、砍、砍，砍到最後剩下多少，沒有人知道。所以前面問的1坪換幾坪，沒有人能夠講得出來，各位要想一下這個問題。

還有，以後的房產稅是多少？兩本契約其實是這樣來的，很多人因為在國外或是其他原因，我就先和你簽合建契約，等到最後權變完成，你再從優選擇一個。但是這會被解釋為「假權變」，會質疑到底是真的還是假的？現在的住戶沒有那麼笨，各位可以從另一個角度來看這兩本契約，因為你以後會擇優啊！我想這是制度面的問題。

那地價稅的問題呢？以基準地價來講，105年較前一次調升了30.54%，但是它仍舊占一般正常交易價格的20.5%，表示日後還會再調整，以後一定會接近市價，對不對？那要調整多少？沒有人會告訴我們啊！所以很多都更戶會很緊張，包括文林苑，本來才幾千元，完成以後，一調調到五、六萬元。

再來，房屋稅本來有重複課稅的爭議，現在臺北市政府好像要調了，那重點就來了，現在最大的問題是實際造價和標準單價的差距，目前標準單價是實際造價的一半，表示可能還會有50%的調整空間。而前面講的地價稅可能還有80%的調漲空間，那我們要怎麼去解決這個問題？

第一個問題，當時我們有和臺北市政府（尤其是稅捐處）說高級住宅的稅太重了，後來他就拿出一個案例：SRC、22層、面積約122坪、路段率調整300%。這個案例一算出來就知道，舊屋的標準單價從1平方公尺7,970元調到18,850元，調幅為2.36倍。如果18,850元乘以1+300%，就超過9倍了，這是稅捐處自己提出來的，這就是臺北市高級住宅因為路段率所做的調整。

再來，自用住宅稅率為1.2%，非自用住宅從1.2%調到2.4%、3.6%之後，房屋稅分別變為110萬元、220萬元、330萬元，稅捐處自己算出來以後發現超過27倍！我想這也是一個值得爭議的地方，就是你要怎麼去解決很多都更戶的疑慮。除此之外，因為自用住宅的稅率是1.2%，你換算一下，契稅是多少？其實是6%，5倍，那就是五百多萬元。所以結論會變成你的房子增值了，但是稅很高，那該怎麼解決？

這邊還有一個問題是，從舊的標準單價改為新的，如果是一般住宅，變化還小；但是高級住宅的變化就大了，適用新、舊標準相差很多！這一點各位可以思考一下，因為時間不夠，我不能講太多。我剛才講過契稅是6%，所以契稅稅額會變成五百多萬元。

另外，有一個案例位在忠孝東路和建國北路交叉口，我標示的這個地方，前面是商業區，後面是住宅區，那都更時就吵了！為什麼？大家會認為30年前買的房子價格差不多，現在估出來怎麼會差那麼多？原因是一個是商業區較多，一個是住宅區較多。

其次，我剛才有提到文林苑，它本來是2層樓，建商把它蓋成地下3層、地上15層，共18層。依住戶的立場，2比18等於1比9，結果你1坪才分給我3坪，這就吵翻天啦！

還有一個是2012年的案例，當時我有向他報告，這個案子要小心，為什麼？因為標榜1坪換1坪。這個案子是在南港路和興東街交叉口，有兩千多坪，我跟他說這會有問題，不可能成就這件事情。因為當時住戶是依戶數去算的，127戶蓋成430戶，一除下來，住戶只能分到30%，建商拿走70%。建商說不是啊！我們是按照面積來算的，23,000坪當中，我才拿8,100餘坪，僅40%，所以四、六分很合理啊！這樣問題就來了，當時報載每坪50萬元，這樣算起來，建商說利潤會有8億元。各位想想看，房價一坪50萬元，8億元除以127戶，每一戶被賺走629萬元。房價如果是55萬元（事實上當時已經到七十幾萬元了），每一戶被賺走九百多萬元；60萬元的話，每一戶被賺走一千兩百多萬元，請問各位，你要不要更新？這是一個很現實的問題。我要提醒的是自力更新的誘因，如果你怕建商賺走等等，那你要怎麼組合；政府在制度、法令方面要怎麼去協助他，這是很重要的一點。

