時　　間　中華民國110年9月30日（星期四）9時1分至12時21分

地　　點　本院紅樓302會議室

主　　席　葉委員毓蘭

主席：現在開會。

首先我要向與會的委員、專家學者代表以及社會大眾說明今天要舉行這場公聽會的原因，從實施各級警戒以來，遵守防疫措施讓人民跟業者生計都非常困難，同樣也因為措施相當混亂而覺得痛苦，作為源頭的疫情指揮中心對統一明確的把關有待改進，7月29日開始衛福部以白紙黑字正式公告，要求人民除了衛福部公告以外，還應該遵循中央地方機關的其他指引，這難免造成各機關隨意解釋、亂用法律，一般人要完全搞清楚應該遵行的防疫措施非常困難，邊境管制是從指揮中心成立以來，不斷滾動修正的檢疫措施，今年6月27日更為因應境外Delta病毒，宣布入境者即日起需從居家檢疫改為集中檢疫或防疫旅館，對於人民生活安排造成衝擊，信賴保護上有配套嗎？集中檢疫及防疫旅館的管理，檢疫不是坐牢，不能像受刑人一樣管理，但也屢屢爆發爭議，在個資問題上，簡訊實聯制花費國家相當多的特別預算，但是對於資料是否會用於防疫以外的用途，依據國際上個資保護的規範，當事人閱覽、更正、刪除的權限以及單一專責的機關是否都已經具備？在中央跟地方的權限上，陳時中指揮官在8月20日記者會上說同住親友可以外食共餐，預計8月24日就將會以指引方式公告，但還等不及這項指引問世，雙北市長就說因為查核太困難，仍要求必需要梅花座隔板，8月24日警政學者鄭善印也投書媒體質疑防疫規定管轄權亂糟糟，什麼事情都丟給警察做，其實也是一種戒嚴遺緒，這只是中央、地方權限混亂的事理之一，也應該加以釐清盤整，在防疫法律體系上有許多的概括條款，諸如傳染病防治法第三十七條第一項第六款、災防法第三十一條第一項第十一款以及充滿爭議的嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第七條，不明確、不具體的法律規定很多，政府機關濫權的危險就越大，國人當初以為特別條例只是很短暫的暫時應變規定，現在看起來政府有必要學習如何與COVID-19病毒共存，過去充滿概括條款的法律架構有改善跟檢討的空間，我們防疫中心的指揮制度，高度集中事權於指揮官一人，而且有許多概括授權條款，然我們國家採取常態立法，而不是緊急命令，那常態就應該有常態法制的樣子，各個參與指揮中心運作的機關，在權責內當然要恪遵法制，立法院司法及法制委員會代表人民，對防檢疫整體做法制的總體檢更是責無旁貸，最後國家人權委員會有責任，確保國家法律及行政是否合乎國際人權標準，以及聯合國相關人權公約的規定，聯合國的人權委員會，去年4月30日作出聲明，為了因應COVID-19，國家行使緊急權力必須遵守發布正式命令的要件，也需要符合必要性與比例原則，而我國的國家人權委員會則在5月18日發布新聞稿呼籲人民團結發揮同理心，不要有污名化，本席認為人民更在乎的應該是人權會如何監督政府，然聯合國人權委員會有相關宣示，我們這次公聽會也特別邀請國家人權委員與會作說明。就今天會議的程序，我先向各位專家學者、與會者報告，我們會先請專家學者發言，發言順序是依照各位的簽到順序，如需提前發言，因為我知道有些老師是下午還有課的，那請先告知主席臺，我們會予以調整，本院的委員按照登記先後發言，如果陸續到場本席會安插請委員發言，在所有的專家學者跟委員發言之後，才會請政府機關代表發言，而且請各位代表不要再宣讀你們提供的報告資料，必須要針對學者專家以及本院委員的意見加以回應，在此要特別提醒各位，為了防疫的需要，我們禁止在會議室內用餐，補充水分時，可以短暫拿下口罩，其他時間都要正確的佩戴口罩。在立法院各委員會開會，無論是專題報告、業務報告或公聽會，備妥書面資料是基本要求，所以各機關也務必要遵守，切勿片面自行解讀就認為不需要繳交資料，因為我們公聽會主要是聽取專家學者的意見，所以給每位學者專家發言時間10分鐘，本院的委員發言時間為5分鐘，均不再延長，請各位儘量控制時間，如果還有時間，我們會再進行第二輪發言。

請問詹教授，因為紀教授待會有事想要先發言，可以嗎？好，謝謝。第一位先請銘傳大學公共事務學系紀俊臣教授發言。

紀俊臣教授：葉召集委員、各位委員、各位學者專家、各單位的代表，大家好！因為我下午要趕到金門開會，所以不好意思先行發言。我們看到葉召集委員所提供的這些提綱，我覺得就是準備修改現行行政程序法，而把職權命令加進來，這是正確的。因為剛剛提到針對新冠肺炎，衛福部所訂定的這些規範，基本上有一些可以說是法規命令，但事實上有一些應該屬於職權命令，以致現在有些混淆不清。在這種情況之下，就會造成職權命令到底是行政規則或是法規命令而有所有爭議，當然以行政機關的立場，希望能把它視為法規命令比較具有強制性，因為如果是行政規則的話，只能對內具有規範性，對人民是沒有規範性的，所以說對於行政程序法能有所修正，我感覺是有需要的，這和我當年在起草地方制度法是不謀而合的。

地方制度法第二十七條就是把法規命令和職權命令合而為一，所以當時為什麼沒有行政程序法的原因也就等同現在行政程序法要修改的理由是一樣的，我們認為職權命令事實上是有需要的，如果你把它排除的話，在地方政府的職權行使上會有一些困難，所以我們當時就以特別法的屬性把它納入地方制度法的第二十七條。針對現在衛福部所發布的一些法規命令、行政規則，我覺得主要它是根據傳染病防治法以及新冠肺炎的特別條例所授權的，剛剛召集人也提到授權，就傳染病防治法來講，已經規定得很寬了，結果特別條例更寬，寬到我們幾乎不知道他到底是不是一個命令？因為他們說這是因應措施，而因應措施應該是一個行為，事實上我們的法規命令都是抽象的規定，並不是具體的行為，所以我覺得現在這樣的授權說明，我們立法院應該要修正，還有一點，我認為這種有時間性的法律不應該叫做特別條例，在過去所有有時間性的都叫暫行條例，我不知道現在行政院為什麼把它叫做特別條例，以前主要是具有時間性的都叫做暫行條例，這是一個立法例的經驗，供各位參考。

基本上我覺得新冠肺炎特別條例第七條應該要有一個基準，如果說它是內部規範的話，就應該要有一個基準，而不是每天召開記者會就可以改變，現在衛福部每天下午2時召開記者會，我們都很緊張，因為他不知道屆時它又要改變什麼？事實上這樣是不對的，一個制度然是屬於全國性的話，它應該經過深思熟慮的，並且應該經過相當的研究，結果他們的說法是有和很多學者專家研究過，但是卻又看不到紀錄，所以這就是矛盾，就這部分我建議立法院應該主動提案修改，至少要訂定一個授權的法規命令，也就是說法律的授權要很明確，因為我們都知道依照行政程序法第一百五十條規定，法律授權要明確，而不是一個空白條款，現在看起來這個是空白條款，所以剛剛葉召集委員提到人權的問題，在人權方面最忌諱的是空白條款，人權不能有空白條款，要具體，這樣才足以保障，因為我們所謂的保障都是保障少數人，而不是多數人，只針對弱勢者，所以如果你用一個空白條款的話，對弱勢者更沒有保障，以上幾點意見供大家參考，謝謝。

主席：謝謝紀俊臣教授。

請政治大學法律學系詹鎮榮教授發言。

詹鎮榮教授：主席、各位委員、在座各位長官、以及法學先進，大家早安！很榮幸笨鳥先飛，今天會議給我10分鐘的發言時間，我會嚴格遵守，各位可以看得我有提供一個簡單的PPT檔。這次會議的議題，其實相當廣泛，在10分鐘內是沒有辦法全數表達我個人的意見，所以就只好擇錄我認為可能在傳統上，我們在法制方面可能會稍微忽略的地方，藉以拋磚引玉提醒立法院或是行政部門可以多加注意。

首先當然我對行政部門跟立法院就防疫一年多以來的努力表達最高的敬意，但是剛剛主席也說，如果我們必須跟疫情共存的話，那這個緊急狀態就會變成是常態狀態，常態狀態其實在法治國的理念之下，我們就有必要繼續思考未來的防疫法制要如何常態化？所以各位可以看得到這個其實是我初步先盤點目前國內關於COVID-19的一些法規的框架，當然有一些不在我臚列之內，但是中央幾個重要的法規，大概就在裡面，而嚴格來講，真的是不多。

在此我要拋出的一個議題是中央流行疫情指揮中心在我們現行法上所扮演的角色為何？這早在傳染病防治法第十七條就有明文規定，我特別把它用色彩的顏色標示出來，其實中央流行疫情指揮中心有一個很重要的職權功能，它是統一指揮監督跟協調中央及地方各單位讓我們的防疫政策能夠上行下效，所以根據這樣一個立法規定，我試圖做一個圖示來表示。簡單來講，中央流行疫情指揮中心的職權重心應該是政策的擬定及各權責機關事權不一無法各有己見的時候進行協調，真正落實法治，做到下一個階段的具體規範人民權利義務的一般處分或是行政處分，乃至於後續的裁罰，除非法律另有規定，否則的話原則上是要回歸各該目的事業主管機關來處理的。如果我沒有誤解，我們當初的立法原意應該是這樣的權限劃分架構。

