時　　間　中華民國108年4月15日（星期一）9時5分至12時4分

地　　點　本院紅樓202會議室

主　　席　林委員為洲

主席：現在開會。各位專家學者、列席政府官員及各位委員，非常歡迎並感謝各位能夠參加今天的公聽會，這一場公聽會是依據立法院職權行使法第五十四條規定辦理。

有鑒於台灣地區與大陸地區恢復制度化協商，為確保國家安全、維護兩岸交流秩序及促進兩岸長遠和平發展，應使兩岸協議簽署程序更公開透明，由立法院及社會各界進行檢視並授權，爰此，有關兩岸訂定協議處理及監督條例該如何制定，以完備兩岸間協議監督授權機制，進而保障台灣地區人民之權益，今天特邀各位學者專家與政府機關代表出席，希望聆聽各位高見；各位專家學者均學有專精，在此領域有深入研究，各位政府官員也有豐富實務經驗；針對各位高見，我們會詳實記錄，並列入立法院公報，作為審查之重要參考。

今日公聽會討論題綱簡要列出三項，僅供各位參考之用，各位可以儘量提出個人看法和意見，我們都非常歡迎。

另，今日列席之政府機關─陸委會陳明通主任委員請假，由邱垂正副主任委員代表。

有關今日公聽會程序，本席作以下宣告：先請陸委會邱副主任委員報告，再由專家學者按簽到先後順序進行第一輪發言，之後本院委員的發言順序由主席俟情況決定，學者專家及本院委員每位發言時間為8分鐘；第一輪發言結束後，如果各位學者專家還有其他高見，再進行第二輪發言，讓各位可以暢所欲言，第二輪每位發言時間為3分鐘；最後，若行政機關代表想要回應學者或本院委員所提意見，俟第二輪發言結束後，才予以回應，機關代表回應結束後，如果專家學者還有意見，公聽會時間亦足夠，我們也會讓大家再發言。

首先，請陸委會邱副主任委員報告。

邱副主任委員垂正：主席、各位委員。很榮幸受邀參加立法院內政委員會有關「兩岸協議監督機制法制化」公聽會，以下謹就公聽會的三項討論提綱，提出本會說明，敬請各位指教及支持。

壹、討論提綱一：兩岸協議之監督機制，究係應循現行機制，於兩岸條例增訂或另立新法？

一、兩岸已簽署之23項協議均依現行兩岸條例規定送請立法院審議或備查

關於兩岸協議之國會監督，現行兩岸條例第5條第2項規定，以協議內容是否涉及法律之修正或應以法律定之，區分為送立法院審議或備查。自97年6月，兩岸恢復制度化協商以來，已簽署23項協議，均係依前開兩岸條例之規定，送立法院審議或備查。

二、行政部門持續積極推動兩岸協議監督條例完成立法

自103年「318學運」以來，社會大眾高度關注兩岸協議監督法制化，行政部門一貫秉持兩岸協議應符合公開透明、確保人民知的權利及公眾參與之精神，持續積極推動兩岸協議監督條例完成立法。目前立法院已有6個兩岸協議監督條例草案版本，考量民進黨團版草案已可適度代表政府政策意見，行政部門爰未提出草案版本。

三、因應兩岸情勢急遽變化，行政部門已將兩岸政治議題協商監督機制之法案送請立法院審議

鑒於今（108）年1月中共「習五條」提出「一國兩制臺灣方案」，兩岸互動的客觀情勢已發生變化，修法強化兩岸政治議題協商之監督機制，建立民主防衛機制，應有急迫性及優先性。本會已擬具兩岸條例第5條之3修正草案，建立兩岸政治議題協議監督機制，刻於立法院審議中。

四、對於兩岸協議監督之通案性規範宜另立新法，至有關政治性議題之監督則於兩岸條例增訂

兩岸協議監督條例草案各版本，係針對兩岸協議之協商為通案性之規範。惟其無論在協商談判前、中、後階段之處理及監督機制俱有相當差異，且僅2版本（時代力量黨團及尤美女委員版本）規範政治議題協商之處理程序，爰宜以另立新法規範之方式，充分討論整合各方歧異，以求周延立法。另為因應兩岸情勢急遽變化，迅速建立應有之民主防衛機制，行政部門已提出兩岸條例第5條之3修正草案，在方向一致下，考量現行法制體系及規範體例，仍希望立法院支持行政部門提出的版本。

貳、討論提綱二：兩岸政治協議如何定義，其審查之程序及通過門檻如何規定？

一、政府已就兩岸政治議題協議之處理程序推動修法，建立強力民主監督機制

1.現行兩岸條例第4條之2、第5條之1、第18條均提及「政治議題」，但並未具體定義。鑒於兩岸政治議題具高度敏感性，具體類型如兩岸和平協議、建立軍事互信機制、結束敵對狀態、安排階段性或終局性政治解決，以及其他具有重大憲政或政治影響性，可能影響我國主權之各項協議，需要更多社會共識，相關處理程序須受更嚴謹的規範。

2.政府擬具兩岸條例第5條之3修正草案內容包括，兩岸政治議題之協議，須由行政院向立法院提出協議締結計畫及憲政或重大政治衝擊影響評估報告，並完成事前、事中及事後民主監督程序，經國會雙審議、舉行聽證、全國性公民投票程序，獲民主充分授權始得簽署協議及換文；並明定主權國家地位與自由民主憲政秩序之毀棄或變更，不應作為政治議題談判及協議之項目。

二、是否為「政治議題協議」，仍須依協議具體內容有無涉及政治性意涵，個別判定

兩岸間涉及一般公權力行使或主權行使行為之協議，原則上非屬政治議題協議。兩岸條例第5條之3修正草案所規範的「政治議題協議」，仍應依協議具體內容有無涉及政治性意涵，個別判定。例如，兩岸租稅協議處理之課稅問題，原則上非屬政治議題協議；但協議內容如涉有「一個中國原則」或「一國兩制臺灣方案」等政治性意涵，則屬「政治議題協議」範疇。

參、討論提綱三：其他與公聽會議題相關之意見

兩岸協議監督條例的立法是社會高度關切的議題，攸關後續兩岸關係的發展，各界都期待能早日完成立法。藉由兩岸協議監督條例之立法，可以建構兩岸協商之準則及依據，有利於兩岸持續溝通對話及交流，這是一部對兩岸關係極具重要之法案。至為因應當前兩岸情勢變化，透過兩岸條例有關政治議題協商監督機制法案，建立民主防衛機制，更具有急迫性及優先性。今天公聽會諸位先進所提之意見，本會將會適時納入修法研議參考。

肆、結語

政府後續將在符合行政立法分立原則、確保國會監督有效可行、賦予政府談判責任之基礎上，配合立法院推動立法工作，期盼可以儘速完成立法，落實「公開透明、人民參與、國會監督」原則，以具體回應各界期待，同時也使兩岸關係在法制的基礎上持續交流與發展。今天公聽會諸位先進所提意見，本會將適時納入修法研議的參考。以上報告，敬請指教，謝謝！

主席：謝謝邱副主委口頭報告，陸委會的書面報告一併提供給大家。

另，海基會提供書面報告，請各位參閱。

接著請宣讀討論題綱。

「兩岸協議監督機制法制化」公聽會

討論題綱：

一、兩岸協議之監督機制，究係應循現行機制，於兩岸人民關係條例增訂或另立新法？

二、兩岸政治協議如何定義，協議之審查程序與通過門檻應如何規定？

三、其他與該公聽會議題相關之意見。

主席：現在進行專家學者發言。第一位請淡江大學國際事務與戰略研究所李大中所長發言。

李大中所長：主席、各位委員。今天我非常榮幸有機會能夠到內政委員會參與「兩岸協議監督機制法制化」公聽會，以下分別就三個討論題綱貢獻我的四點意見，希望能夠集思廣益。

第一點，主要是兩岸關係條例是否適合特別處理政治協商和政治議題，我們都知道，剛才陸委會副主委也報告過，目前行政院已經通過兩岸人民關係條例第五條之三修正草案，這項草案也已交給立法院審查；我想這主要依據目前兩岸人民關係條例規定兩岸協議是指台灣地區與大陸地區間就涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書，雖然該條例包括第四條之二、第五條之一及第十八條都提到政治議題協商這些字眼，但是我覺得重點是我們必須注意到兩岸人民關係條例的立法宗旨基本上還是在規範大陸地區與台灣地區人民的交往，並處理衍生的相關法律議題；然而這一次政府提出的第五條之三修正草案特別聚焦在政治議題的兩岸協議，依照陸委會及行政院院會的說明，特別強調這些政治議題都特別重要，攸關國家安全、全民利益及台灣生存發展，必須強化民主監督機制，完善民主防衛機制，所以要有更嚴苛的審查程序；但是我認為重點在於假設如此，這些涉及政治議題的協議並不是單純規範兩岸人民之間的往來，照理說，這些政治議題的協商和簽署應該由兩岸具備公權力的機關處理，如果特別在兩岸人民關係條例增列冗長且鉅細靡遺的第五條之三，我個人意見是這可能會有些問題，我們必須再謹慎思考；我認為所有涉及兩岸協議的詳細規範都應該由譬如兩岸地區協議監督條例加以規範，也就是由專屬的監督條例一視同仁處理，我覺得這是一個比較妥適的方法，以上是我的第一點意見。

第二點，按照目前第五條之三修正草案的規定，我認為牽扯到政治議題的兩岸協議內涵、定義及範圍非常模糊，容易引發爭議，陸委會陳主委曾經表示，自李前總統以來，我們從來沒有定義過政治協議，這裡面一定有他的智慧在，如何認定非常簡單，重要的是其中沒有「一中原則」，沒有「九二共識」，就是如此。如果依據這個定義，我覺得幾乎是無所不包，他的定義非常模糊，我覺得行政部門獲取的詮釋權和裁奪的空間實在可能過大，意思是他們可能會最寬鬆認定何謂政治協議，會施以最嚴格的門檻。何謂政治議題範疇？依據目前行政院核轉到立法院審議的修正草案來看，定義還不是非常清晰，再對照不久之前行政部門面對委員質詢時，回復兩岸服務貿易協定也算是政治協商的說法，到目前為止，兩岸之間簽署的23項協議有哪一項是很單純不涉及到政治的？雖然行政院的草案有提到不溯及既往，但是我們可能要問ECFA算不算？問題出在行政部門可以輕易自我定義，這可能出現的問題是任何不樂見或想要反對兩岸協商者都可以認定這些協商具有高度政治性質及高度政治影響力，屬於政治議題的協商，而只要貼上政治協商標籤，就要適用到等一下我要提到的超高門檻，那幾乎是不可能通過的門檻；還有出現「一中一台」的字眼就算政治議題的話，我們也不禁要問，現在我們到底是不是在中華民國的憲政體制、憲政架構之下？雖然第五條之三修正草案的確明定主權國家地位與自由民主憲政秩序之毀棄或變更不得作為政治議題談判及協議之項目，但是我覺得這樣的用字遣詞還是不夠明確，必須再進一步釐清。

第三點，就是我剛剛提到的高門檻，剛才副主委也報告過，第五條之三的門檻是超高門檻，主要是在事前、事中及事後都有非常嚴格的民主監督程序，包括國會雙審議，舉行聽證、全國性公民投票程序，正所謂三道防衛鎖；其中的國會雙審議，我相信大家也非常清楚，這是兩個四分之三，在協商前90天，行政院要向立法院提出締結計畫及憲政或重大政治衝擊影響評估報告，這個報告要經全體立法委員四分之三出席、出席立委四分之三同意後，協商才能真正啟動，行政機關完成談判後也一樣，立法院院會審查時，要經全體立法委員四分之三出席、出席立委四分之三同意後，再辦理全國性公民投票；當然我也不反對或否認兩岸關係有其特殊性，憲法增修條文第十一條也提到，自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定，但是個人淺見是這不代表要設立無法跨越的門檻，例如以和平協議而言，馬前總統在當年的確曾經提出，當面對兩岸和平協議的相關議題時，有幾個重要原則，比如說，國家需要、民意支持、國會監督及公投的通過，但是這並不是代表目前的雙審議、雙四分之三的超高門檻。所謂的國會監督，個人意見是，並不代表刻意設下無法達到與搆不著的門檻，製造人為無法跨越的天險，我們並不樂見所謂的「三道鎖」，最後變成兩岸協商與封殺的機制；而所謂的民主防衛機制，最後變成兩岸和平的絆腳石。