後面幾張投影片，我簡單報告過去。第一個，正義國宅已經拆掉了，但是各位，那個建商花了四十幾億元把一部分店面買下來，中間有一個地主王克強很不幸被槍殺，到底出了什麼問題？還有，軍備局那塊土地也沒有解決。正義國宅很妙的是，看起來土地使用分區好像都差不多，其實它分為原屬第二種商業區和原屬第三種住宅區。你看，建蔽率和容積率不一樣喔！前者是65%和630%；後者是45%和225%。各位，這差距有多大？我們以為一個法令、一個街廓會有同樣的標準，但是各位想想看，真的是這樣嗎？它的計算很複雜的。

第二張是晶宮大廈，位在國父紀念館正對面，它的問題是蓋完以後發生糾紛，因為原來的地下室，地主是當餐廳、作商業使用；完工以後變成停車場，所以價值差很多，會有違規的問題等等，所以有訴訟。

下一個是元大栢悅，位於敦化南路和安和路交叉口，為什麼有糾紛、訴訟呢？因為它有一個店面是違章建築，兩面臨路，後來前面變成大廳，後面才是店面，價值大為縮減，所以又引起糾紛。

下一個案例是在國父紀念館捷運站附近，大陸大樓後面那一塊，圖上的紅色框框在更新以後，商機就跑掉了，雖然規劃得很漂亮，但實務現況就是這樣。

下一張是我特別去拍的，位在明曜後面。你看，這等於是屋簷下有五個店面，請問有多複雜？因此，以後的建築物，違章的部分可能要去除掉。

再來，這個案子位在行天宮斜對面，一個是捷運蘆洲線去程、一個是蘆洲線返程，它的潛在問題是什麼？是地下權，還不是地上權。這是地下權的問題，複雜程度可見一斑。

這是松山永吉路那個都更案，情況也是類似。

另外，剛才有提到生物科技公司進來，這是新竹北大路的案子。其實這個基地的規劃是2樓為生醫療程和看診，上面是長照，所以都更也許會有新的面貌。

最後請大家看這一張圖，看了之後，各位還會覺得都更很簡單嗎？謝謝各位。

主席：謝謝，的確都是非常複雜的工作。

請政治大學地政學系張金鶚教授發言。

張金鶚教授：主席、各位委員。對不起，我本來不太想講，不過剛才聽了還是覺得應該說一下。我覺得最大的問題在於，大家一直覺得如果沒有利益就不都更了，或者說如果無利可圖，我就不都更了。如果抱持這個想法，我覺得是無解啦！都更的目的是我的居住環境品質很差，或者我的建物很危險，所以我要都更，對不對？我們現在整個立法或設計變成是一定要1坪換1坪，或者像剛剛莊教授講的那一大堆東西。我之所以不都更就是因為看起來無利可圖嘛！事實上，每個案子所在的位置、所在的地點價值不一樣，你憑什麼要和人家1坪換1坪呢？位在文山區的，我就是做不到1坪換1坪啊！住在中山區的話，不但可以1坪換1坪，甚至是1坪多1坪、加贈建物、再另外給你錢啊！如果我們的法令設計要變成這樣子的話，我覺得是無解啊！

剛剛花政次講的，我覺得也很關鍵、很重要，如果把都更的公益性、公共利益納入，那也無解，這是我的私人財產，為什麼要多個公益性？大家要談公益性，可以啊！那你就給我更多的獎勵啊！這兩個有沒有對價關係？現在看起來，也沒有對價關係啊！如果你要有公益性，那就要獎勵很多，而獎勵的部分就完全是公益性，這兩個之間的價值有沒有算出來？沒有。換句話說，剛才很多人在罵說都更之後的房屋稅、地價稅太高，所以我就不都更，你覺得通嗎？如果我買新的房子，而不是都更的房子，我就是要繳那麼高的房屋稅、地價稅。如果我要都更，又不要繳稅或要少繳稅，你覺得通嗎？換句話說，這樣的概念只是為了都更不擇手段，完全沒有公平性可言。剛才謝董事長講，都市裡面有這麼多好康，鄉下都沒有，通嗎？如果整個立法要衍生成這樣子的話，我覺得我們只是為了都更不擇手段，對不對？如果沒有公理、正當性的話，大家會不斷地加碼。