如果可以認同這樣的理解的話，接下來我來呈現目前的幾個防疫措施供大家參考。因為疫情瞬息萬變，所以我們這一年來看到的防疫措施揭露或下命，有些是疫情指揮中心自己來，有一些是目的事業主管機關再補公告。各位，這是教育部在去年3月關於中學以下師生禁止出國的公告，其實剛剛主席也有提到，最早是新北市有一個自己的命令，後來中央流行疫情指揮中心認為不行，說要全國一致，於是教育部在這個政策之下又做了一個禁令的公告。所以我們在這個例子裡面可以看到，地方政府先發難，流行疫情指揮中心統一防治政策，然後目的事業主管機關教育部又做了一個對外的公告，這樣三個層次的法律文件到底以何為準其實是有點混淆的。這是我摘錄行政院公報裡的教育部公告。

為什麼我會跟各位分享這件事情？因為這在法制上其實會影響到一件事情。公告的法律性質如同我們的提綱裡面所提到的，它是法規命令、是職權命令、是一般處分，其實會影響到它的生效時程跟必要的行政程序，如果它是一般處分，書面的話要送達，非書面當然可以用通知跟知悉，所以各位就可以看到目前每天下午兩點流行疫情指揮中心揭露下一階段的防疫措施，有時候我們看到兩點公告以後，晚上地方政府、執法單位就開始據以執行。從法學的角度來講，我們會思考那什麼時候生效？是不是新聞一出來就生效？其實這會涉及如果中央流行疫情指揮中心本身有直接作成一般處分之權限，而依法律又不是一個書面之一般處分，大概我們就可以知道用新聞稿的方式來揭露，至少在法制上是一個選項，當然妥不妥適可以再檢討。我舉個例子，就是去年4月的時候，因為有陪侍的舞廳、酒家發生零星個案，疫情指揮中心就說即日起停止營業，晚上臺北、新北、桃園、臺中的稽查大隊就直接站在特種行業前面來執法。從法律的角度來講，處分在哪裡？其實這是一個疑慮。所以再次證明除了中央流行疫情指揮中心的公告之外，為什麼桃園市政府還要再補公告？如果中央說了算，地方政府是不用補的，但我找到桃園市政府又補了這個公告，所以到底是以桃園的為準，然後地方各自要去補，還是以中央說了算？同樣的，在交通設施方面也有相同的相關規定。

第二，我也要跟各位報告現行法制雖然有規範密度，但是我認為還是不足的。例如去年曾經有人執意要出國，那我們的指揮官好像是說出國就公布姓名，但其實這會缺乏處罰法定原則的相關規範。

在此我利用僅剩的兩分鐘做一個小小的結論，疫情瞬息萬變，立法院很迅速的制定特別條例，我覺得這是值得肯定的，但是觀諸世界各國在這一年多來，各該國會追加相關的防疫法律，以符合法律保留原則的努力，我們是有目共睹的，比較遺憾的是，臺灣似乎特別條例制定了以後，就完全委諸由行政部門用概括條款的方式予以應變，當然這個不是不行，因為疫情的特性本來就非常著重緊急應變的措施，不過如果我們要跟它共存，我會很誠懇的建議，立法部門是不是可以思考逐步的去把法治基礎給填補起來？這可能才是一個法治國家的常軌，謝謝。

主席：非常感謝詹鎮榮教授，事實上本席也提出一些修法，但是修法過程其實還漫漫長路，很高興能夠聽到詹教授做這樣的指導，謝謝。

接下來請臺灣大學法律學系林明昕教授發言。

林明昕教授：很高興有這個機會來這裡做公聽會的發表，今年年初我自己在臺灣法學雜誌有寫一篇特別條例第七條合憲性的文章，我本來想要提供，但是因為好像不適合用已經寫過的文章格式出來，所以我後來就算了，今天我就口述，不提供另外的稿件。

我看了一下今天的提綱跟附上的資料，其實是在我看起來是兩件事，那個附上的這些草案比較是行政程序法的問題，然後提綱是集中在防疫的問題，當然都是行政的一些行為，是有連結性，可是在我看起來我們應該要把這兩個事情分開來處理。在行政程序法草案方面，我認為那是一個所謂的一般法、普通法，特別條例甚至於傳染病防治法是特別法，而特別法優先於普通法。我個人覺得我們對行政程序法，不論現行法也好，或這個草案提出來以後修改後的結果也好，它都只是備位適用，這個我們看一下行政程序法第三條就知道，所謂備位適用是說在其他特別的法規沒有規定的情況之下，才會回去適用行政程序法。所以我不認為今天的防疫問題也好，或者各部會各種特定的問題，或者因為人時地物特別現象的一些問題，自己不用相關的法制去處理好，或者是說法律不備的去修法、去制定新法，不做這件事，通通都要回去適用行政程序法，我覺得這樣行政程序法的負擔太重，然後整部法律會讓所有東西都統一化。譬如我們現在在爭它是一般處分、是什麼行政命令當中的法規命令、職權命令等等，爭來爭去都一直在爭這個，我們為什麼不思考假使這個特別條例有必要單獨訂定一套獨立的制度，就是從事前的程序到事後的救濟的完整制度？那訂就好，那就特別法，那就是行政程序法第三條第一項所謂的特別規定，這樣問題就解決了，就不要讓所有事情都要回到行政程序法去討論。譬如我們剛剛在討論依照第七條所授權採取的措施，到底是一般處分、行政命令或什麼，在我看起來，必要的時候授權下去所做的，什麼情況都會有，有可能是一般處分，有可能是命令。你要把它定性為法規命令或者職權命令，這是另外一回事，但有可能是命令，也有可能是針對某些特定的人甚至幾個人而已，它就連一般處分都不是，而是第九十二條第一項原始所想到的那種最普通的行政處分，這些都有可能。因此由於疫情的特殊需要，有這些要集中處理的情況之時，我們就把相關的事宜訂在特別條例，或者相關的像是傳染病防治法等等，這個時候就可以不用特別再去管行政程序法的問題。

至於大家說行政程序法裡面還有一些原理原則，譬如依法行政、比例原則，這些原則沒訂也不會發生事情，為什麼？因為那都是憲法上就有的原則，行政程序法會把這些原則放進去，當時有其時空背景，具教育作用，到了現在大家琅琅上口、都知道什麼是比例原則等等，我是認為那些條文沒有訂也不會發生什麼事，而特別條例沒有寫這些也不用回去適用行政程序法，已內含了要適用這些原則。所以我覺得，在今天的情況之下我們可以專門講防疫，行政程序法的那些一般法之問題，可能是另外一個場次或者層面的問題，這是我的看法。

就這個特別條例，我剛剛講過，我有寫過相關的文章，其實我是針對第七條明確性原則的問題，我想要講的是，第七條我們泛泛在講所謂的明確性原則，它到底是指哪一個？法律明確性原則還是授權明確性原則，其實是兩件不一樣的事情，在我看起來其實比較是授權明確性原則的問題，不是單純法律文字表述的明確性問題。在授權明確性原則上，很多可能會就變成是注目在其文字用語不精準這類的問題，坦白講這個問題其實是比較技術層面的，如果拉高層面來看，第七條所謂授權明確性原則要討論的話，其實涉及到立法與行政權力分立的問題，也就是在平常的時候權力分立是怎麼樣，遇到緊急、特別情況的時候權力分立又是怎麼樣的問題。

我個人比較傾向於，行政也有它固有的權利，其民主正當性也不能夠完全否定掉，所以對於授權明確性原則，我覺得在權力分立的觀點下來看，像這種很技術性的問題或有情況急迫性的問題，我認為授權比較概括一點，讓行政權有比較大的空間，這樣子的話事情是比較能夠辦成的，但我要強調是因為緊急性的問題以及技術性的問題。這是從授權明確性的觀點來講，我對於第七條沒有說認為它是違憲，我認為是OK，但我要說明的是，不要說因為沒有違憲，那就放在那邊，不是！因為行政權除了有授權明確性原則，自己要遵守權力分立原則以外，還有比例原則、平等原則等各種原則本來就應該要做到，所以現在接受了概括的授權，可以做比較多的事情，但在這個範圍內行政還是要遵守憲法上要求的這些比例原則、平等原則等等，如此適用下來的結果才不會違憲、違法，這個我要特別強調。

再來，剛剛詹鎮榮老師特別提到，就是如果我們說它是緊急的立法，那情有可原，但經過這麼長久的改變，已經一、兩年了，而且現在我們的疫苗注射也慢慢在提高覆蓋率，我個人認為，我們確實要把它視為常態化的問題了，也就是說這個特別條例不能夠再是非常、非常特別了，名詞上要不要改為「特別」、「暫行」什麼的，這個其實不重要，重點是這個條例到現在已經要重新檢討再加以修正了。修正的結果，像太過於概括授權的可能要視現在的改變再去調整一下，而行政權在運作上有些瑕疵，特別是中央與地方之間在那邊互相踩腳或推諉不做的這些要怎麼樣處理，也應該可以好好去思考，將這個特別條例更精緻化一點。

還有一點，剛剛詹老師也提到其他相關的法律，最有關聯的是傳染病防治法，特別條例可說是傳染病防治法的特別法，然我們要修這個特別條例，還要注意它跟傳染病防治法的關聯性是怎麼樣，要一起處理掉，不要說之後這一條要引回到那一條、那一條又要引回到這一條，好像在打乒乓球一樣，最後不知道引到哪裡去了，這樣子的立法非常失敗。假使我們認為已經不需要特別條例，可以在傳染病防治法設定專章把COVID-19的問題放進來，那也可以，這個時候就把COVID-19的特別條例拿掉，然後把相關的議題放到傳染病防治法裡面，這都是可以思考的。當然我認為可能不是這個委員會的問題，應該是跟衛生有關的委員會要去處理相關的問題，行政程序法的問題才是這裡所要做的。剛剛我強調過，行政程序法只是一個普通法，我非常不喜歡把一些特別情況、特別的事情全部都塞到行政程序法這邊來，讓行政程序法變成沒有辦法閱讀，然後沒有辦法知道在什麼時候要處理什麼事，這是我的看法，以上，謝謝。