其次，有關兩岸協議監督條例，我覺得這還是非常重要，因為這已經擱置非常久，大家不要忘了，從318學運以來，社會大眾關心兩岸協議監督法制化，這也是近幾年來台灣各界的呼聲、引頸企盼的條例，我覺得各政黨都不該忘記當時的承諾。目前國民黨委員有提出兩個版本，無論是一般性、功能性的協商或是所謂和平協議、軍事互信機制這類型的協商，我認為都可以一體適用，不必刻意區分。在這兩個版本與其他版本之中有特別提到，陸委會權責機關在兩岸正式協商前，必須提出協議簽署計畫報告、設置民間諮詢委員會、民間溝通會議，強化公眾參與、社會共識，最重要的是，還是要有國家安全審查機制，包括初審和複審，我認為這相當的足夠和充足。

最後，基本上我認為不需要在兩岸人民監督關係條例第五條之三來增訂它，所有關於監督的部分都應該在專法即兩岸監督條例裡面做處理，不需要特別去釐清所謂的政治或非政治性，因為這裡面的彈性空間及模糊空間非常大，如果我們有國家安全審查機制，基本上已經足以因應我們未來所要面對的可能挑戰。以上是個人淺見，就教於各位，謝謝主席和各位先進。

主席：請文化大學社會科學院趙建民院長發言，時間8分鐘。

趙建民院長：主席、各位委員。今天非常高興有這個機會來闡述立法院關於兩岸監督協議及其他政治方面協議可能簽署的一些看法。國內對兩岸問題可說是爭議非常大，可以從我們過去3年來無法討論兩岸協議監督條例為證，因此，我覺得今天這個問題恐怕還是要先從我們對兩岸關係的基本定位來看，假如我們對這個部分沒有基本共識的話，兩岸協議談不到那裡去。

中國大陸對我們的政策一定有他不是非常友善的一面，最近解放軍飛機飛過中線超過10分鐘，他讓我們過去3年來斷交了5個邦交國，然後國際飛行台灣的民航公司宣布要求改變名稱，這個大家都知道，也都心有戚戚焉。可是我們同時必須知道，中國大陸現在是全球最大的貿易國家，他的市場在很多方面都比美國還要大，我們跟中國大陸的貿易超過我們跟美國加日本的貿易總額，因此，我們跟中國大陸怎麼可以不來往？中國大陸今天的市場，無論是在手機、電視或汽車方面，都已經是全球最大的市場，他的肉類消費額是美國市場的兩倍，他的鋼鐵使用量是美國的六倍，他的手機使用量是美國的三倍，他的電視使用量是美國的三倍，他的Internet users即上網用戶也是美國的三倍，因此，中國大陸今天不再是80年代以前冷戰時期的政治專制大國，他是一個全球最強大的經濟超級強權，且未來在經濟方面他的勢力還會增加。在這個情況之下，我們跟中國大陸要如何來交流，我覺得這其實不應該再辯論。但很不幸的，我們國家還是繼續在這方面做辯論，那也是今天我們在這裡的原因之一。

我更覺得像歐盟、日本和美國對中國大陸都有很多的矛盾，像日本和中國大陸歷史的原因、東海的爭論都非常大的，甚至是對於亞洲領袖的競爭，可是各位可以看到報導，日本、中國大陸和南韓他們三家的自由貿易協定可能會在今年年底前完成；美國和中國大陸的矛盾不用再強調，可是他們今年也會完成重大貿易協議的簽署；歐盟方面，最近習近平到歐洲去訪問，跟義大利、法國都簽訂重大的經貿協議，由此可見，全球各國對中國大陸大概都是採取這樣的政策，即在經濟和安全上求取一個平衡的政策。換句話說，他們對安全上可能是有顧慮的，對未來中國大陸對他們的經濟挑戰可能也是有顧慮的，正是因為如此，他們更要增加兩方的合作，我想每一個國家，包括菲律賓、南韓等都不例外，而台灣是唯一的例外，我們現在是全球唯一一個對中國大陸採取冷戰式對抗的國家，沒有任何官方交流管道，過去3年不考慮任何的協議，甚至今天很多提出兩岸簽署協議版本其目的不是為了簽署協議，而是為了避免簽署協議，我覺得這是完全不符合我們國家利益的。

因此，針對兩岸協議該怎麼辦？我覺得第一，兩岸對我們來講，大陸是非常高度sensitive and controversial（高度敏感性及爭議性），其實原來兩岸人民關係條例第四條、第五條就規定得很清楚，所以並不需要訂定專法去討論，可是在目前國內對這個問題毫無共識的情況之下，我覺得訂定一個專法恐怕也是有其必要性，甚至其中有比照特殊的、有關安全性的審查，我個人感覺也是沒有辦法的事情，對於兩岸簽署的協議，我們可能要給予超過我們與其他國家簽署類似協議的更高規格的安全審查，這部分我個人是贊成的，這是第一點。可是我們跟兩岸是一定要有官方接觸的！我們有40%出口到中國大陸，不接觸可以嗎？我們60%的投資在中國大陸，不簽訂協議可以嗎？假如兩岸今天有簽訂相關的協議，解放軍也許就不會侵過中線。我們蔡總統說「強勢驅離」，這是講空話啦！我們有什麼立場去驅離人家？那是公海，兩岸沒有協議，假如兩岸有協議的話，解放軍也許不需要繞島，也許根本不必要過台海中線；假如兩岸有貨貿協議的話，我們每年可以省掉大概4,000億台幣的關稅，4,000億是什麼概念？我們政府先前提出8年8,000億的前瞻計畫，各位，8年8,000億元啊！可是如果兩岸有貨貿協議，我們每年可以省掉4,000億元，台灣經濟會好多少？假如兩岸有相關協議的話，我們外交也許可以更堅定的走出去，邦交國又會更多一些。

第二，現階段有一些兩岸協議監督的版本以及最近陸委會提出關於未來兩岸政治方面、協議方面的監督機制，我覺得他的精神就如同我剛剛講的，其目的不是在簽署，而是在防止簽署。這就是把兩岸協議定位在對我們不利，可是協議之間怎麼會不利呢？假如簽署後中國大陸不去遵守，國際自然有輿論，其他國家會監督他、譴責他，因此，我的第二個意見是，我們要將兩岸簽訂相關協議的本質認定是對我們有利益的。

第三，政治協議不等於統一。很多人認為兩岸的政治協議就等於統一，各位可以去看看兩德在1972年簽訂的基礎條約及兩韓在1991年簽署的條約，裡面有一些共同的內容，第一個互不侵犯，第二個和解裁軍，第三個相互尊重對方的體制，第四個承認事實的主權統治，第五個增加交流，第六個完全不談統一。由此可見，政治協議對我們有很多的好處嘛！假如兩岸簽署相關的協議，對台灣的和平、對體制的尊重、對國防或外交上可能都可以達到很好的保護，謝謝。

主席（林委員麗蟬代）：請國立東華大學民族事務與發展學系施正鋒教授發言。

施正鋒教授：主席、各位委員。一般來講，有關於協定的部分，當然條約需要核准，協定的部分又分兩種，一種是先國會授權、事後審查，但如果是單純的協定，就可以自動生效。而當年之所以會有爭議，就是因為馬總統認為ECFA是一個單純的行政協定，可以自動生效。其實當時美國總統歐巴馬為了要簽署一些貿易協定，當然事先有授權快速通關，但還是有一些國會議員相當有意見，覺得沒有充分的磋商。當時國民黨政府的版本基本上認為立委只要諮詢就好，只要來做報告備查就好，不過目前看起來各版本是有共識的，即先立法授權、事後審查，大致上是這樣。

其中有幾個版本，像尤委員美女版本基本上就是跟賴中強律師當時拿出來的是差不多的內容，然後再加一點點東西，比如說，國會在前、中、後的監督不可以先下手為強，必須要做影響評估，然後可以修正付款保留，重啟協商等等，其中一項很重要的是，牽涉到人民的參與以及是否有損及憲法或是兩公約保障的權利。當然，尤委員美女版或民間版中比較重要的是第六條，它提到牽涉到主權，疆界、軍事互信機制等等必須要國會三分之二同意，以防協定、偷渡條約。另外，30天內沒有審完的話，變成要進行正式的審議。

在這樣的版本當中，像尤委員美女最新版本裡面大概就是多了90天的部分，即事先90天就要提出報告。在國民黨版本方面，江委員啟臣版本是30天，黃委員昭順是15天，好像有點應付了事的感覺。在民間諮詢會議方面，這部分是新增的，大致上大家都有共識，比如說，尤委員美女版是27人，時代力量會希望有60人，國民黨版則是30人，稍微多一點，黃委員昭順版這個部分沒有。所以看起來黃委員昭順版有點像是過去行政院版的1.0版，然後江委員啟臣版有點像是2.0版，看起來是有點改進，有重新再整理過，民進黨黨團版是有90天。其中比較特別的是，尤委員美女版或民間版中有提到，如果牽涉到主權等需要審查的話，需要三分之二同意，這部分國民黨版本沒有提到就算了，找來找去是不是有漏掉，我就發現民進黨版是沒有三分之二，我覺得這個部分應該要交代清楚，是漏掉還是有其他原因？

另外，比較特別是時代力量版，基本上它算是尤委員美女版的加強版，它該有的都有，比如說，民間諮詢會議的人數增加了三分之二、增加第十九條相關調閱文書的部分，並停止適用兩岸條例第五條，然後接著可能就是公投，就是剛剛提到是不是有必要的那個部分。這個看起來比較像是民進黨政府的立場，好像黨團現在在忙著幹什麼，大概是表態要不要出選吧？不見了！另外一個比較特別的是，它的用字遣詞是用「兩國協議」的部分。

整體看起來，就這個法的部分，因為都沒有看到行政院版，剛才邱副座的意思好像是，黨團已經提的差不多，所以我們就不用了。意思好像是不用的樣子，我覺得是還沒喬好還是怎樣？是因為現在兵荒馬亂，所以民進黨大概還沒喬好這個部分，因為大家也知道這件事基本上是蔡總統自己在管的，蘇院長也管不了那麼多事情，插不了手啦！不過我必須提醒大家，上一次總統選舉馬總統跟蔡主席辯論時，他說他如果當選的話，不會改變前朝所有的做法。看起來就是差不多嘛！我必須要提醒蘇院長，你還是要表態一下，雖然這個好像是總統的，可是你不要到時下台要選總統的時候，又被說你為什麼當行政院長時都沒有做事情。

另外，我還是提醒陸委會，這個自由時報有報導，高雄市在民進黨執政的時候，為什麼我們會有個碼頭被中資買掉了？這很奇怪，中資現在已經不是港資、新加坡資或馬來資，而是美資，如果經濟部太混的話，我覺得陸委會可能應該要把螺絲拴緊一點。以上，謝謝。

主席：請臺灣守護民主平臺宋承恩理事發言。

宋承恩理事：主席、各位委員。我今天是代表臺灣守護民主平臺的理事來發言，我雖然是法律出身，但是在第一輪發言，我希望至少可以先談一些基本的概念和戰略性的思考，我會比較具體的提出問題，同時也想要聽聽行政部門同仁的回應。第一個是關於概念的問題，也就是說，我們今天在做的事情是要談還是不談？談什麼？這個東西必須要站在現在整體兩岸戰略的情勢來考慮，2019年4月的今天與318學運之後，學運人民退場和立法院王金平院長所做的一些政治性承諾之後所謂兩岸協定監督條例的那些立法動作相比，其實整個戰略情況已經非常不一樣，包括我們現在是面對中國對台灣的整個戰略思考以及要談什麼，都已經非常不一樣。所以，到底我們今天要談的是整體性、一般性的兩岸協議，包含政治協議以及其他交流協定，還是今天就單純化一點，只談目前整個國家面對中國和平統一以及一國兩制台灣方案，這一種它的路徑圖包括透過民主協商方式邀請台灣各黨、各派、各代表人士進去協商，單純化面對政治協議的議題來處理，我會建議是後者，也就是說我們今天考慮的並不是一般性兩岸交流協定，而是單純為了現在的戰略思考來抗拒統一以及抗拒習近平一國兩制台灣方案的協定。如果是後者的話，核心的概念就是民主防禦，也就是說，我想在政治方面非常清楚，台灣人民不能夠接受被中國統治，也不能夠接受一國兩制。因此，在這樣絕大部分的民意基礎上來做民主防禦式思考，這是我第一點建議。單純化，目前就是單純就政治協議的部分，如果有出現這些動作的情形，如何進行民主防禦，這是我的第一點意見。