所以我覺得真正重要的是我們要有一個教育、輔導的機制讓他願意都更，讓他了解他的權益在哪裡，讓他有個協商機制，讓他知道他不能獅子大開口，否則得不到社會上的支持。如果真的是不合理的要求，政府該有的程序正義走完就該拆了。我覺得整個法制的精神在於程序正義要走得很清楚，他實際會拿多少錢，他是很清楚的，這要經過很多估價師正常的計算，把它算清楚，沒有什麼議價空間的。兩千萬多元、三千多萬元的東西不可能會變成一億兩千多萬元，這是不可能存在的！對於這些事情，如果社會沒有一個很清楚、正當的價值觀，我覺得都更大概死期已到，謝謝。

主席：謝謝張老師，剛剛莊老師應該是提醒，而不是說我們要那樣做。

請臺灣大學建築與城鄉研究所黃麗玲副教授發言。

黃麗玲副教授：主席、各位委員。謝謝主席給我第二次發言的機會，本來我覺得算了，不要講了！但是我看到張金鶚老師又恢復學者本色，所以我也想呼應一下，該講的還是要講。

如果我們把都更看成一個產業，而且要用獲利機制、甚至用容積及其他機制來鼓勵大家進入都更的話，我覺得這種模式只有在房地產長期上漲的狀況下才有辦法持續，但是現在我們的房地產面臨到什麼樣的情境，我覺得需要去分析。人口和可負擔的經濟水準到底能不能、或值不值得在房地產行業注入這麼多資源？有沒有可能再多的政策工具也沒有辦法救房市？我覺得我們必須要想想這件事情。

與1980年代晚期經濟泡沫化之後的東京房地產相比，現在的價格是30年前的二分之一到三分之一。在郊區，一棟房子比一輛汽車還便宜。而首爾在過去10年，房地產價格從平盤轉為逐漸下跌，這些都和亞洲很特別的人口快速縮減有關。我再提醒大家一下，比起韓國和日本，臺灣少子化的程度、速度不見得比較慢。所以在下一個階段，我們到底能不能支持這樣的都更產業，我覺得必須要思考。

其次，我很訝異地發現大家很少去討論一件事，就是在都更過程中，即便你換回容積獎勵，可是產權所有者手上的土地持分其實是被稀釋了，即便這個世代完成了所謂都更壯舉，下個世代的都更整合還會不會像現在這麼容易？因為產權的細分、居住的更集體化，下一個世代會更難再進行都更，屆時你要把容積率拉得更高嗎？所以我們有一點像是以都市空間的品質來舉債一樣，這是另一種以負債來支持成長的方式。

另外，講到危樓這件事情，如果要以都更作為救危樓的唯一方式，我覺得有很多需要討論的面向，第一點，三、四十年以上的樓房是否就算是危樓？很多人開始發出「我老了，但是我不危險」這樣的呼聲，而且老了是不是一定得拆除重來、game over？這也是我剛才發言的重點。第二點，整建維護能夠讓它有新的生命，如果這樣的都更是要提升環境品質的話，城市裡面錢少一點或者沒有錢的人能不能進行環境的改善？怎麼樣可以用最低的成本來協助大家提升居住環境，而不是只是表面上樓蓋高了，可是人卻搬不進去，生活的負擔越來越重，可支配所得用在娛樂、教育、文化上的比例越來越少，這是我們城市需要的嗎？我想問的是，什麼是我們需要的？什麼是我們想要的？在都更的過程中必須要想清楚，我們需要一個什麼樣的城市，謝謝。

主席：謝謝黃老師。請政治大學第三部門研究中心王章凱研究員發言。

王章凱研究員：主席、各位委員。這是我第二次發言，排在兩位老師後面，壓力好大。我主要是要說明，對於都市再生條例和都市計畫法，因為之前我和姚委員有比較多的溝通，所以姚委員剛才講的，我同意；但是我擔心沒有參與討論的人會有誤解，所以我再補充一下。