主席：謝謝臺大法律學系的林明昕教授。林教授，我再跟您說明一下，我們非常、非常懇切地邀請您把您的大作也寄給我們，好不好？因為會後我們會出一本公聽會的紀錄，大家都可以收到，也可以給大家參考。

我剛剛有說明了專家學者的發言時間為10分鐘，委員們只有5分鐘，就你心中最大的疑問，因為我們把所有相關的部會都邀請到了，歡迎各位提出你們的問題，專家學者發言完了之後請他們答復，這樣子好嗎？比如對於邊境管制有意見的，你也可以問一下以了解為什麼要這樣子，可能我們就會請法務部或移民署來回答。

接下來請東吳大學法律學系胡博硯教授發言。

胡博硯教授：主持人以及在座的各位先進、各位女士和先生，大家早安、大家好，我是東吳大學的胡博硯，很感謝委員會議邀請我來列席這次的公聽會。

針對上述問題，我延續前面的詹老師跟林老師兩位之見解，第一個，在疫情當中，基本上來講對於法治國而言，不管是在臺灣或世界各國，美國、德國、日本這些我們想像中的法治先進國家所受到的衝擊都非常大，而且這個衝擊的時間比我們想像得更久、比當初SARS的時間更久，所以就因應的時間上就變成必須是要與時俱進去做變動。而我覺得大概的困境點是在於，我國對於法治國的理解，其實不同於美國或德國，因為基於憲政思考的部分，當然不同的理解並不是說這是對或錯的問題，一方面在於，過去我們的大法官也多次強調，但其實人民就很多東西的概念之想像可能跟大家不一樣，例如剛剛林老師提到授權明確性，其實人民很care授權明確性，這也是現在法條為什麼越改越明確的原因，因為當授權命令常常跑去法院裁決的時候，人民都會質疑，為什麼這個沒有授權，行政機關卻可以依其法規命令處罰人民？說實在的，人民不會接受不只是文義解釋，還有其他的體系解釋方式也在裡面。如果萬一被突破成功，案子跑到了大法官會議，基本上來講，這個法條就要重新再去審視。當然，我覺得有時候這種形式法治國的問題是一個基本，可是這件事情卻是人民會一直要求的，會一直存在。

我們這次COVID-19的問題，如同剛剛張老師所提，我們在處理具體的各項措施上面有指引，甚至發了很多不同的公告，而且公告之後，還有不同的公告、不同層級的公告，所以指引也會發生一件事情，就是這個到底是衛福部發的指引，還是交通部或各部會所發的指引。照理來講，中央流行疫情中心是一個統合指揮機制，而且是在協調大家的政策，最終的政策執行者應該回到目的事業主管機關去執行。只是有一個問題，就是目的事業主管機關執行防疫政策的時候，例如處理商港、跨國境的進出問題時，原來的移民法或其他的規範當中有沒有辦法提供足夠的支撐，讓原來的目的事業機關去做，還是目的事業機關就是找不到相關的法條，所以最後還是要回到特別條例第七條？為什麼？因為目的事業主管機關也沒有辦法從原來的法制體系當中找到防疫的授權基礎。剛剛有提到與時俱進，然我們現在要面對例如國際管制的問題或進出醫院的問題，是不是相關的法規範當中都應該有一個類似的條文，讓主管機關可以有進行的依據？否則一件事情到底是誰應該做會變成莫衷一是。

我常常講，臺灣有一個很大的困境，只要是要找主管機關，就是一個傷感情的問題。誰來做壞人？這就是一個傷感情的問題。最好是別人做壞人，我不要做壞人，大家都是這樣子想。問題是等你要做壞人的時候，你會被挑戰要怎麼做，這就是一個很大的困境。

其實我剛剛收到了那個資料，我也有跟林老師相同的疑問，就是怎麼提綱跟這個資料不太一樣，我們到底是要討論行政程序法第一百五十條的問題，還是什麼？當然，如果這些公告及指引被人家挑戰，案子到了行政法院的時候，行政法院法官還是會幫這個授權依據找到一個位子把它填進去，請問你到底是用什麼去處罰人民的？例如行政機關有一個具體的措施，據此開了一張罰單，這個具體措施的依據在哪裡？如果找到的依據可能是一個指引或公告的時候，就要問這個指引及公告到底是什麼東西？如果它是法規命令或行政規則，在現在的體系當中，行政規則只能規定內部事項，法規命令則規定人民權利義務事項，可是我們的法規命令要用7種名稱或者是實質法規命令，而且要有授權上的要求，這些指引及公告到底能不能符合？這個就會被拿出來審視。

可是如果指引不是一個行政命令，而是行政指導，它就沒有效力，但是不理又不行。如果它是一個一般處分，行政法院就會跳出來駁回，否則以後所有的案件統統都會跑去直接挑戰這個指引。所以要是我是行政法院，我就馬上把它駁回了，為什麼？因為案件都會在它那邊。

可是我覺得指引的使用或公告的使用，為什麼這次在行政程序法當中會有職權命令的出現？是因為符應我們現在在處理行政法問題的多元化的常態性出現。尤其我相信在衛福部的傳染病防治、醫療領域或多元層次的規範當中，已經沒有辦法區分究竟是法規命令或行政規則，甚至在法規命令、行政規則之下還有多元的規範，例如在核能當中有導則、有指引，也就是層次是多元的。這些多元層次的導則、指引、甚至參考手冊，例如核能都要依照參考手冊來做。那個參考手冊是我們去抄原子能總署的手冊，我們也不敢不依照，這樣有沒有限制台電的權利？有啊！如果不依照它，就直接以違反核管法的規定加以處罰。它有沒有限制人民的權利？有。

在現在多元層次體系的想像當中，可能已經脫離法規命令、行政規則單純的劃分方式，可是還是要找到一個法令依據，否則人民就會一直挑戰它，我覺得這是立法者必須思考的問題，否則法院會一直埋怨為什麼立法者不願意盡這樣的義務。

回到特別條例第七條的問題，我覺得整個特別條例當初在制定的時候實在是太緊急了，包含很多紓困辦法都是今天定，明天或兩天之後行政院就馬上要求適用。所以剛開始的1.0版與後來的2.0版其實是有差別的，為什麼？1.0版真的沒有想得那麼清楚，因為部長隔天馬上就要求交出來，寫的時候根本想不清楚，所以會慢慢與時俱進地去變動。整體而言，基本上來講，現在疫情已經不是一個月、兩個月的問題，我們已經面對了一年多，而且可能要繼續地持續下去，隨時會進到2.0的狀況，特別條例的相關問題就必須要重新再去審視。

剛剛主席有提到災防法第三十一條及傳染病防治法第三十七條的問題，他們雖然都有概括條款去做規範，可是在概括條款前面其實是有其他具體化的條款出現，所以概括條款等於是在補充那個具體化條款的不足。你可以想像災防法的最後一項基本上來講是要符應類似的措施，所以反而特別條例第七條就沒有辦法達成這樣的要求。

如同剛剛林老師所說的，基本上隨著疫情的發展，特別條例可能已經不是特別條例了，可能要正常化，只是這個正常化是否需要再用特別條例。或是如同林老師所講的，應該要回歸傳染病防治法，把大部分的條文在傳染病防治法當中去作修正，除非有特別的問題，或許增訂一個COVID-19的專章也是一個手段，。

另外，我看到有附修法的資料，其實這次的指引反而會凸顯一個問題，如果我們把它視為法規命令，又要有一定預示期間的限制，而且寫得太限制的話，可能會跟不上速度。也就是說，明天馬上就要紓困了，因為人民可能已經受不了，每天照三餐陳情，從1999專線打到1922專線，電話都打滿了，如果還不給人民紓困，怨言非常大，我們要有一個紓困辦法的時候，這個紓困辦法要公告多久？如果依照我們的規範，目前秘書長的命令是以公告60天為原則，例外情況當然可以縮短，顯然這個狀況就要變成是例外。但是如果我們要把它在法規當中直接明定要公告60天的話，這樣的例外就應該是極端的例外狀況，可是現在就會發生整體而言到底要公告多久的問題，這樣子的話，可能會有更多緩不濟急的狀況出現，我相信以後修法的時候應該一併考量，謝謝。

主席：謝謝胡教授。剛剛林明昕教授及胡教授都在問提綱好像跟我們所附的法條不一樣，請各位就忽略法條吧。因為按照立法院職權行使法的規定，委員會公聽會之舉行必須是以審查院會交付的議案法條。各位也知道，這個特別條例的審查其實是在衛環委員會，但是就像今天我一開始跟各位報告的，裡面有許許多多的疑義，大家也都知道我是從警察大學出來的，警大有很多學生現在都很困惑，很多事情都是他們在做，但其中還有合法或合憲的問題，因為這個會期有可能會做一些修法動作，在此之前，很希望透過今天的公聽會先聽取各位的高見。

接下來要請本院蔡委員壁如發言。

蔡委員壁如：謝謝主席，各位專家學者，大家早，對我來講，我今天是想要來提出疑惑，這個也是一直困擾我，主要是要來講紓困條例這個特別大法，第一個，它是超越憲法緊急命令的一個紓困條例特別大法，防疫特別條例的濫權、擴權，還有違憲、違法的爭議焦點其實就在於特別條例第七條，它是完全空白授權的一個特別條例。第七條明定，「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。」至於如何來判定疫情的需要？還有所謂必要的處置跟措施的態樣，又是完完全全的一張空白授權，像這樣子的一個概括規範，使得這個第七條就像一張已經簽了名的空白期支票，金額就任君填寫，然後隨時都可以兌現。在這樣的情況之下，就會出現指揮官的權力似乎比總統大的一個法制怪獸。至於緊急命令，我想在座專家學者應該都非常清楚，緊急命令是總統得經行政院會議之決議發布緊急命令，但須於發布命令後十天內提交立法院追認，如果立法院不同意的時候，該緊急命令立即失效。這大概是緊急命令的一個狀態。