第二點，關於什麼叫做政治協議，我必須要說，這不是定義的問題，而是一個動態發展的議題。政治協議部分，在兩岸之間基本交流歷程上一直出現，即使以李登輝總統時代的國統綱領，它有短程、中程及長程，後面就是政治協議，其實並不是沒有，它的概念一直在哪裡，只是在政治互動以及實際情況並未進行到政治協議的部分。現在的問題是，當今（108）年1月2日習五點提出以後，兩岸之間是否能就政治性協議進行有意義的談判？剛剛院長提到兩德之間及兩韓之間的政治協議，沒有錯，當時在兩德之間、兩韓之間是有一些類似國家對國家的政治性協議，包括互相尊重領土主權以及完整性、互不干預對方事務、不在國際上進行打壓、不在國際上進行外交戰以及互不侵犯原則。我想請問在習五點提出之後，這些是否為兩岸之間可能談成的？還是這只是空中大餅，實際上根本不可能。我們看一下習五點所說的，他說要和平促統，他定於一尊，台灣未來的地位就是與中國統一，至於統一的目標、統一的模式就是在一國兩制台灣方案的情形之下。在這樣的情形之下，我們目前以民主防禦的基礎，現在各種法案都提到要堅持自由民主憲政秩序以及我們自己政府的主權，請問這兩個立場有沒有可能有中間的立場？我們當然很希望能夠談成兩德或是兩韓的協議，但是在政治上這是可能的嗎？如果不可能的話，是不是我們就以民主防衛的思考來處理這件事情。第二件事情，政治議題其實有很多，我也同意剛剛前面幾位學者所講的，以現在的兩岸情勢，包括中國對於台灣已經促統，以人民跟社會經濟生活融合的方式來吸納台灣人才、吸引台灣人進入中國的社會生活模式，所以各種交流都有政治上的議題，我們都得承認這件事情。

因此，接下來我想要問一些具體的問題，我也想聽聽行政部門同仁的意見。其實兩岸之間就類政治事項並非沒有協定，特別是我們都知道馬政府八年執政期間，號稱對於政治性有一些改進，不僅兩岸之間的氣氛和緩，對於台灣整個外交戰都有和緩，國際組織的參與也有所增進。其實，我們來檢視一下，第一個，剛剛邱副主委提到，過去所簽訂的兩岸協議都是以兩岸條例第五條第二項程序報經立法院審議或備查。我想請問這些協議，以這個機制來說，如果不涉及政治協議的部分是否足夠？您剛剛的意思似乎是目前看起來應該是足夠的，這是第一個問題。第二個問題是，以現有達成的機制，它的執行狀況如何？比如說兩岸共打協議，在2016年蔡英文總統執政之後進入冰凍期。依法務部及陸委會各種資料顯示，就李明哲事件或兩岸之間就跨國詐騙犯遣返事件，我們都有依照兩岸共打協議請求對岸提出資訊，並且提出一些資訊的交換，請問目前執行狀況如何？我現在要問的問題，可能不在於沒有協議而造成兩岸緊張，而是對方不執行造成兩岸緊張，我們其實是有協議，但是執行狀況非常不好。請問一下這是不是政治性？當然是政治性。有沒有協議？有！現在狀況不好要歸責於誰？是因為沒有協議嗎？還是因為台灣把民主程序門檻訂得太高？還是對岸從整體政經情勢來打壓台灣，在國際上做這些事情所造成的情形。

最後一點，關於國際組織參與，我們今年又在運作希望能夠參加世界衛生組織大會，以觀察員身分出席。請問這件事情過去有沒有協議？馬政府的立場或政府立場是什麼？但是我們要知道中國在國際上表示，他們認為是有協議的，中國認為從2009年開始的參與是有兩岸之間的協議，而這個協議是基於一個中國原則以及第2758號決議，然後台灣的參與必需要經過中國的同意，請問到底是有協議還是沒協議？中國在國際上這樣子講，請問現在的現況什麼？現在我們能去嗎？有協議的話，現在能去嗎？如果與中國進行的是口頭性或沒有文字的協議，對方可以任意的改變，所以問題可能不在於沒有協議或沒有善意，而是中國怎麼樣運用整體的外交打壓、人民關係的壓迫、經貿關係的整合以及現在要做政治性協議的這種動作來整體消滅台灣的主權，這才是問題的核心。我建議我們就是把它單純化，以民主防衛機制來處理第一個問題。我的時間到了，我事後再做進一步的補充，謝謝。

主席：請中研院法律學研究所邱文聰副研究員發言。

邱文聰副研究員：主席，各位委員。大約在5年前左右，我也站在這個地方談兩岸協議監督條例的立法。經過5年之後，好像又再重新喚起大家的記憶，今天又將大家聚集在這邊討論這樣的議題，其實我有滿深的感觸，原因是在於當初做為民間版兩岸監督條例的起草人之一，我們提出五大原則，這部草案提出之後被媒體批評為「沒有狗的繫狗繩」。既然民進黨政府上台之後，沒有想要跟對岸簽署相關協議，那何必要有一套監督監督條例？所以，確實經過五年的沈寂，原因就在於兩岸之間的互動好像已經到達冰點，沒有實際上的可能性。今天之所以又聚集在這邊，背後的原因是在於這條狗可能出現了，當然這條狗不是一般性的，特別是針對政治性的議題而來，所以做為民間版起草人之一，我非常支持剛剛李所長提到，政治性協議跟其他一般性協議可能比較好的方式，就是把它放在統合性及一般性的兩岸監督條例裡頭來訂定，但是從急迫性及限時性來看的話，我認為有關政治議題的部分有必要在最短的時間內拉出來特別立法。那當然就必須回到什麼叫做政治議題？這個問題我相信大家都有非常多討論，以剛剛前面李所長所提到，ECFA裡頭是不是有政治？當然有政治，因為我們都知道所謂的政治歸政治、經濟歸經濟、體育歸體育，什麼歸什麼，這個顯然是非常不切實際，我們知道所有的東西都混雜著政治，所以要怎麼樣從所有東西中抽離政治，這件事情基本上是非常困難。

不過，我相信我們今天在談的議題當中，特別是針對一件事情，這件事情是什麼呢？這件事情就是所謂主權獨立、現狀維護的問題，所謂的政治議題及對中的政治議題，談的就是有可能會變動台灣2,300萬人所享有的主權獨立的現狀。這個現狀會變動到我們的憲政秩序，可能會讓渡2,300萬人的主權給其他人、其他國家或者是其他政治實體，不管怎麼樣去定義它，反正它就是有可能因為變動憲政秩序，甚至可能會讓憲法自我終結，這是我們所關心的政治議題。為什麼我們需要用超高的門檻來處理對中政治議題的談判？其實這就牽涉到，如果我們想要維持現狀的話，依照現在中華民國憲政體制有沒有辦法維護主權獨立的現狀，這是一個滿弔詭，但是一般人比較少詳細去思考的問題，為什麼呢？因為從憲法增修條文來看，現在似乎只有我們台灣人民可以選總統、修憲及變更領土，所以只有這2,300萬人才有的權利。可是，憲法本文中仍然留了一些尾巴，在憲法增修條文裡頭還留下所謂國家統一前、大陸地區這樣的用語，所以就會出現兩個互相衝突的概念，一個概念是主權在民的概念，也就是這2,300萬人才是國家的主人，但是另外一方面又說我們國家主權及於中國大陸，所以在中國大陸活著的人、所生活的人就是我們的國民。

問題就來了，如果2,300萬人想要修憲變更，比如說國名、國號、whatever，就要經過修憲，你要變更領土就要經過修憲。請問要統一呢？統一要經過修憲嗎？如果統一就是將中國大陸做為我們領土的一部分，只是把它合在一起的話，為什麼需要修憲？如果不需要修憲，我們就面臨到一個很奇怪且不對等的賽局，也就是當我們想要決定我們的未來，比如說想要獨立或者是中立的話就要經過修憲，但是若要統一不用修憲，馬上就能統一，宣告一下就可以統一。因此，要如何維持這個現狀？就必須回到怎麼平衡這兩者不對等的狀態。剛剛李所長也提到，它是一個很難達成的門檻，確實沒錯！因為那是我們的修憲門檻，修憲門檻是否訂得太高，就我個人來講，我也希望降低，但是在修憲門檻還沒降低的情況下，如果我們真的想要維持現狀，而且我相信所有的政治人物現在都說，他希望維持現狀，這也是現在台灣多數人的共識，就是希望主權獨立的現狀可以繼續維持下去，那法制化的去保障這個現狀就變成是有必要的。這一種超高的門檻是不是台灣獨有？其實不是！如果你去看看其他國家的憲法或相關法律規定，比如說丹麥憲法第二十條規定，如果涉及讓渡主權條約的簽署，在批准之前要經過國會六分之五多數的同意，或者是半數的同意至少要經過公投；法國憲法第十一條及第五十四條分別規定，如果涉及憲政機關運作產生變動的條約，批准之前要經過公投，如果這樣的條約可能直接影響或牴觸憲法的話，必須經過修憲程序；芬蘭憲法第九十四條也是一樣，涉及讓渡主權協議的條約，在批准之前必須採行等同於修憲程序三分之二多數的同意；德國憲法第二十三條也有類似的規定，他們參考歐盟相關規定，裡頭講到說如果要變動歐盟這些基礎條約的話，也必須經過修憲程序。

所以，我們可以清楚看到，大家都是在防衛自己的主權不被變動情況下去設計這樣一套制度，我們的憲法既然沒有辦法充分保障大家現狀維持的期待，那就暫時性的透過比較高門檻的立法程序來要求，我想可能是必要的，但是大家可能會問，只是立法程序夠嗎？我必須坦白跟大家講，可能不夠，因為等到反對黨或另外一個政黨執政之後認為不需要的話，當然有可能會再變動，也就是說這裡頭保障少數，比如說四分之三通過，就是保障四分之一有反對權，這種保障少數的一些條文，當然沒有辦法在這種一般的立法程序裡頭獲得確保，但是我必須要強調一點，我們現在的法律裡頭並非沒有這種保障少數權益的例子，比如少數的國會議員可以提起釋憲聲請的法律規定，也並非憲法的規定，有可能用一般的二分之一多數就可以改變，也是一樣啊！但是我們願意保障他，我們就會保障他，所以如果維持現狀是大家的共識，我相信立法，國會議員、國會民意就應該能夠反應大家多數的意見，以上報告，謝謝。

主席：針對這個議題有委員想要提問，因為提問應該是比較聚焦的，所以給委員4分鐘的時間，好嗎？

請劉委員世芳發言。

劉委員世芳：主席、各位學者專家、各位同仁。我剛剛聽了幾位都是我們的前輩，包括院長、幾位教授，他們都是兩岸非常重要的學者，對於兩岸關係的發展狀況也都了解。我想要直接詢問的是，如果各位學者專家可以針對現在所處理的兩岸協議監督法制化做一下回應，我們覺得會比較聚焦，等一下行政單位包括陸委會或內政部也可以這樣處理。第一個，關於兩岸協議監督機制法制化，其所指的協議是什麼？如果只有政治性協議的話，它的定義是什麼？剛剛有人提到，現在兩岸人民關係條例第五條是在2003年通過的，當時通過的條文是好還是不好？因為現在兩岸的變動非常大，再加上總統大選在即，不管是政黨之間的競爭，甚至是國外，包括兩大強國─中國跟美國，對台灣的影響力都非常大，所以我們今天如果拋出這個兩岸協議監督條例的話，那麼協議跟政治性協議的定義在哪裡？還有在條文裡面有專門性協議跟技術性協議又是指什麼？非政治性協議可以請陸委會來定義嗎？還是需要上綱到行政院層級？為什麼我要這樣詢問各位，因為現在行政單位似乎主張將所謂監督的部分放在兩岸人民關係條例裡面，可能會提出一個修正草案，在這個修正草案裡面會把它的門檻升高，譬如立法委員要四分之三、四分之三、四分之三的狀況之下才可以開啟協商，最後還會有公投程序。