我們談的過程裡頭，第一個，我覺得要訂都市再生特別條例或是都市更新條例都可以，重點是要釐清它和都市計畫法的關係。我們現在擔心的是，這些東西都是個別的，甚至連它們之間有無競合，我們可能都分不清楚。所以我在第一輪發言一開始就提到，日本是在都市計畫法的架構下面去做這些事情，而不是個別運作的。因此，我並不反對另立都市再生條例；當然我也不諱言，我個人比較期待的是修都市計畫法，無論如何，這幾個都市發展的相關法律是應該要有相互關係的。

我要補充的第二點是，我一開始提到，不管是都市更新條例、都市再生條例或是之前在談的可能要設立公法人這個部分都有一個問題，我先借用剛才張金鶚老師提到的一件事情，就是對於環境的改善，政府的立場到底是幫忙改善，還是強制改善？現在我的感覺是，我們是在幫忙強制改善，這會產生我剛才講的公法和私法混在一起的問題。當然，若要繼續討論下去，希望姚委員或立法院其他幾位委員能借重公法學者的觀念或知識，把公法、私法的範圍弄清楚。我們不是講過嗎？不管之後怎麼執行，我都贊成一定會有強拆這件事情，但是誰有權力來強拆？誰沒有權力來強拆？這要弄清楚。這個部分一定要找公法學者來好好討論，予以釐清。

例如我們要做行政法人，按照行政法人法，它只允許你做低度公權力的事情。可是我們現在要提出來的再生機構，它可以透過公開的甄選，再委託實施者去做，那公權力到底在誰手上？所以我覺得要好好地、認真地對待這件事情，不能模糊化。如果沒有釐清的話，我們弄出來的樓會是歪的。以上，謝謝。

主席：謝謝王老師的提醒。其實我們今天本來有邀請一些公法的學者，但是他們因為上課或其他因素而未出席，之後我們會再邀請。

請台灣都市更新受害者聯盟彭龍三先生發言。

彭龍三先生：主席、各位委員。我剛才聽了張教授、黃教授和莊教授的論點，我覺得所謂的論點是代表我們認為這樣是對的，可是我們要不要聽聽其他人的看法是怎麼樣？我這邊想要提出一個我剛才講過的看法，如果是建商主導的都更案，有沒有真的權利變換這件事情的發生？我講一個實際的案例，內湖有一個都更案，社區住戶問了建商一個問題：「為什麼你們選屋的通知單有兩種顏色？有黃單和白單。黃單的權利價值可以多300萬元，這是為什麼？」建商代表就說，那是因為他和我們簽私契約，所以我們願意給他好一點的條件。我們送給市政府核定的權利變換計畫書當然不會這樣寫，可是事實上，這個私下的交易是存在的。在這種情況下，我們才會一直說，都更的關鍵點在於信任嘛！我想請問像這種普遍存在的情形，建商為了要擔任實施者，他必須去蒐集同意書，而他的同意書是以多給50萬元、給5坪等方式去蒐集到的，這樣的多數決有符合我們所謂的民主程序嗎？這是不是有一點像賄選？我們固然覺得住戶不可以獅子大開口，但是你要想，建商來做都更是在商言商，他是因為有利潤才會來。為什麼建商可以在商言商，住戶卻不可以開價？我並不是說開價是對的，只是這個制度有一點怪，所謂的「怪」是指我們表面上走權利變換，大家說這不是假權變，但私底下就真的有那種奇奇怪怪的事情發生啊！所以我要回應的是，我們要不要聽聽另外一邊的看法？這一點大家可以來做討論，謝謝。

主席：謝謝。今天當然主要是針對都更法律體系涉及的種種面向進行討論，以剛才打的比方來講，到底是一頭大牛還是幾頭牛？有的是法制的競合，有的是和公法的法律邏輯能否銜接，有的是處理整個都市的空間治理，有很多不同面向的問題。坦白講，這並不是容易的事情，稍微覺得有共識的時候，又有很多爭議冒出來，這是未來大家修法時會面臨的挑戰。

小弟提的都市再生條例剛剛才發給大家，所以今天提供的資料，也請大家回去繼續給我們批評指教。今天是第一場公聽會，未來在討論的過程中，希望有機會針對條文細節或其他未處理到的面向繼續深入討論，謝謝大家。

今天的公聽會到此結束，散會。

散會（17時7分）