我今天想要提出的一個想法是，對於這部法裡頭很多的執行方式，我想今天的專家學者都有其他的見解，我現在就要提出來，最近一直備受爭議的就是不符行政程序的這個3＋11，「3」就是3天的居檢，3天的居檢是限制人民的行動，「11」則是自主健康管理，所以，就是3天的居檢加11天的自主健康管理。而這樣子的一個命令到底是否可以用一張新聞稿來發布？這個也是我的困惑，當然有人會主張說因為疫情多變、還有防疫也需要多元化，第七條之必要之惡乃基於大局著想，我們就會容忍政府遊走在這種違憲、違法的灰色地帶，但程序正義絕不容逾越，如果連行政程序都沒有了，臺灣根本不能算是一個法治國家。然而大開臺灣邊境門戶的一個航空機組人員3＋11的檢疫措施卻連起碼的行政程序SOP都做不到，航空機組人員的邊境檢疫主要是依據「國籍航空公司實施機組人員防疫健康管控措施作業原則」來辦理，這樣的作業原則是由民航局依照航空器飛航作業管理規則的第一百九十九條及第兩百八十四條來授權訂定，提報疫情指揮中心之後定案，由航空公司來執行，民航局只要監督管理，並得依相關法規來開罰。該作業原則於去年3月18日實施以後，當然也經過多次的修正，民航局也都有依照指揮中心的工作小組決議紀錄或是相關函釋公文指示來辦理。唯獨這一次的這個3＋11是用一張新聞稿就修改作業原則，沒有工作小組的決議，也沒有會議紀錄，連公文都沒有，只有記者會的新聞稿，我想這個是最近大家吵得沸沸揚揚的原因。特別條例第七條堪稱霸王條款，享有完全空白授權的大權，主要是考量疫情緊急、事急從權，但大家回想一下，今年4月中宣布3＋11的時候，國內的疫情緊急嗎？指揮官跳過所有的公文程序，直接拿記者會上面的新聞稿充數，到底有沒有正當性？現行哪一條行政法規容許上級機關透過新聞稿下令下級機關修訂的一個規章？新聞稿等同於公文嗎？指揮中心放寬航空機組人員的檢疫3＋11凸顯陳時中的公衛專業不足，我常覺得他的公衛判斷錯誤，大家回想一下，今年1到10月是英國Alpha變異株大爆發的時間，我們唯一能靠的就是我們的邊境防疫，3月份的時候，我們的疫苗覆蓋率不到0.1%，你覺得我們能夠拿什麼來防疫，當然就是要邊境從嚴，這個只能嚴不能夠寬，可是這個時候陳時中部長卻去放寬，我懷疑他的公衛專業不足，但是在這個法令上面，我覺得他的幕僚沒有給他足夠的資訊。對此，我想到的一個令人憂心狀況是蔡政府以防疫為名、毫無節制的擴權、濫權的狂悖心態。Alpha病毒壓境的時候，發布3＋11無疑就是邊境檢疫的重大缺失，陳時中部長還很大言不慚地說：請拿出證據。證據就是當時你只能嚴、不能夠；證據就是當時全部的基因定序就是Alpha變異株。5月本土的疫情爆發到現在，邊境封鎖、百業蕭條、經濟損失以千億元計算，陳時中口口聲聲說：我負責。請問一下，要負什麼責，他負得起嗎？更荒謬的是只有行政院長能要求指揮官為錯誤的政策負責，而蘇貞昌卻多次讚揚陳時中認真、做得很好。

最後請多給我30秒，瘟疫總是會過去，我們必須思考的是，以防疫之名所採取的各種應變手段在疫情之後會不會被納入體制變成一種常態？遊走灰色地帶譬如說我們走到哪都要實名制，到現在還是在實名制的防疫手段與施政的思維，以後會不會被拿來做什麼？而我們願意付出這樣的代價嗎？謝謝主席多給我30秒，這段期間以來，我一直想要提出這樣子的看法來請教專家學者，我今天本來還寫了很長的意見，等一下就交給主席，希望能夠納入公報裡頭。謝謝。

主席：蔡委員，您剛剛的問題，稍後有沒有指定要哪個單位回答？

蔡委員壁如：沒有。

主席：好，謝謝蔡委員。

主席：接下來要邀請臺灣行政法學會理事長，也是東吳大學副校長董保城教授，因為他11點半就要離開了，所以我就先請他發言。

董保城副校長：主席、各位機關代表、各位媒體朋友、各位學者專家，大家早安，大家好。很抱歉，依照報到順序，我不應該現在就發言，應該是要聽完兩、三位之後再發言，可是，因為我必須要提早離開，也是跟防疫有關，因為現在教育部已經指示，開學前兩週是要採線上教學，兩週過去了，接著我們怎麼辦？當然這就屬於大學自治、自己要來處理這些問題，可是，如果依照教育部9月7日發布的規定，是要保持安全社交距離2.25平方米，我可以跟各位報告，這個在私立大學很難做得到，你國立大學可以做得到？我也很懷疑，因為我也在政大教過書，不可能！但是真的要維持2.25米的話，私立大學恐怕就一所、一所關掉了。在私立大學，如果都用線上教學的話，學生就會離開了。如果一直採線上的話，私立大學的學生就會說，你們採遠距的話，成本比較低，那就要減少學費，現在連學費都不能增加。各位，今天我們所要談的問題是，在中央防疫政策之下，地方或大學在所謂的自治範圍內能否有一些空間？還是我一定要完全照中央所規定的去執行？現在我個人在大學裡面服務，我發覺我們教育部的很多指示都會依據中央疫情指揮中心來做，但是當中央疫情指揮中心寫得越詳細，各大學就越沒有空間。如果私立大學的安全社交距離是2.25平方米的話，那麼私立大學在經營上會遇到很大的困難！今天的主題和特別條例有關，所謂「嚴重特殊傳染性肺炎防治」跟生命有關，但又加上「紓困振興特別條例」又跟錢有關。為了防疫，為了健康，所以讓中央擁有權限去掌握資源、人力與經費好做事，這沒有問題，這是因，而我們所要談的不是因，是果！

由於疫情出現缺口，致人員死亡，又因為相關規範太過詳細，讓地方沒有發展空間，使得民生經濟、實體經濟蕭條。為此，我做了一個簡單的圖表，將地方自治團體的業務分為自治事項與委辦事項，而圖表最右邊─被委託可支配影響之領域（委辦事項）中，健康屬於中央所交付的事項，看似沒有任何空間。今天我們要談的是傳染性肺炎這個因，還是果？我們要談的是果！因為中央疫情指揮中心所傳達下去的命令，侵犯到地方的商業活動、經濟活動乃至民生活動，所以圖表的第三欄裡的地方自治團體，根本無權決定要怎麼做，只能遵照辦理。可是要如何辦理？此時地方就像大學一樣，享有一些自治權與自治空間，畢竟每個地方、每所公私立大學的情況都不一樣，而我們要談的是果，因此，如何針對「果」來做規範才是重點。

我剛剛說過，這會是一種常態，很多學者也都說我們必須與狼共舞、與疫情共存，如此，然錢已經花得差不多了，那麼特別條例也就可以廢掉了，直接回歸傳染病防治法，並訂定專章來處理類似問題！目前中央疫情指揮中心的指揮官似乎只有指揮疫情，實則主導了臺灣整體經濟、民生命脈的發展。簡單說，我們現在就是鎖國！在鎖國的情況下，我們的經濟活動，包括學術交流、教育交流基本上完全停擺，但其實他是疫情指揮中心，而非商業活動監督中心，這違反了我對責任政治的認知。

現在沒有選舉，如果有選舉的話，特別是總統選舉，那麼以我曾在政府部門服務過的經驗來看，我相信每個人都願意去當中央疫情指揮中心的指揮官，為何？曝光率高！所以我認為回歸常態性立法很重要！據我瞭解，世界各國的防疫措施很少跟紓困綁在一起，因為紓困涉及財政紀律，是一種財政負擔！不僅如此，也很少有特別法一通過就實施了一年半，這是立法怠惰，全部授權給行政單位去處理！立法院不是不能開會，立法院也並非無法行使監督權，卻一口氣給執政黨的執政團隊很大權限，時間還長達一年多！也因此，他根本不理立法院，因為你已經給他一年多的尚方寶劍！綜觀全世界，根本看不到這種例子，甚至一口氣給了這麼多時間，還另外給了那麼多錢，把兩件完全不同的事綁在一起。

細看特別條例就可發現，其實真正與疫情相關的，就是第七條、第八條及第十條，其餘都是跟補償有關，所以這是財政問題，根本不需要特別條例也可以編列特別預算來處理！我認為這不僅止於健康權問題，因為地方也必須有參與空間，也就是商業活動、民間經濟活動的權限，所以必須給地方空間！同理，若要尊重CDC2.25平方米的社交安全距離規定，那麼沒有一所學校可以開學！我認為一定要給一點空間，如此活動才起得來，老百姓要的不是錢，而是工作機會、工作期待，讓孩子能正常學習！

如果只談到因，那麼造成這個因的原因就在於，我們的疫苗太少，覆蓋率太低！這才是立法院該追究的問題所在！因為立法院給他們最大的空間，給他們尚方寶劍，給錢，還給一年半的長期授權，結果我們的疫苗覆蓋率竟還比不上鄰近的東南亞國家！實在令人汗顏！

我在學校主要負責打疫苗，這是一個科學問題，卻也是一個民生問題。我們如果去日本的話會買什麼？食品！藥品！人家到臺灣來的話主要買什麼？吃小吃，去我們風光明媚的旅遊勝地遊覽，現在全部被打垮！民生，民生，並非因才造成今天這種慘烈的後果！