我們都知道這個部分，其實只要有行使公權力，可能就是協議所要討論的範圍，如果很簡單地把它想成經濟性的經濟協議、體育性的體育性協議、兩岸共打的兩岸共打協議，可能很多人都有不同意見，尤其這是一個非常敏感的政治與經濟之間的角力範圍，所以我剛剛拜聽各位學者、專家提供的意見時，甚至有人已經上綱到修憲的層級了。

我認為可不可以還是以今天的題目來發言？在兩岸監督協議機制裡，我最想了解的是各位認為「協議」是指什麼？監督的門檻應該升高沒有錯，但是什麼樣的升高方式比較好？這個機制一定會在法律層面上完成，不管是備查或審查。立法院是人民最大聲音的集中處，大家要說出來，並且可以說服所有人民，這才是最重要的。

以上是我的簡單提問，接下來如果還有第一輪、第二輪發言，再請學者專家或行政單位就這些問題提供一些精闢見解，謝謝。

主席：請國立中央警察大學公共安全學系董立文教授發言。

董立文教授：主席、各位委員。剛剛劉委員把範圍限縮之後，我就覺得壓力有一點大。我直接做一點具體建議，關於這次的問題，就像剛才趙建民老師所說的，因為在國內的爭議很大，所以第一個建議，就是從藍、綠陣營最有共識的部分先進行落實，我覺得這樣比較可行。所以，第一個建議就是在兩岸人民關係條例裡，增訂針對兩岸政治協議的機制，我們處理這個問題就夠了。

第二，因為這個問題是國內藍、綠陣營最有共識的，從法律上看，根據憲法第三十八條，總統有締約及宣戰、媾和之權，根據憲法第六十三條，立法院有議決法律、預算、戒嚴、大赦、宣戰、媾和、締約及國家其他重大事項之權，所以法源上沒有問題。

其次，在政治上，今年2月時，國民黨主席吳敦義宣稱，他要根據兩岸人民關係條例來洽簽兩岸和平協議。在2月20日，吳主席也說假如民意支持，他也不反對公投。回溯2011年總統大選，藍綠已經辯論過這個題目，當時馬英九前總統提出兩岸和平協議，做為他的競選政見，最後他提出兩岸簽署和平協議的「十大保證」，包括國內民意、高度共識及國會監督等等，所以這是沒問題的。看起來國民黨，至少在馬英九那時候就清楚說了。

馬英九總統當選之後，在2013年10月24日談及和平協議時，他說的那一段話看起來也是贊成雙公投的，也就是如果兩岸進行和平協議，事先需要經過臺灣公民投票，授權總統與對岸洽談，談完後的那個版本再進行一次公投，這是雙公投的部分，在法源上及政治上沒有問題。

至於兩岸政治協議如何定義？我建議原則上最小範圍的定義，可以把各版本有交集的部分先取出來，再輔之以臺灣人民公投認定，即兩岸之間任何有關「是否會改變臺灣現狀或前途的議題」由臺灣人民公投決定。

我特別贊成剛才宋理事的一句話，政治情況是動態發展的，既然政治情況是動態發展的，政治協議也就應該動態認定。所以，我要強調的是中共的想法與做法，2005年的連胡會「國共共識」，就明顯看出我們的兩岸人民關係條例根本無能為力，所以繞過我們現在要訂定的政治協議定義其實非常簡單，未來兩岸領導人若共同發表和平宣言、和平承諾、和平保證，雖然他們沒有協議，可是後果一樣會影響到臺灣前途，那怎麼辦呢？

所以，我建議：第一、立法上最小範圍的定義，但是開放動態認定。中共的做法和想法，鄧小平早就說過了，經濟就是最大的政治。過去兩岸簽訂ECFA之後，中共就拿到國際上宣傳：兩岸和平的時期已經到來，美國對臺軍售就不需要了。例如2012年2月，當時的國家副主席習近平跑到美國時所說的，還有2013年8月23日，中共國防部部長常萬全訪美時所說的，這些話是什麼意思？就是拿「兩岸和平時期到了」來停止美國對臺軍售，這是去除臺灣自我防衛的方法，這時候怎麼辦呢？

還有更重要的，習近平今年1月2日的「告臺灣同胞書」，他根本沒說兩岸要洽簽和平協議，他說的是兩岸各政黨、各界別推舉代表性人士，民主協商達成制度性安排。所以對我們來說，中共的想法早已做好他們要的繞道，因為我們是民主法治國家，大家都從民主法治的理念來考慮這件事，我倒是建議不妨從中共的角度來考慮這件事。因此，我們要嚴懲的是未經授權的「兩岸關係的制度性安排」，我們要考慮的是如何授權達成「兩岸關係的制度性安排」。

針對這一點，我認為兩岸和平協議的監督機制還有分為兩個層面，第一個層面是認知公約數最大的涉及「改變臺灣現狀或前途的政治協議」的雙公投。第二個層面為是否屬於「執政黨涉及改變臺灣現狀或前途的議題」，或是否為「兩岸關係的制度性安排」，交由臺灣人民公投決定。

至於後面的協議審查程序與通過門檻應該如何規定？我則建議從寬，只要能確認前面的民主公投，尤其是雙公投原則，以及認知的、判斷的公投，只要有這個就可以保障臺灣的和平、臺灣的民主、臺灣的安全。以上簡單建議，謝謝。

主席（林委員為洲）：請經濟民主連合賴中強律師發言。

賴中強律師：主席、各位委員。我是經濟民主連合的召集人賴中強，關於今天公聽會的議題，因為現在面臨行政院已經針對政治談判及兩岸間政治議題之協商提出兩岸人民關係條例第五條之三修正草案，又面臨立法院就兩岸協議監督條例提出相關草案共七個版本，雖然各版本之名稱不見得一樣，但之間的競合應如何處理，我提供個人意見給各位參考。

我覺得將來就臺灣與中國之間而言，到底什麼事情可以談、什麼事情不可以談，如果談了，要按照什麼標準及民主程序來監督等部分應區分為三類：第一類是絕對不能談的事情；第二類是涉及主權的談判事項；第三類為不涉及主權或不具高度敏感性之談判事項。

絕對不能談的事情是，行政院所提兩岸人民關係條例修正草案的第五條之三第八項規範得非常清楚，主權國家地位及自由民主憲政秩序之毀棄或變更不可以作為政治議題、談判及協議的項目，這個原則是非常重要的。事實上，司法院大法官釋字第499號已經解釋得很清楚，整個民主共和國之存續、主權在民原則及自由民主憲政秩序等，整個憲法最核心的部分是憲章，即使是當年國民大會修憲要延長國大代表的任期，也被憲法的守護者─大法官認定這樣的修正是違背主權在民原則，違背自由民主憲政秩序，因此被宣告違憲。根據這個原則，如果今天海基會、海協會或政府任何的機關要跟中國談「一國兩制」、跟中國談「和平協議」，而其談判結果是要消滅中華民國，或把我們有的民主變成沒有民主，對於這種主權國家地位及自由民主憲政秩序之毀棄或變更，這沒有什麼程序問題，而是絕對不能談的事情！我們現在的立法院、行政院或總統都是憲法設置的機關，憲法設置的機關不可以顛覆憲法的核心概念，而與中國進行政治談判，對於這個原則規範於兩岸人民關係條例第五條之三中，因此我主張應該要儘快完成立法。

其次，關於第二類，即若未達前面所提部分且該談判事項涉及主權，其談判並不會毀棄我國主權國家地位，也不會毀棄或變更我們的自由民主憲政秩序，關於這樣的事項可以與中國談判，但因為涉及主權，敏感性可能相當高，所以行政院就兩岸人民關係條例第五條之三所提修正草案係比照修憲程序，我覺得這是合理的。我們只要思考一件事，即回到過去的歷史來看，馬英九擔任總統期間於2013年12月25日接受亞洲週刊專訪，他說中國的東海防空識別區與臺灣的防空識別區重疊，這個問題要怎麼解決，這不是一個經濟議題，而是一個政治議題。他主張透過軍事互信機制的談判來解決這個問題，如果這個談判不涉及消滅我國之主權國家地位，也不涉及自由民主憲政秩序之毀棄或變更，如果要進行談判，這就是兩岸人民關係條例第五條之三修正草案所指的政治談判。為什麼？因為最近中國解放軍飛機飛越海峽中線，大家就知道這個嚴重性，我們憲法直接規定領土變更要比照修憲程序，若重劃海峽中線或劃防空識別區也是類似的概念，雖然防空識別區不等於領土，這沒有錯，但其重要性是類似的，亦應比照修憲程序，因此經濟民主連合主張行政院針對兩岸人民關係條例第五條之三所提修正草案應儘快完成立法。

現在回到今天討論議題，有關兩岸協議監督條例是否有其必要立法？我認為有必要，因為去除政治談判、去除涉及主權的政治談判，還是可能有其他敏感性較低的協議，那就應該透過兩岸協議監督條例予以規範。但是我必須講一件事情，如果這星期三，主席就安排審查兩岸協議監督條例，我認為不適當，或者說這需要更充分地討論，因為它缺了很大一塊，很抱歉！雖然這七個版本的草案都是很多的先進絞盡腦汁完成草案之設計，但當中遺漏了最重要的一塊，即如何處理目前已經簽訂的協議，也就是目前已經簽訂協議的過渡條款，對於以前沒有審查的部分，現在應如何審查，我們必須要特別設置一個章節規範處理已經簽訂的協議。

我說明一下，因為這個問題非常嚴重。請各位去看立法院內政委員會的待審法案清單，在第八屆審竣議案中關於海峽兩岸空運協議、海峽兩岸海運協議、海峽兩岸郵政協議及海峽兩岸食品安全協議等，委員會已完成四個協議的審查，但院會還在審查中，也就是立法院院會還未完成審查，但行政部門表示已生效。在第9屆待審法案清單中，如海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議、海峽兩岸金融合作協議、海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議、海峽兩岸標準計量檢驗認證合作協議、海峽兩岸漁船船員勞務合作協議、海峽兩岸醫藥衛生合作協議、海峽兩岸經濟合作架構協議（ECFA）之原產地規則、海峽兩岸核電安全合作協議、海峽兩岸海關合作協議、海峽兩岸投資保障和促進協議、海峽兩岸地震監測合作協議、海峽兩岸氣象合作協議、海峽兩岸服務貿易協議、海峽兩岸避免雙重課稅及加強稅務合作協議等等，這些在網路上待審法案清單都找得到，請問這七個版本的兩岸協議監督條例如何處理這些待審法案清單？都沒交代，但這至少要訂定一個章節。我們所有訴訟法之修正，都要有施行法，為什麼？因為訴訟是每天都在進行的，在訴訟修正前的案子是適用舊的訴訟法還是新的訴訟法？所以這些在立法院待審法案清單中的協議要適用兩岸協議監督條例的哪個程序？這些程序事項都還未規範，而主席在這星期三、星期四就排定審查兩岸協議監督條例，我認為先決問題必須解決。坦白說，這個問題應該是大家要絞盡腦汁思考如何訂定過渡條款，經濟民主連合曾提出過渡條款，如果各位委員需要參考，我們可以提供予各位委員。

另外，從憲政層次的角度來看，其實這些屬院際衝突，因為立法院主張這些協議還在審查中，尚未通過；但是行政院、陸委會的版本主張這些協議都已經生效，除了服貿協議與租稅合作協議以外，陸委會主張都已經生效，其實這是典型的行政立法院際衝突。我不知道主席要不要來出個招給蔡英文總統，蔡總統是不是應該召集院際協商？先來開一下院際協商，決定這些協議到底生效了沒有，行政院說生效了，但是立法院還列在待審法案清單裡，這個問題沒有解決，禮拜三怎麼審查監督條例呢？

以上敬供參考。

主席：本席先回應一下，因為賴律師有點名到我這邊來，賴律師是法律專家，你應該很清楚，所有在立法院審查的法案，都會碰到你剛剛所提到的問題，就是已經在執行的任何事務，到底要適用新法還是舊法？每次修法都有同樣的問題，不是只有兩岸協議監督條例會有這個問題。我們做任何修法，都有在進行當中的案件，如果是行政相關的法規，也都有在申請當中的案件，到底要適用舊法還是新法，都有同樣的問題。這個問題要怎麼解決？當然還是要回到法律層面，所以在修正兩岸協議監督條例當中，我們也可以增訂相關說明，在條文、修正動議裡面，都可以把適用的範圍及起迄，不論是日出條款、日落條款，或是進行當中的個案要如何處理，在法律當中也可以來處理，這是第一點要先說明的。

第二點，修法的過程是冗長的，不是禮拜三、禮拜四審查完了，這個法就完成了，還要經過一個月的協商期，在協商期間還可以提出不同的意見，然後到正式協商的時候再提出來。協商過程也沒有規定要協商多久才會進入院會的二讀，三讀，所以這個時間其實是很冗長的，會有足夠的時間讓這些需要補充、補足，使其更完備的意見，都能夠充分的在法律範圍內再去增訂。

以上我先簡單做說明，在禮拜三、禮拜四開始審查條文之前還會進行詢答，有很多機會可以讓大家交換彼此的意見。

接下來請黃昭順委員發言，發言時間4分鐘。

黃委員昭順：主席、各位學者專家、各位同仁。剛才賴律師特別提到，禮拜三、禮拜四就要審查這個法案是不是適當？會不會太匆促？我要告訴大家，5年的時間已經過去了，5年前民進黨杯葛服貿的時候，當時就要求要先立法再審查，這件事情在所有媒體上都有被報導，要求在服貿協議以前，立法院必須要先制定兩岸協議監督條例，才能審查各種兩岸協定。5年已經過去了，我要請問，今天拿出來的法案當中有沒有行政院的版本？蔡英文政府執政到明年2020年就即將改選，換句話講，大家是在打假球還是真正的希望兩岸協議監督條例能夠法制化，能夠讓兩岸關係真正的進入正軌？所以本席打了一個問號在這裡。

第二，早上劉世芳委員說尊重各位學者、專家的意見，所以他們要帶回去研究，希望在這樣的過程裡面，禮拜三、禮拜四的審查能先稍微停下來。我想行政院的團隊應該夠大，如果今天是一個負責任的執政黨，沒有理由行政院的法案沒有送出來，只有民進黨團的法案在這裡。從這些法案中有一件事我們可以看得很清楚，那就是民進黨想要把兩岸協議監督條例繼續放在冰庫裡面，不敢面對兩岸未來的發展。

第三，前一段時間我們看到韓國瑜市長到包括新加坡、港澳等地區，他回來後就發現有幾個卡韓條款出來了，包括他去見中聯辦的主任要罰錢，包括陸委會主委氣急敗壞的說要用國會雙審議，甚至公投等等條文，我們看到那些條文只看到一件事，也就是未來兩岸關係可能會從現在的冷凍到急凍，這是一個不爭的事實。

到底兩岸關係未來要怎麼走？我想不只我們全國的人民，包括全世界大家都在看。我們怎麼樣在這當中能夠展現出，第一，在兩岸關係上，我們希望能夠有一個正式的軌道，而且有監督條款出來，讓所有民眾都有遵循的依據。至於剛才教授所提到的，為什麼立法院會有一些法案還在待審，但行政單位已經通過了。其實嚴格講起來，有些法案是只要他們送過來，立法院沒有拉下來排審，經過一定的時間後就會自動生效，我想法制單位與立法院的秘書單位都非常清楚。也就因為在這樣的狀況下，有很多的法案在立法院沒有排審，可是已經自動生效了。從這個當中，我們更清楚的知道，我們必須要將兩岸協議監督機制法制化，而且是更嚴謹的法案，讓整個過程都能夠有所遵循。

今天學者專家所提出來的意見，我們都會在審查過程及協商過程中將其列為最重要的參考資料，希望真正在兩岸關係裡面提供給國人以及全世界一個可以遵循的法案。以上，謝謝，

主席：請中原大學法學院徐偉群副教授發言，發言時間8分鐘。

徐偉群副教授：主席、各位委員。針對今天的題目，我想在談論之前要先確定兩個前提，第一，中國跟台灣的距離與世界跟台灣的距離是不等距的，中國是這個世界上對台灣持有敵意、已經準備要消滅台灣主權、消滅台灣民主體制的一個國家，所以在規範台灣跟中國往來關係的時候，這件事情是我們必須要考慮的前提。

第二，之前有先進提到，中國對台灣的關係，任何協議的安排都含有政治性，這個說法是正確的，也正是因為如此，所以一般性規範中國與台灣之間往來關係的基本規範，也就是今天主要談的兩岸協議監督條例，這個規範本身就應該要植入民主防衛機制，並不僅僅只有政治協議才需要。就現在國會待審的7個版本當中，只有一個版本─尤美女委員所提出的版本有考慮到這件事情。所以就兩岸協議監督條例的審議本身，我首先要呼籲的是，它必須要先植入民主防衛機制。

接下來，關於今天討論的題綱，也就是兩岸協議監督機制就政治協議而言應該怎麼安排？我的看法是，其實最理想的安排，不管是一般性的兩岸協議監督機制，或者是政治協議的監督機制，都應該放在條約締結法裡面，在條約締結法裡以專章的方式來處理，只是現實的環境讓我們沒辦法這樣做，所以其次的安排就是要再制定新法或者是放入兩岸人民關係條例。現在的情況是，針對政治協議的規範，陸委會、行政院已經打算要做兩岸人民關係條例的修法，我們尊重這樣的議程，並且認為應該及時的、盡早的完成立法。

第二個題綱問題是關於所謂政治協議要如何定義？我的看法是，所謂的政治協議，應該是指涉及到台灣的主權歸屬及台灣的自由民主憲政秩序的事項都是屬於政治協議的範圍，在技術上及法律中所規範的方式，可以用一個概括條款再加上例示的方式來加以涵蓋，這在技術上是可以做得到的。例如剛剛所提到的兩岸軍事互信機制，或是現在大家在講的和平協議的訂定等等，還有更多。

我必須要強調，關於政治協議的範疇，並不僅僅只有涉及到中央公權力的行使事項，也包含了地方公權力的行使事項。所以，如果任何協議中包含到觸及中央或地方公部門權力行使事項的安排，也應該屬於政治協議的範圍。此外，國境的安全也當然是屬於政治協議的範圍，這些事項都應該被放在關於政治協議的規範裡面。

至於審查的通過門檻，我剛剛講過，在我們所談的兩岸協議監督條例機制當中就應該植入公投的規範，這也是一個民主防衛機制的落實。在政治協議的部分，我們更主張應該提高門檻，所以我贊同行政院現在所規劃的，在兩岸人民關係條例中規範關於台灣跟中國的政治協議設計雙重的修憲門檻的篩選機制。

我要再強調一下，我們今天所談的事情是在為台灣的主權跟台灣的自由民主體制設下安全閥，這件事情是當前我們必須面對的事情，因為全世界都知道，在當下，中國正用各式各樣的方法，包括恫嚇的方式、滲透的方式、對台灣民主體制的操作方式等來達成這個目的，所以這個安全閥是用來規範所有的執政者要為台灣所進行的保護。以上是我的發言。謝謝。

主席：謝謝徐偉群副教授的發言，不過我還是要補充說明一下，現在兩岸協議監督條例的幾個版本，其實都有監督機制，只是各版本監督機制的鬆緊不一而已。國會監督，幾乎所有版本裡面都有，至於是不是要公投、事後公投等，不同版本有不同的主張，但是每一個版本，都比現有的法令規定還要來得有監督的相關配套。因為現行的兩岸人民關係條例，關於締結任何協議，只是回到立法院審查或備查，如果是牽涉到法律的部分，因為要修改法律，當然就要審查，也一定要審查，這個有講沒講都一樣，要修改法律當然要回到立法院，所以那個是審查，如果不需要修改法令的就是備查，所以目前的兩岸人民關係條例是比較寬鬆的。但是現在所有的版本都增加了國會的監督，有的是一次監督，有的是雙國會監督加公投，所以有不一的監督機制，只是鬆緊不一，我們排案之後就能有充分的討論。針對經貿協議、針對政治協議、針對文化交流協議等，是不是要有不同的、鬆緊不一的監督機制？這個就是在審查法案過程當中大家要來討論的。

接下來請國立臺灣大學政治系左正東教授發言，發言時間8分鐘。

左正東教授：主席、各位委員。非常榮幸參加今天的公聽會，我想這個題目其實滿大的，也很感謝主辦單位的邀請。聽了之前幾位先進的發言後，我大概有一些感想，在這裡也可以拋出來供大家來做不同的思考。

我剛才聽了幾位其實都是我滿尊敬的一些前輩的發言，像賴律師是我的學長，我覺得其實大家的距離沒有想像中那麼遠，但是在聽下來之後，雖然起始點跟思維沒有那麼大的差距，但是結論卻有很大的差距，所以我把這裡面的兩個假設拿出來跟大家來分享。

第一個，我聽下來之後，我覺得有一個假設是兩黨一定是對立的，國民黨跟民進黨一定是對立的，在兩岸政策以及跟對岸的談判上，兩方一定是勢如水火。這個是我讀了這麼多的版本之後，尤其是講到時代力量的版本跟尤委員的版本，我覺得好像隱藏有這樣一個假設。

第二個假設是兩岸一定不適合談，只要談了，台灣的主權一定會被出賣，所以我們需要有防衛性民主的種種機制來防衛，因此有所謂的雙公投，前後的或事前、事中、事後的監督。

但是我要特別講的是，剛才賴律師在講到自由民主憲政及主權國家地位的時候，他說中華民國的地位是不能夠動搖的，不能夠消滅中華民國。對此，我非常的敬佩，我覺得這是藍營經常喊的口號，所以藍綠之間，如果從賴律師的講法來看，其實沒有那麼大的差距啊。如果大家都對這個有基礎、有信心的話，談判也不是很大的問題。

我其實也認同剛才另外一個講法，所有的經濟談判都是政治性的，兩岸之間沒有不政治的東西，這個我非常的認同。但是我們今天談論的這個監督協議，所要談的是，這樣一種政治協議，這樣一種政治的語言，是不是被呈現在協議的文本當中？這是我們要談的政治協議的問題。比如蔡總統在2016年就職演說上提到他的兩岸政策的4個政治基礎，他談到用中華民國憲法跟兩岸人民關係條例來處理兩岸事務，這個是不是他所謂的政治基礎？是的，那這個政治基礎有沒有放在任何一個文字上？有沒有放在民進黨的黨章上？有沒有放在兩岸的文書上呢？沒有！所以這樣一種政治基礎跟我們要監督的這種兩岸協議是不是涉及政治協議，這個就有很大的差距，

當我們把這樣的概念釐清之後，以及把兩黨可能合作、兩岸可能談對台灣是有利的這兩個假設放進來之後，我覺得我們要再做下一個事實的釐清，這個事實的釐清就是，第一，我把兩岸協議分成4種類型，第一種類型就是純粹的經濟性的、技術性的協議，像兩岸過去在馬政府時期所談的23個協議，絕大多數都是經濟性的、技術性的協議，其實我想應該是全部的，我講的所謂經濟性、技術性就是，去看它的文本是不是全部都是經濟性、技術性的。

第二，經濟性的、技術性的協議裡面包含有政治上的文字，有界定兩岸關係的，所以我覺得政治是我們下一個要談的問題，就是到底什麼叫政治？剛才幾位先進有講到，我最後再來講。