然特別條例已經達成其使命，那就該回歸傳染病防治法，並增加專章處理，如此立法院始能監督，也才能與疫情平安共存，謝謝大家。

主席：立法院的責任也很重，所以我們儘量努力，今天希望能有多一點的執政黨委員來關注這個議題。

請東吳大學法律學系林三欽教授發言。

林三欽教授：主席、各位委員、各機關代表，還有各位先進大家早。很榮幸受邀參加今天的公聽會，今天我們來思考防疫的法治正義。首先我們必須承認，這次疫情超越我們過去的想像，也是人類經驗上所不曾有過的，是認知有限又突然出現的疫情。在此情況下，若仍依照原有法治原則走，可能造成一些不是那麼理想的狀態！所以我其實已經做好準備，那就是當面對學生授課，面對社會各界來闡述法學理念時，不能遵循承平時期法治的想法，我願意有一點彈性，但是有條件的，有期間限制及配套方案，這點容我稍後說明。我首先要講的是，如果防疫防線被突破了，防疫失敗，就像我們5月所經歷的那一次，我們社會會如何？我們的答案是很清楚的，那是一個差一點造成臺灣重大沉淪的事件，所幸我們大家把它守住了，慢慢回復到目前的狀況。整個社會面對那個風險，而那個風險之大，是完全不能夠去承受一點點、絲毫的風險，所以我把它稱為風險耐受度。

來看看我們我們國人的反應，事實上我們國人真的是很可愛，舉世看過去，我們國人大概是世界各國裡願意為了防疫而付出最大成本的一群人。大家可以看一下國外的情況，他們的國民是整天跟國家吵著說─我要自由、我不要戴口罩、我要出門，但是我們國人很特別喔，我們觀察到國人的對防疫措施的配合度還滿高的，甚至我們觀察到，目前我們已經逐步解封，但是在餐廳開始可以內用的命令下達的那一刻，我觀察到有很多店家依然拒絕內用，自己自動收縮，他覺得不放心，所以我們今天防疫能夠成功，我想國人的自治是占很大的因素，這個我稱為國人的防疫敏感度非常高。

我為什麼要講這個？事實上今天歐美國家的疫情比我們嚴重多了，他們疫苗的普及率非常高，但是疫情依然嚴重，而他們的政府、人民感到無所謂，他們接受這一切。所以我認為我們的政府在做防疫措施的時候，也必須要把人民心中的那個對於防疫的敏感神經考量進來。看起來我們的國人是覺得寧可為了安全而願意犧牲自由，對於這樣的交易，國人願意付出，我想這是每個國家在評估自己的法制時的一個參考，但是並不是因此就表示政府可以為所欲為，並不是如此。

大家現在聚焦在所謂的概括條款，但是大家都忽略了事實上我們還有很多具體的規定，這整套規定叫做例示再加上概括。對於這個部分，在有一些具體規定之餘，萬一有掛一漏萬的情況，我們有一個概括條款來作為預防萬一，這樣的一種組合還滿常見的，但是行政機關也不能夠因此認為反正有那一條概括條款，就能拿著它然後橫行無阻。事實上，行政機關應該在每當要援用這個概括條款時，都要想到這個措施本身是不是有必要，是不是有合理的關聯，甚至人民應該也要勇於提出司法救濟案件，尋求讓司法機關來檢驗我們防疫措施的合法性。有個很有趣的現象，我們去看國外的爭訟案件，有關防疫案件是非常多，但是以我國來講，到現在為止，防疫的爭訟案件的比例不高，這是一個很有趣的現象，這表示國人對於防疫措施，就是我剛剛所講的接受度，他們是願意配合的，但是我們的行政機關也不能夠因為國人這樣的國情就有點越來尺度越大，行為也越加的不按照程序來走。

我剛剛有提到，我們要怎麼樣做才是正當合理的作法，比如我們的行政程序應該要建構起來，剛剛聽到有人說我們好像經常用新聞稿的方式就來傳達一個重要決定，事實上這個是讓人家覺得非常不以為然的，因為新聞稿是一個到目前為止我們不知道它的定性的一種形式，它的流程非常不周延，形式本身也不嚴謹。如果行政機關今天要發布一個決定，譬如像過去影響百萬人的高中以下師生出國禁令，我們現在回顧起來，它的定性是一般處分，它就是所謂行政處分的一種類型，事實上應該在事前要經過一個嚴謹的專家評估程序，在發布的時候則應該要審慎的用行政處分的形式，甚至應該要主動跟國人說明理由。雖然我們程序法對於一般處分沒有要求要附理由，但我認為這個都是我們以過去的作法來想像的，對於如今這種動輒影響層面非常深遠的一般處分，我認為對它的要求應該要去做整體的檢討，要去做修正。

未來我們整個防疫法制的這套制度要怎麼走，我想應該這樣來看，首先當然是承認我們這個社會、我們這個法律制度面對突然來襲的疫情、突然來的災難時，我們容許我們的法律在第一時間、在那個來不及的時刻有一種緊急應變的可能性，類似緊急避難的概念，但是當我們回神過來後，我們整個立法部門及整個行政部門應該要尋求剛剛所講的常態化立法的準備，我們不能夠認為可以把所謂緊急應變的這套措施長期來適用，這是不可以的。

至於要怎麼樣的精緻化，首先，我認為在我們時間上容許的時候，我們要把法律的本身─傳染病防治法應該做精緻化修正，把一些我們蒐集足夠的經驗入法。再來，我建議在母法的本身一直到個案的措施，也就是通常所講的發布指引、發布行政處分，這中間應該要有一層行政命令的規範，這樣的好處是，法律的規定是做一個基本授權，由行政命令去做更精緻的所謂制度的劃分，接下去讓個案的指引、個案的行政處分能夠比較有規範可循，民眾因為看到了法律外加行政命令所建構的這一套制度，也才可以比較能夠想像，這是我很積極的建議。

在這邊我要請教衛福部，在這段期間以來，當我們的疫情不再那麼緊急的時候，有沒有在尋求傳染病防治法的修正？有沒有尋求把我們過去比較常用的一些措施去建構出一個行政命令，讓國人及行政機關在未來能夠有軌跡可循，而且可以事先想像？這是我要提的第一個問題跟希望。

再來，我們過去看到地方政府在採取一些更嚴格的防疫措施的時候，跟中央政府之間有一些衝突，事實上以防疫這件事情來講，我認為沒有必要完全杜絕地方的空間，所以我想請問的是，如果時空倒流，面對過去那些地方政府較為嚴格的措施，我們今天的態度是不是願意重新去檢討當時那個不當的、太嚴格的措施？

第三個，我認為不能以防疫之名來阻絕家人的團聚，家人的定義當然包括家人的子女，在大法官釋字第712號解釋裡就有提到所謂家庭的擴張概念，事實上，家庭的團聚權是憲法非常重視的一個價值。因此，我想要提醒的是，未來如果疫情再起的時候，我們是不是還要將過去這些欠缺國籍、欠缺戶籍的所謂家庭成員予以排除在外？我們是不是願意重新去更加重視家庭團聚權？以上，我也希望能夠得到一些說明與回覆，謝謝。

主席：林老師，您剛剛提到有關於家人團聚權的問題，請問您希望由哪個單位來回答？

林三欽教授：就相關單位。

主席：好，謝謝。

接下來請臺灣大學法律學系林明鏘教授發言。

林明鏘教授：謝謝主席葉委員的邀請，她特別寫信給我，叫我一定要出席，我沒有覺得我很重要啦，雖然我針對疫情寫過兩篇文章，在2003年SARS的時候我就寫過一篇文章，是有關SARS的法律關係怎麼樣，最近2020年的時候，我在行政法學會也寫過一篇文章，是針對今天要討論的防疫及紓困條例第七條規定，我寫了2萬多字，這個有登載於我們的網路上面，但是在實體上還沒登出來，在網路上可以查得到我的文章。

我想我們就不要浪費時間，我用4張powerpoint來跟大家說明一下，其實這是一個非常大的挑戰，剛才林三欽教授講的很對，這是百年來少見的一個法律上的挑戰跟醫學上的挑戰，所以我第一張Powerpoint 寫到，疫情的衝擊其實不是從21世紀開始，事實上17世紀天花就已經產生疫情衝擊，從天花開始、小兒麻痺到肺結核的疫苗，一直不斷有疫情產生。關於疫情的衝擊，在現行的21世紀，大概有三個面向很重要，其實應該是四個面向，第四個面向是產業，因為產業不是我們的專長，所以產業的部分我就不談了。

第一個是有關法律的衝擊，這就是今天公聽會提出來的問題，因為國會的權力縮小，沒有聲音了，每天兩點就是聽疫情指揮中心的指揮官講故事，我們的國會到底有沒有權限？除了紓困條例第十八條，施行六個月、三個月後需向立法院報告之外，國會有什麼權限？這是第一個問題，國會縮小無聲。第二是醫學產生很多衝擊，首先是新的疫調方法造成彰化縣的疫調不能公開，這很莫名奇妙。

接著是疫苗研發之變體病毒問題，像什麼呢？像高端的問題就很嚴重。第三是怎麼減低醫療機構的負荷，臺灣的輔仁大學附設醫院就提出組合式加護病房，這就是一個非常重要的新討論議題，對公共衛生、對臨床醫學來講都是非常大的衝擊，這個挑戰還沒有結束。臺灣還好是一個非常不錯的結果，我們並不需要大量架設加護病房，現在並沒有那麼悲慘。

第三個，這是我們非常忽略的，倫理道德的衝擊很大。什麼衝擊呢？要不要強迫注射疫苗？第二，疫苗注射的順序怎麼決定？德國有一個疫苗注射或是醫療醫學的倫理委員會，但是臺灣沒有，到底第一順位和第二順位怎麼安排？有沒有經過倫理委員會討論？沒有！這會造成什麼衝擊呢？就是被質疑到底世代正義的標準是什麼？為什麼年輕人那麼晚打？為什麼年紀大的就先打？因為他們風險高啊！那為什麼第二類的風險不高卻先打？這些都產生很大的問題。