第三，它不是經濟性、技術性的東西，或者傳統上我們認為不是經濟性、技術性的東西，比如像軍事互信機制，它沒有任何政治性的語言。比如兩岸要共同減少軍事對峙、減少飛彈的部署，這個有政治上的語言嗎？如果對岸願意跟我們簽這樣的東西，或是說他們願意讓我們去考察解放軍的軍事部署，當然不一定我們也同等的開放，我們甚至開放國際的機制，這樣的一個協定一定會有牽涉到雙方的政治關係嗎？不一定！

第四就是純粹的政治性協議，時代力量的版本跟尤委員的版本都談到了這個東西，包括結束敵對狀態、和平協議，甚至是暫時性的、終局性的安排，我想大家都不會有問題。所以我認為陸委會現在提出來的，談到主權國家的定位、自由民主的秩序，這個概念是我個人是可以接受的；但是當它要具體落實的時候，什麼樣的東西會牽涉到這個部分？我認為還要再更加的精準，比如土地、人民的歸屬，這個好像比較容易接受，這個是不是牽涉到所謂的政治性，也就是我們所考慮到的兩岸未來政治關係，大陸的語言稱作兩岸政治關係，用我們的概念是不是就是改變中華民國目前的領土人民的範圍？我想台灣獨立的問題是一樣的問題，它牽涉到領土人民範圍的改變、人民的歸屬，像這些如果能夠用比較精準的語言去界定什麼叫做政治協議，我認為兩岸未來要去談判，要去談這個協議是比較容易的。

當我們把這樣一個定義，講的非常清楚的時候，下一個問題就是事前、事中、事後的監督及所謂的雙公投。個人對於雙公投是比較保留的，我認為事後的公投是絕對必要的，如果牽涉到兩岸政治關係的改變，也就是中華民國領土範圍、人民歸屬的改變，就必然要根據修憲的程序來處理；但這個必然是一個結果，它不可能是一個起始點，所以這裡就會牽涉到一個很大的問題─你如果採取一個事前的、嚴格的雙公投，或事前非常高度的監督，它可能會阻礙兩黨的合作。因為事前太高度的監督，即事前的公投，可能會使得台灣社會在開始談判的時候，就陷入高度的政治動員，它可能會阻礙兩黨可能的合作。此其一。

其次，如果一開始就在立法院做事前的監督，給予的門檻過高，其結果可能會有少數的委員去杯葛整個程序的進行。我想在座各位可能讀過吳介民教授所寫的《吊燈裡的巨蟒：中國因素作用力與反作用力》裡面提到很多例子─在立法院引入中國因素的，不是一整個黨團的力量，它是個別委員的力量。今天如果兩黨極大的共識，希望兩岸朝向對台灣有利的方向走，難道不能排除所有個別委員受到不同因素的影響，藉由高門檻要求去杯葛這樣一個程序的進行嗎？所以我認為，未來兩岸的政治談判必需是在兩黨有高度共識下進行，而我們現在要思考的是什麼樣的一種機制，可以去幫助這樣的共識能夠出現，幫助這樣的合作關係能夠運行，這是我們要思考的方向，要從這個角度來思考。

同樣的，兩岸要談軍事互信，最重要的一個角色，可能不是對岸，可能不是我們，而是美國，因為台灣的國防很大程度是來自於美國的強力支持。美國的因素能不能讓台灣的公投來決定，讓立法院四分之三來決定，然後大家仔細的檢視一遍，我不敢說一定不可以，但是我認為在執行上會有很高的風險。因為時間的關係，謹此先就教於各位，謝謝。

主席：歡迎！等一下還有第二輪發言。

請國立師範大學政治學研究所范世平教授發言，時間一樣是8分鐘。

范世平教授：主席、各位委員。今天很榮幸能夠受邀參加這個公聽會。有關兩岸協議監督機制的法制化，陸委會所提出來的，特別是針對政治議題的兩岸談判，也就是兩岸人民關係條例第五條能夠增加第三項的規定。

針對第一個議題，是不是應該在現行制度之下，就政治議題的部分，增訂相關的法條或另立新法？個人認為，應該是在現有的兩岸人民關係條例增加第五條第三項，就政治議題的談判進行立法就足夠了，不需要另立新法，另立新法恐怕曠日廢時，而且也會在國內增加更多的爭議。

誠如各位學者專家所談的，就是對有關於政治性的協商，或是關於經貿性、技術性的協商，是不是應該做更嚴格的一個規範？過去我們是把它籠統的放在一起，現在有沒有更嚴格的規範，或是更清楚的定義，包含目前行政院草案提到的，如：和平協議、軍事互信機制、結束敵對狀態等等，我認為是有它的必要性。過去大家可能對政治談判覺得有點遙不可及，認為它像匾額一般的束之高閣，並沒有具體來實施，但是今年1月2日習近平正式提出一國兩制台灣方案，要對台灣具體實施以後，相信各位也可以感受到中共從上到下，已經開始來推動一國兩制─台灣方案，這個火車頭已經開始啟動，自然也引發了台灣民眾內心的恐懼。

前陣子高雄市長韓國瑜先生到香港訪問，去了中聯辦，為什麼會引發這麼大的社會輿論，主要也是因為中聯辦就是中共在香港、澳門實施一國兩制的一個具體機構，這樣子的聯想自然引發大家的恐慌。所以在面對中共開始對台灣進行一國兩制之後，我想主流民意或大部分的民眾，大概都認為政治談判要有更嚴格的規範，跟經貿議題作一個區隔，是有它的必要性。

我們最近看到美國針對中共不斷的影響力，特別是銳實力的發展，共和黨參議員盧比歐和民主黨共同在今年2月13日提出《反制中共政府及共產黨政治影響力運作法案》，特別針對中共對於美國有關於這種假消息或是媒體炒作的這些議題有一個專訪，所以這個針對性真的非常強。事實上，美國從去年通過台灣旅行法，4月9日眾院外交委員會也通過所謂的台灣保證法、參議院也提出台灣保證法，可以看到美國針對兩岸目前最新的情勢，他們也透過國內法的方式，希望能夠維護台灣的存在，能夠繼續發揮它的民主價值。當國際間都這麼重視台灣的安全，特別是中共最近一連串作為，如果國內能夠針對兩岸政治協議有更明確的規範、更嚴謹的審查程序，應該是能讓民眾更加安心。其實我覺得國民黨在這個法案上，應該要比民進黨提出更嚴謹的規範。為什麼呢？今天大家會有某種質疑，我認為這樣的質疑或許不公平，但是大家總是認為，明年的總統大選如果由國民黨執政之後，好像就要簽訂兩岸的和平協議，當然，這可能是因為國民黨目前的主席吳敦義先生有提出來的緣故，因此大家會有這種擔心，或者擔憂會不會就因為如此，甚至造成臺灣被出賣等等。但是我覺得大可不必如此，因為如果國民黨訂了一個比現在行政院版本更嚴格的法案，反而可以杜悠悠之口，讓大家覺得明年就算國民黨重新獲得執政，如果兩岸有任何的交流，在這種嚴格的法規之下，也不可能出賣臺灣的主權，我覺得何樂而不為？

其實按照目前行政院、陸委會所提出來的法案，似乎有人認為太過於嚴格，甚至有人說會是一個通不過的法案、通不過的協議，因為其中有雙公投等等規定，但是我們知道，對於這種高度敏感性的議題，通常通過的門檻會特別高。像東協10國目前的決議需要全部國家通過，我們知道這也是很困難的，因為東協10國裡面的貧富差距很大，土地、人口也有很大的差距，可是為什麼東協任何的決議需要10國全部同意才可以通過？就是因為牽涉到各個國家有不同的利益及想法。

所以對於這種高敏感性的議題，特別是兩岸的政治議題，採取一個比較嚴謹的方式，我個人是比較贊同的。特別是比照目前修憲的程序，也就是雙公投的方式，我認為讓民眾能夠多多地了解，而且多多地參與，讓社會有更多的討論，最後由民眾透過公投直接實施民權，相對來講，我相信這會是一個可以確保我們臺灣中華民國主權、維繫臺灣在整個亞太地區的安定非常重要的保障。以上是個人的淺見，提供大家參考，謝謝。

主席：請黃委員國昌發言，時間為4分鐘。

黃委員國昌：主席、各位學者專家、各位同仁。非常感謝今天有這麼多的學者專家針對我國與中國協議監督條例的機制發表高見。我必須說，有關於跟中國所簽訂的協議機制在國會裡面必須要建立一個正常的民主程序這件事情及呼聲，其實在ECFA那個時候就已經開始了。只不過對於公民社會及學者專家的訴求，上一屆的國會可以說是充耳不聞，有人提出了版本，在程序上被退了16次，一直到太陽花運動結束了以後，兩大黨才承諾要制定兩岸協議監督條例的機制。

2016年，非常令人遺憾，我們本來以為新的國會會反映新的民意及公民社會長久以來的訴求；結果沒有想到，直到今天，內政委員會雖然曾經試圖要排審，但是都在程序發言當中經過。

臺灣現在所面臨的國際情勢，以及不管是來自中國的文攻武嚇、還是經濟上面的統戰，都非常地嚴重。我們支持跟中國彼此之間要有正常的交往，但問題是，臺灣的民主防衛機制、臺灣的民主自由、乃至於臺灣非常多的勞工及農民的權益都必須要得到保障。也正是因為這個樣子，制定跟中國彼此之間協議的監督機制已經刻不容緩，但現在一而再、再而三地延宕。

上一次我在質詢陸委會主委陳明通的時候，陳主委說：現在最重要的，是政治性的協議的民主防衛機制趕快建立。他這樣子說，某個程度上我贊成，也正是因為這個樣子，行政部門針對有關於政治性的協議要在兩岸人民關係條例裡面去設置特殊的門檻及機制，我們基本上也是抱持樂觀其成的態度；但是請記得，要處理的問題從來不是只有政治性的協議，服貿、貨貿過去的經驗還不夠慘烈嗎？2016年國會選舉的時候、總統大選的時候，大家做出什麼樣子的承諾？我上一次在內政委員會質詢陳明通主委的時候，已經都把它攤開來了。自己在選前所做的承諾，選後可以忘記，甚至還有執政黨的立委在這個委員會要審查的時候，竟然說出這個不是最重要的事情，這種話都講得出來！你忘了2016年自己之前在選舉的時候開的支票嗎？拖到現在，情勢如此險峻，才要用補破網的方式加以處理。

我誠懇地呼籲，臺灣民主防衛機制的建立，以及我們希望跟中國彼此之間維持一個正常、良好的往來，在臺灣所必須建構的民主防衛機制刻不容緩，拖太久了，這是這一屆國會的責任，這屆國會如果沒有做完，我很難想像或很難期待下一屆的國會能夠把它做完。難不成要面對2020年選舉的時候，我們再把以前2015年曾經做過的承諾、曾經提出來的訴求再炒一次嗎？你們當初說要建立這個機制，到時候所有的人都會問，你們過去4年到底在幹什麼？

這件事情攸關的，不是只有臺灣的民主及自由，而是臺灣非常多的中產階級、受薪階段、勞工階級、甚至農民權益的保護，也不是只有政治性的協議。

我再提醒一次，服貿、貨貿過去的殷鑑不遠，我希望我們這一屆的國會必須要擔負起應該要擔負的責任，履行選前的承諾，謝謝。

主席：第一輪的發言完畢，現在休息10分鐘，繼續開會後再繼續第二輪的發言及相關機關代表的回應。現在休息，謝謝。

休息

繼續開會

主席：現在繼續開會。

第一輪發言結束，請問在場的專家學者有沒有人要進行第二輪發言？第二輪的發言時間為3分鐘。

首先請淡江大學國際事務與戰略研究所李大中所長發言。

李大中所長：主席、各位委員。我就進行第二輪發言，時間很簡短，主要是剛才很多學界的先進都提到政治性談判的一些定義及範疇，因為不同的學者有不同的見解及主張，有一些學者可能認為政治性協議基本上就可以畫一個等號，等同於那些關於主權變更、主權讓渡、統一、一國兩制，或是民主憲政治秩序的被剝奪、被破壞。我覺得在這兩個端點當中，政治決議、政治協商跟以上講的那些東西之間應該是0和1之間，還是有一些可能性。比如說剛才左正東教授特別提到軍事互信機制，雖然我以此為例，但卻不代表我贊成推動它。軍事互信機制其實是個多樣態的東西，其中包括了不同的可能性，諸如宣示性的措施、透明化的措施，包括公布國防白皮書、演訓資訊公開的揭露、溝通性的措施、兩岸限制性的措施，像是設置非軍事區，另外還有驗證性的措施與綜合性的措施。退萬步言，假設未來多年後，兩岸有意推動軍事互信機制，老實說其中與統一無涉，亦無涉於主權的讓渡與變更，更無涉於一國兩制，這就是我想法。我認為空間應該還是有的，基本上這還是一個光譜，假設按照目前兩岸關係條例第五條之三的限制，它仍然很模糊，還是給了行政部門一柄很大的尚方寶劍可以自我定義什麼屬於政治性協議而什麼不是。如果是如此的話，我還是要重複我在第一輪發言時的擔憂，我也同意要設立民主防衛的機制，但我很怕這個機制的三道鎖會淪為封殺兩岸進一步談判或協商的機制。以上發言，謝謝。

主席：請國立臺灣大學政治學系左正東教授第二輪發言，發言時間為3分鐘。

左正東教授：主席、各位委員。我只是補充剛才沒有講完的部分，剛才我提到了四種類型的兩岸協議，在這四種類型中，真正牽涉到所謂「政治語言」、「界定兩岸政治關係」的其實只有兩種，也就是經濟技術性的協議有界定兩岸政治關係的文字，以及純粹界定兩岸政治關係的協議。尤其是在第一種的情況下，這種協議是非常動態的，剛開始的時候，雙方在談的是經濟技術性的東西，但要落實到文字的時候才會出現對政治關係的界定，這時的事前監督，如果把關得過緊，亦即事前監督時要求得太過僵化的話，將使協議在最後無法落實下去。也就是說，一定要給予某種空間，以進行動態的認定。

因此，如果到了最後是這樣的結果或情況，我們該如何處理應有的監督過程？我認為事後的監督是最重要的，也應該是最嚴格的。就我看到兩岸協議監督條例的版本，我以時代力量版和尤美女委員版來看，他們是參照韓國通商條約的監督機制而設定的機制，但其中卻有個問題（雖然不屬於今天這個場合的議題，不過我也順便講一下），韓國通商條約是針對FTA的設計，而這兩個版本則是針對所有與中國大陸簽定協議的設計，因此會出現的問題是，原本的考量是在因應簽定FTA後會有非常多受害或受影響的群體，因此在過程中他們也須要參與。但目標若是針對政治協議的話，就不會有那麼多受害的群體，受影響的就是全體國民，是以機制的設計就不應該是如此，因此我反而覺得應該要有一個針對FTA的設計，以及一個針對兩岸協議的設計，也就是說，兩岸協議主要在界定兩岸的政治關係，而這也是臺灣最敏感的神經，也是我們在面對兩岸關係時最可能遇到的情況，更是各位先進針對政治關係的文字，認為這些版本應該要監督兩岸協議最重要的原因。因此，兩岸監督協議應就協議在政治關係的界定上要如何進行監督去設計。至於FTA的部分則要再另訂一個，而且是不限定國家或地區的設計，以上是我個人的觀點。

主席：請臺灣守護民主平臺宋承恩理事第二輪發言，發言時間為3分鐘。

宋承恩理事：主席、各位委員。我延續剛剛的說法，我方才防衛性的說法是，現在兩岸交流的情形並不是因為缺乏協議，而是政治上的互信不足。意思也就是蔡總統依照兩岸關係條例處理中國的事務與馬總統的時代其實並沒有變，變的是中國的敵意增加以及對蔡總統極端地不信任。

就我自己讀國際法上有關協議的部分，我要提出一些議題請各位參考，也許能豐富我們的理解。首先是關於地位性的事情是不是就立刻牽涉到主權？過去兩岸之間所談的都是兩岸之間可以接受的，所以我們這邊會尊重兩岸的法治，而他們那邊對臺灣的未來也不提一定要如何的定見，因此各位都說這就是兩岸協定。而我剛才一開始也講了，這在蔡政府時代其實並沒有變，但兩岸之所以會凍結，其實是對岸的政治眼光已經不太一樣了。如果兩岸之間能在臺灣能接受的兩岸法治下談，我們的確可以處理很多不涉主權與現況變更的事項。其次，我們必須更進一步處理剛才左教授提到的軍事互信，我覺得這是值得考慮的，因為這是一種技術性與安全性的維護。

接下來，我要提的是國際組織的參與，依我們的國家政策，假設在參與WHA上要不要與中國談，還是因為政策已涉及地位了所以就不能談？這會牽涉到國家把參與地位認定為主權國家的地位，還是需要中國同意的地位，因此這點是需要考慮的。如果我們要與中國談國際組織參與，此事究竟涉不涉及地位、主權參與和主權變更？在目前的立法之下，這是能談的，還是不能談的？抑或要談可以，但要設高門檻？因此這些就值得考慮了。最後一點我忘了，等我想起來了，再讓我發言，謝謝。

主席：事後也可以補充書面的說明。

接著請經濟民主連合賴中強律師第二輪發言，發言時間為3分鐘。

賴中強律師：主席、各位委員。首先我要重申剛才提到的，經濟民主連合對這整組問題的立場是，我們支持儘快完成兩岸人民關係條例第五條之三的立法，必須明定什麼是絕對不能與中國談的事情，以及凡涉主權就要比照修憲程序高門檻的民主監督。但除此之外，也仍然堅定地支持兩岸協議監督條例就非政治事項的規範必須完成立法。

既然要處理立法，我就必須講，如果不立法的話，最重要的倒未必是接下來要跟中國談的下個協議該怎麼談，而是我們過去已跟中國簽的諸多協議該怎麼處理，像是被放在一邊的服貿、還沒簽成的貨貿以及被立法院放在待審法案清單中的二十幾項協議。這些其實就是一種憲政僵局，該怎麼處理這個憲政僵局，立法院要有個安排才行。剛才黃昭順委員提到的，應該是用了立法院職權行使法上備查行政命令的概念，備查改審查的案子在立法院放了一段時間後，如果立法院沒有審查就視為完成審查。立法院職權行使法確實是這樣規定的，但我也必須提醒，照立法院職權行使法的規定，如果發生這種情況的時候，委員會還是會跟院會報告，說這個期限已經過了，視為完成審查，那這個法案就會從立法院的待審法案清單中刪除，但是我給各位看的資料是從2008年跨越2012年到2016年，這裡面包括國民黨及已經民進黨的召委共同承認的待審法案清單，對於這二十幾項的協議，立法院目前的立場仍然是待審中。這個問題請問監督條例有沒有處理？如何處理？如果監督條例通過了，服貿該怎麼辦？沒有一個版本有答案，真的。目前沒有一個版本有答案告訴我們，監督條例通過以後，服貿該怎麼在立法院處理。照江啟臣委員的版本，簽協議之前要做國安審查，服貿協議沒有做國安審查，要不要補做？如果補做的結果，不應該簽這個協議那該怎麼辦？民進黨的版本是簽協議之前，要經過國會同意，所以這只是草約，經過國會同意以後才能正式簽署。現在服貿已經正式簽署了，請問照民進黨的版本，如何處理服貿？沒有答案。這兩個答案沒有出來以前，大家在回憶先立法後審查，然後說要趕快訂定這個監督條例之前，抱歉，請先回答我剛才提出的最關鍵的問題。

主席：不過我還是要回應賴律師提到的問題，針對兩岸協議監督條例施行前已簽訂的相關協議，沒有送立法院審查的部分，這些版本其實有提及，到時候審查法案的時候可以處理。譬如尤美女委員的版本在第二十三條規定，「本條例施行前已簽署之兩岸協定，未依前項規定送交立法院議決通過者，自始不生國內法效力。」他的處理方式是，如果之前有簽訂協議，但是在這個條例通過以後，沒有辦法經過程序的話會失去效力，這個當然是一種處理方式，等於要重簽。時代力量也有相關的說明。因為時間的關係，沒有辦法在這邊說明清楚，但是我們在禮拜三、禮拜四開始審查的時候，這方面應該會進一步討論。

請江委員啟臣發言。

江委員啟臣：主席、各位學者專家、各位同仁。今天是關於兩岸協議監督條例的公聽會，這應該是立法院這一屆以來，第一次正式排審前的公聽會。到底行政院的立場是什麼，在這個修法裡會是滿關鍵的。執政黨執政以前的態度很清楚，當初發生太陽花事件的時候，同意先立法，再審查，也同意通過監督條例。當初民進黨黨團在103年曾經提出草案，不過當時的草案，是把兩岸定位為台灣與中國締結協議的處理條例草案。執政之後當然也做了一些修改，民進黨黨團在105年4月提出了草案的版本，叫兩岸訂定協議監督條例草案，內容也做了一些調整，其中包括採逐條討論、全案表決審議的方式，但是並沒有議決門檻或交付公投的規定。最近執政黨不曉得是要捨棄這一個，還是要完全回到兩岸人民關係條例，我們有看到執政黨提出另外一個案子，就是兩案人民關係條例的修正草案。這個修正草案，我想媒體也報導很多，主要是針對所謂政治性協議這部分的門檻跟公投等。針對兩岸協議的監督到底是不是僅止於所謂政治性的協議，還是所有的協議都應該監督？從立法監督來看，如果真的要落實監督，應該是不管任何協議都應該監督，所以應該要有完整的專法來處理兩岸協議監督，這也是上一屆立法院最後沒有審查兩岸服貿協議很重要的一個原因。到這一屆了，當初的在野黨、現在的民進黨也執政了，但是我們看到這方面的立場似乎是一變再變。即便是現在行政院提出的兩案人民關係條例第五條之三的修正草案，也都看不出這個「政治性協議」是誰來定義。如果照目前的條文來看的話，很明顯決定這個定義的機關叫行政院，由行政院定義什麼叫涉及政治問題的協議，或者政治議題的協議。這個其實就等於是跳過立法的監督，到時候立法院根本沒有辦法監督行政院的協議，因為行政院只要講這不是政治性議題，就永遠不可能涉及這邊提案修法的第五條之三的內容，那根本沒辦法監督。今天行政的立場一變再變，從一開始監督所有的兩岸協議，到現在幾乎都不監督，因為是行政院說了算，決定什麼叫做政治議題的協議，事實上，你們的兩岸人民關係條例的修法內容中並沒有任何定義。如果仔細看的話，我找不出到底是誰來定義什麼叫政治性協議。今天如果執政的行政院硬講這個議題就是經濟性協議，那立法院拿他沒辦法，對不對？所以這邊規定行政院應該於協商九十日前向立法院提出締結計畫、影響評估都是假的，因為前提是涉及政治議題的協議，那誰來定義什麼叫涉及政治議題的協議？如果根據目前行政院的草案版本，很簡單，就叫行政院，由行政院決定什麼叫政治議題的協議，所以這幾乎bypass立法院了，因此失去立法監督行政的目的跟功能，甚至跟當初說要設立兩岸協議監督條例的理由完全背道而馳。我們堅持認為，如果要完整、有效、合理的監督兩岸協議，就應該訂定整套的條例，而不是很輕率的、草率的為了選舉，現在馬上提出兩岸人民關係條例的修法。況且這個條例的修法，讓人家感覺是打假球。如果照目前這個條文的內容就是打假球，那根本沒有辦法監督，是行政院自己說了算。謝謝。

主席：現在請行政機關作相關回應，首先請陸委會邱副主任委員發言，發言時間為3分鐘。

邱副主任委員垂正：主席、各位委員。首先感謝專家學者及委員寶貴的意見，相信透過本公聽會也會讓社會大眾以及政府機關更瞭解目前兩岸協議監督條例的具體內涵以及現況，因為時間有限，我就做整體性的回覆。