第四個是產業的問題，因為時間關係，我先跳過，發言時間只有10分鐘，通常老師講課應該至少要兩個小時，這樣的話今天都不用休息了。現在我就簡單提這些問題，我不是針對那四個細節問題進行討論，這樣沒有意義啦！應該從大方向的宏觀進到微觀，微觀的部分我也會談到，並不會略過，為了避免葉委員的期待落空，我就講些比較有趣的問題。

第二張簡報針對法律應用，在座的大概90%都是學法律的，關於新的法律，因為這次是百年挑戰，到底對我們有哪些影響呢？我覺得有三個部分受到影響，第一個，集中行政權限且無限擴大，這個部分剛才很多教授提到，德國教授稱之為疫情暴政，這不是我講的，這類的文章多得不得了，就是指疫情讓我們的憲法被凍結，讓我們的基本權利被限縮，短時間還好，但現在一限縮就是快兩年，這個時候我們到底要怎麼讓行政權力受到適當的制衡？

怎麼制衡呢？就是由司法機關和立法機關制衡，所以各位立法委員的責任重大，你們要有知識才有辦法制衡。第二個，國會的大權旁落，權力授予之後就收不回來了，包括紓困，包括權限授予，就是一次同意（射後不理）。有人會說老師你忘記了，紓困條例第十八條規定，需要三個月、六個月報告一次，請問那個報告有效果嗎？你們自己想想看有沒有效果。

要怎麼規定呢？很簡單嘛！讓措施的最長期限是兩個月就好了，如果要延長的話，就要經過國會同意，也就是可收可放，這是立法學中最簡單的概念，我在政治大學的法學評論也寫過一篇文章，立法學中的立法最重要的是什麼？法律通過之後要做評估，就叫法律衝擊影響評估，評估後假如對人民造成非常大的侵害，你就要收回權限，不是只有放而已，還要能收回來。

第三個，地方權限和地方議會完全沒有被納入決策核心，他們不是疫情指揮中心的必要成員。我們授權出去，疫情指揮中心的組織成員來自法規命令的規範，但是這個法裡面卻沒有規定，例如重要的六都首長應該成為疫情指揮中心的必要成員，在德國是一定要這麼做的，總理一定要邀請各邦總理來談，到底下一階段是14天或是一個月，應該怎麼控制人民的自由權利，叫他不要出門或是要戴口罩，或是只有在公共場所才要戴口罩，這些都要經過談論。

我們有沒有呢？我們下午兩點開完記者會之後，臺北市長說抱歉，你們第十輪還是要上網登記，到底第十輪要登記還是不用登記？中央疫情指揮中心說不用登記，各地方政府有資料可以造冊，但地方政府根本就不造冊，不造冊的話就會產生執行上的困擾，這是第三個。

第三張簡報很有趣，進入比較具體的內容，有關我國疫情的法制，目前為止是兩個，第一個是傳染病防治法，這是正常的法制，第二個是防治及紓困振興特別條例，有人說全世界都沒有看過這種情形，其實有啦！奧地利就是這種情形，德國只有傳染病防治法而已，奧地利除了傳染病防治法之外，還有特別紓困條例，不過臺灣有關這兩個法律的體系安排對不對，很少人在討論。

我最近在研究立法學，我覺得這麼做不是絕對不可以，一樣是可以的，因為在緊急狀況之下，我們沒辦法期待修正正常的傳染病防治法，大法官第670號解釋，傳染病防治法很多集中檢疫、集中隔離的規定沒有最長期限限制，並沒有違反憲法規定，大法官對疫情的法令解釋是非常寬鬆的。

我們的傳染病防治法有哪些問題呢？我提出六點，第一，中央與地方各自分權分之。傳染病防治法是一個正常的法制，它尊重地方權限，所以執行的時候是中央和地方各自分權，而且權限劃分的很清楚。第二，法律措施與事實行為併用。什麼叫事實行為？就是你們剛才聽不懂的，很多教授所說的指引，例如要求媽祖遶境不要在3月舉行，這就是行政和事實行為併用。

第三，大量授權條款。你們可以看到，這真的罄竹難書，實在太多了！從第一條到最後一條，裡面有很多授權條款。到底哪裡有問題呢？林明昕教授說得對，到底是授權不明確？還是法律不明確？我說兩個都有啦！都不明確啊！它講「必要時、其他」，你們看看，所有的條文都是「其他」、「其他必要措施」，什麼叫其他必要措施？不知道啊！無法從整個體系知道它的內容。

第四，徵收（用）與補償定。德國的法令也有，它的紓困是針對什麼？針對傳染病防治法第五十六條，他們有規定如何紓困，但不是針對產業紓困，是針對被徵收、被徵用，或是被強制隔離、強制檢疫等有補償規定，不像我們總共要灑8,400億元，我們這8,400億元和德國的使用方式不太一樣，我們應該是要規定遭受特別犧牲的人需受到補償，德國就有人寫了一本書完全在講補償問題。

有關法律規定，世界上用英文寫的有好幾十本，我只有拿一本來，這些我們都沒有檢討，我們的法治進步應該不會超過法律教授的知識程度，如果我們不念書的話，你們就不知道，這樣好可惜。第五，防疫措施。這部分等一下會談到。第六、大量罰則。在紓困振興條例裡面，爭議最大的是第七條的防治權限，剛才主席稱之為霸王條款、帝王條款，有人稱為暴政條款，但這都是補充條款。

其實臺灣的法制也常常在用，警察職權行使法第二十八條就是概括條款，警察很多權限是沒有列舉的喔！是由一個概括條款規範。注意！概括條款是補充性地位，有其他條文時就不要用第七條規定，但我們現在對第七條的規定用得非常實在。回到最後一個案例就是關於第七條的規定，為了防治控制疫情需要，得實施必要之應變處理措施，這個措施第一個不明確，違反憲法的明確性原則，包括授權明確性也不明確，所以被認為違憲。

第二個沒有程序規定，這個措施沒有正當法律程序的規定，連最起碼的正當程序都沒有，到底要不要經過委員會參加？不知道！要不要公開？不知道！要不要經過地方首長參與？不知道！第三個是沒有最長時間限制，我建議立法院在第七條後面加幾個字：最長兩個月，這樣就好啦！就是要有收回的權限。第四個是國會的民主正當性，有人說總統也有民主正當性，但是不要忘記，疫情指揮中心的指揮官沒有國會的正當性。他的正當性從哪裡來？從總統來的嗎？要有正當性的傳授，叫正當性的輸送帶原則，當然，有沒有像輸送帶這麼可怕呢？我是懷疑的。我覺得不能違反民主國家的民主正當性，國會不能沒有聲音，國會不能沒有收回權，可以把權力給他，也可以收回來，如果在兩個月之內沒有經過同意的話，這個措施就當然失效，不用再宣告。另外，司法機關也沒有聲音，為什麼？因為它不是一般處分，所以沒辦法訴訟。

在德國，各邦的強制檢疫、強制居家隔離通通被認為違反憲法規定，結果就停止了，所以司法機關也應該有聲音。司法院有派代表來參加，但是司法院有沒有聲音？沒有聲音，只剩下疫情指揮中心的指揮官有聲音，其他人都沒有聲音。

總評估來講，我們應該感謝葉委員的睿智，實施時應該做法規衝擊影響評估，到底這個措施對人民的基本權利限制多嚴重？還是多輕微？如果很輕微的話，我們當然可以接受，因為疫情防杜的成功是有目共睹的。在疫情忙亂之中，我們希望可以邊做邊學、邊做邊改，不要一步到位，像奧地利也不是一步到位，奧地利國家所得比我們高三倍，他們的法制也和臺灣一樣，先有傳染病防治法，之後再訂定特別條例，而且不是一個，是兩部法令，因為他們針對很多新興問題由國會訂定特別法律規定，這個特別法律規定其實是暫時性的，但是依照疫情專家的見解，我們可能要和疫情共存10年，10年就不是短期間了。

所以我們應該想想看，要不要把這些短期間的違章建築納管，就是把紓困及振興條例納入傳染病防治法，這個部分需要說明4小時，我都寫好了，哪一條要怎麼修改，文字怎麼更動，但這需要取得全民共識和學界共識，只有我一個人也講不上話，必須在座教授都同意才有力量，通說才有力量，個人說法都沒有力量。所以如果我們真的要討論的話，就是一個出發點，我們一年前在行政法學會就討論過疫情防治的問題，但是收到的效果非常差，因為我們沒有權力。

立法院就是最大的權力機構，它可以讓我們的法制慢慢走向更美好、更理性，我覺得一步到位是不太可能的，只能慢慢修改，哪一條最嚴重就先修改哪一條規定，哪一條還可以的話，我們就暫時接受。尤其有關紓困8,400億元的部分，不要忘記，8,400億元發放的時候是混亂無序的，因為我們在行政院訴願會一直碰到這類的案子，人民都覺得這應該是我的特別犧牲，其實在法理上是有問題的，紓困不是特別犧牲。另外還要規定紓困的最高程度，依照德國法規定，最高是他應有所得的67%，這個部分要規定，最高是三分之二，德國就是規定三分之二，為什麼我們要規定達到一半或是其他規定？其實應該看財政和現實的產業犧牲狀況，好好做一些立法政策的控制。由誰來做呢？立法院！因為立法院可以決定，例如在紓困條例裡面規定。如果都沒有規定，當然是被牽著鼻子走啊！所以知識是最大的力量，沒有知識就沒有力量，很簡單，以上淺見僅供參考，謝謝。

主席：謝謝林明鏘教授。上禮拜沒有辦法和他聯絡上，只能用e-mail 向他報告。事實上問題真的非常嚴重，去年2月24日我們在修特別條例的時候，其實當時第七條還有四個字，就是緊急命令，那時候顯智委員也在。本席是學公共政策的，就像大家說的，法律要做影響評估，其實政策也要做影響評估，那時候我們就覺得真的是開玩笑，這個指揮官竟然擁有最大的權力，就像拿著尚方寶劍一樣，而且還不必向國會負責。

這一年多以來，事實上我們也看到，3+11的決策過程就是他一個人決策，現在什麼講法都有，也不能說立法委員同僚不努力，因為我們真的無力可施，也不知道怎麼辦才好。現在請時代力量真的有力量的邱委員顯智發言。

邱委員顯智：主席、各位老師、各位部會同仁、次長。剛才聽各位老師的說明，其實越聽越覺得沉重，因為現在是面對一個百年難得一見的疫情和法治國的衝突問題，在場這麼多公法權威教授，這是大家共同的憂心。剛才老師說一個人講沒有力量，但是聽起來，這幾乎是大家共同的憂慮。不管是法律明確性原則、授權明確性原則，或者是否可以用新聞稿的方式。發布一個影響百萬人人身自由、行動自由的一般處分，這都有很大的問題。

其實去年2月訂定這個防疫條例的時候，當時我們就一直主張第七條會有很大的問題，包括它的明確性，以及到底有沒有授權訂定法規命令等等，包括用這樣的霸王條款就可以處理類似緊急命令的性質。當時討論到底要不要定緊急命令和防疫條例，後來在黨團協商的時候，行政院也決定要用所謂的防疫條例，但是這樣的法制基礎一直被大家詬病，一直認為這有侵害法治國的疑慮。

即便是要訂一個法規命令，因為新聞稿或是像這些舉措，基本上會被認為是一般處分，這些到現在還講不清楚，我們在這個冊子裡面就提出行政程序法第一百五十四條的修正草案，如果要訂一個法規命令的話，至少也要有預告時間，因為在我國的行政程序法裡面，預告制度並沒有預告期間，如果連這個最起碼的要求都達不到，今天公告，明天就要實施，根本沒有任何可預測性，但是這個部分一直到現在還沒有辦法通過。

總和來講，當初機關說服大家的理由中，有一個說法就是這是很緊急的狀況，可是你們沒有設想到一個問題，疫情到現在已經一年半還沒有辦法解決，這個疫情到最後是否會變成常態性？以國外的做法，例如蔡震榮老師的資料第4頁都非常清楚提到，德國傳染病法第二十八條臚列十四點，都認為這部分要由德國聯邦議會Der Deutsche Bundestag職掌，也就是這個權力應該分配給它。

對照德國傳染病防治法第二十八條這些規定，不管是對公共空間距離的要求、安排等等，體育賽事或禁止剛才老師提到的這些文化活動、迎媽祖等，其實全部都是立法權，對照之後就可以很清楚地看到，事實上我們這樣的安排非常不合理，指揮中心在兩點的時候發出一份新聞稿，就用這麼一般性的宣告對外發生法律效力，拘束這麼多人的自由狀況，當然，本席覺得大家講得很含蓄，但這基本上沒有辦法通過法治主義的檢驗。

不管是各位老師的努力或大法官解釋，以及在這麼多人的犧牲奉獻之下，才有臺灣今天的民主，也累積這麼多法治主義成果。當然，任何一個危機都是真實存在的，但那個危機應該透過破壞法治的方式去應對嗎？當然不是啊！對於法治國而言，任何一個形式上的危機，例如臺海危機也是真實存在啊！疫情危機也是真實存在，那就是要進一步讓我們的法治國可以更加強壯，以便能應付來自不論是生物病原的疫情或國內外的任何挑戰。

我覺得部會真的應該要聽到各位專家學者和老師的聲音，我看到行政院法規會的報告只有4頁，實在非常令人難過。以行政院法規會的能力只做4頁，而且全部都在抄法條，包括一般處分的定義，行政程序法第九十三條，以及法規命令的定義，在場沒有任何一個人不知道，應該是用這種態度嗎？所以應該重新認真檢視每一個在疫情下的行政措施，像德沃金講的「認真對待權利」，讓法治國能夠因應未來或是現在的挑戰，這才是最重要的事。

法務部作為行政程序法的主管機關，我覺得是最有能力處理這樣的法律issue。之前我也有質詢過次長，德國的法務部連民法都有做相應的調整。剛剛林明鏘教授提到司法院，我是覺得非常痛心，司法院不但在整個疫情中袖手旁觀，還提出一個審理案件的特別程序，連對質詰問或是很多刑事訴訟法上最基本的規定都有可能違反。作為一個法律人實在不該如此，至少要堅守法治國最基本的底線，否則未來掌握權力的人，當任何一個危機到來的時候，都可以不管法治國直接破棄，用另外一種方式來治理，這是不對的。

主席：謝謝邱顯智委員，我們一定要終結疫情暴政，這就是我們今天要召開公聽會的原因。除了剛剛邱顯智委員特別點出，行政院法規會提出這種聊備一格，根本在應付了事的書面報告之外，我也要特別譴責NCC連提都不提，不屑一提。事實上我們有在提綱中特別提到，簡訊實聯制與貴機關有關，你們完全藐視司法及法制委員會發給你們的開會通知。

另外，特別條例中讓大家質疑有多處濫權之虞的衛福部，你們的書面資料也是直至今天上午8時48分才上傳電子系統。你們對不起今天現場可稱為國之大老的法律界學者們，大家都是為了中華民國能夠長治久安，這麼努力來參加我們舉辦的公聽會，在此我特別予以譴責。

接下來請政治大學法律學系廖元豪副教授發言。

廖元豪副教授：謝謝主席以及在座的各位先進。我們也非常關心防疫是否有效，通常我們很容易覺得法制要求太高會沒有彈性，導致結果無效。其實有時候我們應該反過來思考，要讓我們的防疫真正執行，有效遵守，其實應該是遵守法制的程序，它才會被人信服，它才不會在過程中一直被挑戰，它才不會來回不斷變動。

前面很多先進都提到了一個基本觀念，就是緊急和常態的關係。其實很簡單，如果是緊急，我們容許他有更多的彈性空間，但是就只限緊急，時間要很短，標的要很清楚。我們不能因為掛了個緊急就把範圍無限擴充，這種因為緊急、恐懼而無限擴充的例子，臺灣經歷三十多年的戒嚴不就是這樣來的嗎？其實戒嚴碰到的恐懼和危機是真的，中共謀我日亟血洗臺灣，所以我們當然很緊張，但是戒嚴三十多年真的有必要嗎？

另外一個是911事件，反恐戰爭！911的時候我人正在美國，目睹整個恐懼的情勢，然而現在重新審視，如果911之戰是對塔利班之戰，那個戰爭是清楚的、有範圍的。美國小布希的問題在於，把911事件變成"War on terror"而不是"War on terrorist"導致戰事全面擴張，弄成今天的爛攤子難以收拾，有人權的迫害及反恐的擴張，最近Netflix剛好做了一個節目就是在檢討這20年，我希望我們不要變成如此。

回到今天的題目，我們防疫條例的第七條大家都檢討了很多，如果我們要有效的防疫，確實會有一些概括條款和類似緊急的權限。如果不用憲法上的緊急命令，採用法律授權，如此第七條會有什麼問題？其實有一個問題在我看來很嚴重，就是這麼大的權限，並不是由國家最高行政首長來做，所以責任會不清楚。現在的指揮官是誰？是陳時中，陳時中先生是衛福部長，他不是國家最高行政機關，上面還有老闆，所以決定到底是誰做的我們不知道。

照理按第七條而言，指揮官做了決策便拘束全國各機關，應該是一個絕對的決議，依法就是應該如此，然而事實真是如此嗎？以去年的武漢註記為例，當武漢已經解封之後，連陳時中部長都說這些人應該可以回來了，不用再加註了，那是我們的國民。但講完之後蘇貞昌院長說還是要加註，就繼續加註了，為什麼會有這個情況？明明指揮官是陳時中部長，因為在行政一體底下，蘇貞昌院長是他的上級，可以隨時任免和指揮監督，所以這不是真正最高的指揮官。

我們再對照一下，在美國這類相關的規定是誰做的？是總統，入境的限制統統由總統下令各機關執行，各州緊急命令統統由州長下令，因此他們能輕易統合所有部會，才能真正發揮效果。我昨天去看了美國國務院的網站，上面有整個Travel restrictions and exemptions，就是這次整體入境的限制到底有多少，美國國務院的規定寫得很清楚。更重要的是，與我們的形式相比，最大的不同在於美國會列出所有的法源依據，尤其是這些規定和表格是根據哪幾號總統的proclamation，總統的命令每一個都是好幾頁，他也會告訴你法源依據在哪裡，這就跟我國有很大的差別。因為發布者是總統和州長，所以本來就能拘束全國與全州所有機關，協調就不是那麼大的問題，而且責任政治很清楚。

現在美國的Travelban大家要追究責任，算帳算到誰身上？一定是總統，不是川普就是拜登。因為國境是主權行為，本來就應該由總統負責，難道還是移民署負責嗎？移民署就是執行移民法沒有問題，但是移民法中很空洞的如「公共利益」、「有害國家利益」誰來解讀？這其實是透過防疫措施來決定的。但是我們都找不到由誰負責，最後有行政訴訟，被告還是移民署，這不是笑話嗎？

我認為我們指揮官的層級太低，如果法律暫時來不及修改，按理指揮官最少也應拉到蘇貞昌院長，如此所有的行政部門至少能統合起來，並由蘇貞昌院長負全部責任，我認為這才是一個正確的決定。從形式來看，剛剛大家已經討論到，每次指揮中心根據第七條做的決議，到底是什麼東西？到底該怎麼定性？有時候會很困難。我之所以看了美國的規定很有感觸，因為人家是依法行政，我們是依圖表行政。常常指揮中心發布消息，我們要去找規定，他就給你一個表，雖然現在是網路時代，大家懶人包看多了喜歡看圖表，可是圖表有很多模糊的空間，我們要看具體的條文到底怎麼寫。