過去23項協議依兩岸條例第五條第二項規定分為送審議或備查，在監督方面確有不足，目前才會有6到7個版本來立法院審查，我們支持未來在通案上能夠另立監督條例的專法，以完善監督機制。在23項協議當中已經生效的21項協議仍然有效，但是中國大陸方面片面的讓協議沒有辦法充分發揮相關的作為，目前協議的聯繫管道雖然存在，但是沒有辦法正常運作，僅有部分的通報與個案性的合作，在執行面確實遭到中國大陸單方面的阻撓無法落實。

另外，有關已簽署的協議如何處理，過去的協議係依循過去既有的規範來處理，應經送立法院審議或備查之程序。針對過渡性的部分，立法院未來通過兩岸協議監督條例，我們將依據協議的內容配合做應有的處理。至於方才提到行政部門是否沒有作為、怠惰、沒有提出相關修法等等，這個部分我們已多次說明，因為當初要審查兩岸協議監督條例，政府是被監督者，所以我們認為執政黨團已經可以代表政府的立場。同時，我們經常強調，每次到了立法院的每個會期，我們都主動把兩岸協議監督條例列為優先草案，可見我們沒有這方面的問題。對於目前的兩岸協議監督機制以及相關的草案，6個版本當中監督的強度各有不同，而且就算是同一層的監督強度也有不同的設計，我們期盼各界能夠充分討論，折衷調和形成共識，讓兩岸協議監督條例能夠符合國會監督、人民參與、公開透明的原則。

最後要強調，我們會提出兩岸條例第五條之三修正草案，最主要是因應中共「習五條」提出「一國兩制臺灣方案」，以及所謂的民主協商就是要統戰分化我們臺灣社會，消滅中華民國國家主權，其統戰的作為日益加遽、步步進逼，近日還派人來舉行和平統一融合發展論壇，企圖遂行他們的政治圖謀，兩岸的情勢已急遽改變。按照陸委會的民調，有7成以上的民眾不贊成中國大陸一國兩制的主張，更有8成以上的民眾贊成政府對於兩岸政治協商和簽署協議有更完善的監督機制。面對兩岸互動的客觀情勢已經越發嚴峻，我們必須積極修法強化兩岸政治議題協商的監督機制，建立民主的防衛機制，並回應人民的期待，所以我們已經送請立法院審議兩岸條例第五條之三，還請大院能夠支持，謝謝大家。

主席：還有其他單位要做回應、說明嗎？

尤委員美女要發言嗎？

尤委員美女：海基會有無報告？

主席：海基會一開始就有提書面報告。

請內政部陳次長發言。

陳次長宗彥：主席、各位委員。我先就地方政府跟中國大陸地方機關的協議、簽署一些合作的部分來做說明，根據我們這邊統計，從99年迄今，絕大部分的地方政府也都依循兩岸條例現行的規定來進行一些合作協議的備忘錄，但還是有部分的地方政府忽略兩岸條例相關的規定，所以也沒有依循這樣的條例規定來簽訂，本部也依照兩岸條例的規範對地方政府做出相關的處分，有部分的地方政府也提出訴願，也都經過駁回，甚至有做行政訴訟也都被駁回，這是就地方政府跟中國大陸地區的地方政府所做簽訂之說明。

另外，剛剛學者提到有關兩岸共打協議的部分，我這邊要特別提出來，兩岸共打協議從98年6月25日簽訂一直到現在，雖然有一些案件或是社會矚目的案件，大家看到有遣送回臺的狀況，但實際上我們在兩岸共打協議上面還是受到諸多阻撓，事實上中國方面提供的相關情資、資訊或疑犯的部分，並沒有依循刑事規定來提供相關的情資，或是將人犯依國際上的協議遣送回臺，這都是兩岸在共同打擊犯罪上面有非常多阻撓的部分。兩岸共打確實無關政治性，但是實際上這個協議還是受到諸多的阻撓，我們這邊要特別提出。

剛剛提到WHA的部分，我們也是積極推動，此外，除了兩岸共打以外，我們也積極推動進入國際刑警組織（INTERPOL），國際刑警組織對於我方跟國際社會在刑事共同打擊犯罪上面是一個非常重要的平台，包括我們可以得到第一手的資訊或是相關的情資，我相信這個不僅對於臺灣的治安、安全，甚至是在國際社會上，我們在亞太地區的國家安全，都有共同的責任跟目標，但還是受到諸多的阻撓，我們也在此一併提出。以上說明，謝謝。

主席：還有沒有其他機關代表要補充說明？

請江委員啟臣進行第二輪發言，發言時間為3分鐘。

江委員啟臣：主席、各位學者專家、各位同仁。剛才陸委會有簡單的回應，不過我還是再強調一次，我是要點出你們的一個盲點。針對兩岸協議的監督，基本上，我想大家都有一定的共識，但是我看了你們今天公聽會的報告，我覺得很奇怪，「對於兩岸協議監督之通案性規範宜另立新法，至有關政治性議題之監督則於兩岸條例增訂」我看不懂，完全不知道這個意義是什麼。第一個，什麼叫通案性規範？通案性規範包不包括政治性議題，政治議題跟通案性規範如何區分？依照目前行政院的態度，我剛才一再強調，那個區分者叫做行政院，就是由行政院來決定什麼叫政治性協議。臺灣是民主社會，我們的政黨會輪替，任何人都有可能成為行政院，如果都由行政院來決定什麼叫政治性議題，那麼你們在第五條之三後面所提出來的那些門檻都是假的。為什麼？當今天行政院決定要讓你監督的時候，就說它是政治性協議，不讓你監督的時候，就說這不叫政治性協議，所以你的通案性規範也沒有辦法規範這個。

第二個，你違背了立法監督行政的憲法原則，什麼叫做政治性協議，照理立法院要有一定的參與功能，甚至交由代議政治，由代議士這邊先決定，換言之，我鼓勵你們去對話、去談，談完後送到立法院審議的時候，我們可以針對其內容來審議是否已經嚴重到涉及政治性議題、兩岸政治主權議題等等。基本上，如果是經由國會決定交由人民自決公投，這才是真正落實人民的監督及國會的監督，可是你這一條根本就是在打假球啊！什麼叫做政治性協議？依你們的規定「行政院應於協商開始前九十日向立法院提出……」，即什麼都是由行政院決定，這裡面我看不到立法的監督在哪裡，一開始的決定權就是在行政院，這就是你的兩岸人民關係條例第五條之三，所以回到我們的6個版本，請陸委會回去好好看一下，這6個版本姑且不論大家彼此的出發點有什麼不同，但是我相信大家都是很認真在擬定相關的版本，然後你居然把我們的版本全部推到一邊，通案性的就用我們的，而你們要趕快通過這個政治性議題的部分，問題是你的政治性議題的規範又是規範假的，讓我們覺得政府根本不是真的想要處理兩岸協議的監督機制，根本只是為了應付當前的政治環境，然後可能為了你的選舉，勉強、趕快提出這項修法，這違背當初我們要討論兩岸協議監督的宗旨，不是嗎？否則你們怎麼擬出這樣一個條文，我就問你一個最簡單的問題，誰決定這個叫做政治性議題？答案很清楚，依你們的草案，就是行政院，如果是行政院的話，則我們在這裡討論幹嘛？我們這裡是立法院，不是行政院，所以我們要討論的是監督，而不是討論要讓行政院去決定什麼叫政治性議題。

所以我再強調一次，如果行政院認真看待兩岸協議的監督機制，請好好討論這6個版本，行政院自己也可以提出版本啊！為什麼行政院是被監督的，就不能提出行政院版，我覺得好奇怪！今天所有立法院的法案跟法律難道都不是在監督行政院嗎？事實上都是啊！為什麼行政院要提行政院版本，站在一個被監督的立場，難道不應該提出你的版本嗎？做為一個負責任的執政黨跟政府，難道不該提出你的版本嗎？真的是怪了！兩岸人民關係條例就可以提出你們的版本，但兩岸協議監督條例就不可以提出你們的版本，這個邏輯很奇怪、非常的奇怪，所以再次針對陸委會的回應，本席要表達我的不滿意！

主席：請陸委會第三輪發言。

邱副主任委員垂正：主席、各位委員。謝謝委員及幾位學者專家的指教。現在就來跟大家綜整今天上午的發言，我們對於兩岸協議的類型，應該要有不同的監督程序跟相關的機制。首先，對於一般性的協議，包括涉及經濟性、事務性、功能性等一般公權力行使的協議，基本上都是用一般兩岸協議處理的程序來辦理，包括剛剛所提到的，不管是7個版本也好、6個版本也好，當然我們知道有兩個版本有處理到政治議題的協議，但是如果在協商當中，原本是一般性的協議，突然加入所謂政治性的意涵，剛剛幾位學者專家也提到，兩岸情勢是隨時動態發展的，如果在協議過程當中，對岸加入了一些政治性的意涵，包括在一國兩制台灣方案之下添加了一些政治意涵，看起來是一般性的協議，這時也可能會轉成政治議題的協議，而政治議題的協議最主要是有重大憲政和政治影響性的，已經影響我國主權的各項協議，一般的樣態包括兩岸和平協議、建立軍事互信機制、結束敵對狀態，這個部分我們是希望能夠依循兩岸條例第五條之三的監督程序。因為在今年元月二日中共提出了習五條，加速了統一的進程，而且步步近逼，對我們形成了威脅，基於這些急迫性、優先性，所以我們才會提出兩岸人民關係條例第五條之三，那麼在其中的第八項，如果影響到我們國家主權地位跟自由民主憲政，我們依據大法官會議第499號解釋，不得作為任何談判跟協議的項目，這是我們的禁區，兩岸協議的類型應該配屬不同的監督程序。以上，請大家指教，謝謝。

主席：最後我要說明一下，第一個，為什麼要排這個案子？因為兩岸協議有很多面向，包括政治、經貿、犯罪共打、文化交流、關稅優惠等種種協議都需要國會監督，而且全面的協議都要受到國會監督，我們認為排審兩岸協議監督條例的層面，比陸委會現在所提只針對政治協議做監督的修法更為全面，所以排審這樣的法案。

第二個，對於政治協議上，我們也聽到陸委會邱副主委所做的說明，如果我理解沒有錯的話，主要是針對習近平先生所提出來一國兩制台灣方案的因應，但是我要提醒一點，你最後說明有講到一點，所有協議如果牽涉到主權讓渡或是侵犯憲政體制都會違憲，所以他去協議也沒有用，因為本身是違憲的，我舉個例子，如果是香港一國兩制的內容作為台灣方案，根本就是違憲，所以即使談好了也沒用，我們不用監督也無效，回來是沒有辦法實行的，因為本身違憲，你現在又一直說因為一國兩制的方案，所以我們要提出監督機制，憲法明文規定國家民主憲政的體制，我們可以直選自己的國家領導人、總統，我們有憲政機關，只要去談判觸犯這些、跟這些違背，統統違憲、統統無效，我們要再訂定好多嚴格的限制，說如果去談判這些回來，要再一次雙國會監督，再經過公投，這些不是多餘嗎？它本身就違憲，回來還會有效嗎？

所以我的意思是，我們不希望看到針對政治協議提出兩岸人民關係條例修法的動機，只是一種政治動員、選舉考量，我們希望全面檢視兩岸相關的協議受到監督，要有國會監督、要有人民參與，這倒是我們都有共識的，禮拜三我們開始排案之後，就會真正知道今天陸委會所講的內涵，你們也支持除了政治協議以外其他協議的監督，我們在禮拜三就會檢驗，陸委會代表行政院，行政院也代表執政黨，你們要用這樣的態度來面對六個版本還是要繼續杯葛？禮拜三我們就見真曉！

今天謝謝各位學者專家、本院委員及行政機關代表提供寶貴意見及回應，未來可提供本院於修法時參考。最後我要謝謝與會的所有人，對於各位的發言，我們將予以歸納整理並彙集成公聽會報告，並送交本院全體委員，也會送給各位出席者，即使本院委員無法親自到場出席會議，還是可以從公報紀錄中了解到各位的發言內容，再度謝謝各位的出席和發言，現在散會。

散會（12時4分）