若要依法行政，我認為指揮中心按第七條所公布的各種措施，至少要寫出像公文般清楚的條文，列出第一條、第二條、第三條，讓人能清楚地照條文推演其邏輯，分辨行政處分和法規命令。我們是依法行政，不是依決議行政，更不是依圖表行政，每次都搞不清楚到底要算誰的帳？誰要負責？用什麼程序？在美國，所有的規定都是一條，並滾動式的不斷調整，每次都是至少3到5頁的一本條文、一個法典，這很正常。這樣我們就可以檢討這些內容對不對，同時也可以檢討到底是什麼形式。

我國目前的行政法結構中，確定行為和形式非常重要，如此才能確定程序與後續的監督。如果指揮中心每天發布的叫法規命令，那麼立法院就可以審查，其實不管名稱，立法院本來就可以審查法規命令。但是我們的行政程序法第一百五十七條把法規命令規定得很死，必須發布於新聞「紙」或政府公報，這樣每天的新聞就不算了，因為那不是新聞「紙」，這樣效率就有問題。又因為在我國，人民不能直接對法規命令提起爭訟，只能等受處分後才能爭訟，這也是法規命令的問題所在。

如果是訂成行政處分，行政處分應有具體執行的效力，不應該再向下委託，以教育部為例，教育部受委託執行一般處分，限制教職員和學生出國。今天如果是指揮官按第七條做出的決議，是一個真正具有一般效力的一般處分，其實不需要找教育部，應該是移民署馬上在全國機場限制出境，並且造冊看誰可以出去誰可以進來，為什麼又要委託教育部？最後變成教育部要負責任。

我們整體的措施，都沒有將根據第七條所做所為，到底怎麼定性講出來，這是不對的，依據第七條做的決定必須定性、定位、定好程序，我們就可以看怎麼監督。剛剛蔡壁如委員也提到，無論是3+11或其他決議，都不知道到底是什麼。當你不知道它是什麼，你就不知道適用什麼程序，也不知道怎麼監督，這就是為何在法治程序上搞得一團亂，也攪得我好亂的原因，謝謝。

主席：這次公聽會請來兩位「ㄓㄣˋ」榮都是很厲害的，剛剛詹鎮榮老師先講了，現在我們請的也是我的大學長，玄奘大學法律學系的系主任，他也當過移民署副署長。請玄奘大學法律學系蔡震榮系主任發言。

蔡震榮系主任：謝謝主席。有關今天討論的議題，其實我思考很久，而且在討論之前，我有再回去翻查德國的傳染病防治法。所以在書面資料第4頁的地方，剛剛邱委員也有講到，有關公共空間的距離、佩戴口罩、提交疫苗，還有對各行各業的印刷等等，全部都是立法院的職責，不是指揮中心的職責。

我們國家因為有SARS的例子，並經過釋字第690號的解釋，簡單來說就是司法院大法官承認我們有特別立法。所以當時在制定嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例的時候，有考慮到特別立法，但是特別立法是一個緊急性措施，現在卻變成長期性。剛剛董副校長也講過，把紓困條例結合在一起是不對的，紓困用預算法去解決就好，前面的部分也不能任它長期存在，長期存在就不叫措施法律，措施法律是特別法，這是第一點要在這邊說明的。

今天我們開這個會，立法院自己要負責監督。我在寫報告的時候，不敢寫要成立一個特別委員會，剛剛林明鏘教授有講到地方縣市要參加。最重要的是林教授剛剛也講到的立法監督權，如沒有實施監督權放任指揮中心，指揮中心的權限其實沒有那麼大。另外就是第七條訂得太過含糊，當時我有去看，你們在訂這條法律的時候，法務部政次也有參與。第七條具體的措施是不是法規命令沒有講清楚，就是認為它有必要性，採取所謂的比例原則，然後就可以做了。

實際的情形是指揮中心發布一般處分，就是宣布一級、二級、三級的警戒，是用行政處分、一般處分的性質，但是後面夾帶的是屬於細節性，譬如說戴口罩、保持社交距離，這個是法規命令，但是立法院卻充分授權，讓這些法規命令可以透過公告直接產生效力。各位立法委員，你們要回去看總統的緊急命令權，在釋字第543號解釋，總統的緊急命令權只能發布具體的措施，如果他要做技術性的像戴口罩、保持安全距離等等規定，要送交立法院追認，現在立法院疏忽職責完全不管。

今天在座大部分都是行政法學會的教授，大家要去思考一下應該講什麼話。後面的裁罰措施是屬於職權命令的性質，立法院沒有監督，任由它一直存在。請大家看第4頁和第5頁，這在德國是屬於立法院的職權，保持社交距離、公共場所的出入、禁止體育活動、禁止部分營業活動，影響範圍很大，這也是呼應林明鏘教授剛剛所提到的國會要實施監督權。而且第七條的授權明確性與法律明確性完全不明確，沒有一個國家可以讓指揮中心做這件事情，這部分其實可以檢討。

在整體運作的過程中，我發覺指揮中心一直在用兩個法律，一個是傳染病防治法，一個是紓困條例。他們認為這是備位性質，就是先用傳染病防治法，如果不行再用紓困條例，怎麼可以這樣？兩者的法規性質完全不一樣，怎能混合使用？一個是緊急紓困，是緊急的狀況，另一個是一般法律狀況，行政院的答覆中也有提到這是備位性質，但事實是這樣的常態，疫情何時結束沒人知道。剛剛董保城教授也有提到，把紓困條例和防疫措施弄在一起是不對的，兩者應該分割，然後把第七條和第八條併到傳染病防治法就可以了，因為過去的SARS幾個月就結束了，但是這個疫情我相信會一直遲延。

由於本人過去曾任職於移民署，我認為我們的限制出境措施一塌糊塗。從醫事人員開始談起，醫事人員是訂定一個法規命令，後來才訂定嚴重紓困條例，結果法律竟然有溯及那個部分，教育部也是一樣。另外我最質疑的是陸委會，陸委會只有發新聞稿，用兩岸人民關係條例，限制的對象是臺灣配偶的小孩。為什麼要限制？這是政治性的考量，主要是因為在大陸出生的臺灣配偶也有大陸戶籍，但他是中華民國國民，只是因為戶籍在大陸就不讓他們回來，而且限制出境的權力竟然委由陸委會發新聞稿，也沒有公告，什麼都沒有，而且是限制國民入境，完全違反人權的相關規定，這個部分值得檢討。

紓困條例是今年才特別制定通過的，所以立法院還可以再考量。德國過去就是因為有希特勒的經驗，所以他們不會授權給行政機關，會把權力拉回立法院進行監督。如果這是常態法律，立法院就不用監督了，只要直接併入傳染病防治法，問題便迎刃而解。有關紓困條例的問題，大家可以再思考一下，或是立法院再開一個公聽會也可以，解決所謂的措施法律是否應該長期存在的問題。以上是我的說明，謝謝。

主席：謝謝蔡震榮教授，未來是否還要再開一次公聽會，我們會再努力。

接下來請陳委員椒華發言。

陳委員椒華：謝謝主席。從去年年初疫情發生到現在，對國人和全世界影響都非常大。我想時代力量和立法院的同仁大家都很努力，在相關的配套，無論是法規面或執行面，大家都很努力的監督，尤其是在野黨，這部分是有在做的，但是成效如何？誠如各位老師和學者表達的意見，我想就是存在很多問題，尤其是在法規面的部分。

臺灣是民主法治國家，對於國家公權力的行使，如果涉及限制人民基本權利，應該要遵守依法行政。國家以公權力限制人民自由權利的行為。必須要有法律依據，或是由法律授權訂定法規命令，而且法規依據要有具體明確的內容，內容也應符合比例原則與平等原則。

疫情期間政府為了防疫，發布了許多措施和禁令，譬如限制出國、透過手機定位掌握人民行蹤、取得或公布個人資料、限制人民居住和遷徙自由及隱私權等基本權利。雖然嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第七條、傳染病防治法第三十七條，以及災害防救法第三十一條，授權相關機關採取必要之應變處置或措施，然而概括授權不一定能滿足法治國原則下的法律保留原則。

即使從功能最適觀點來看，為了因應緊急事故的需要，應由行政機關決定採取何種應變措施，以保護重要的基本權或重要公益。但是為了遵守法治國原則，也應比照總統發布緊急命令的情況，於發布命令後十日內提交立法院追認，如果立法院不同意時，該緊急命令立即失效，這是憲法增修條文第二條第三項的明文規定。

剛剛有先進提到，關於教育部「自公告日起至109年7月15日止，公私立高級中等以下學校、外國僑民學校、實驗教育機構、團體及教保服務機構之教職員工生，非經專案許可，應暫時停止出國（境）」的公告，教育部還將此公告定性為行政程序法第九十二條第二項前段規定之一般處分外，並強調如有教職員工生未依公告專案向各該主管教育行政機關申請許可即逕行出國者，依嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第十六條第三款規定處新臺幣五萬元以上一百萬元以下罰鍰。

教育部的公告顯然已涉及限制憲法所保障的人民居住遷徙自由及財產權，雖然疫情中心的必要應變處置措施有特別條例第七條、傳染病防治法第三十七條，以及災害防救法第三十一條相關的法律依據，但授權的法律是採取概括授權，且使用不確定的法律概念欠缺明確性。一旦容許這種授權用來限制人民權利，不僅人民難以預見政府限制其權利的範圍，也難以防禦國家公權力的侵害。縱使有授權的依據，也不一定能符合法律的保留原則。更甚者若容許概括授權限制人民權利，便更容易以防疫為由，毫無節制的限制人民自由，逐漸架空民主法治國家以法律保障人民自由的憲政架構。

此外，除了若干以防疫為目的的政策和措施，過去幾個月以來，尤其我們知道像3+11的防疫政策，還有相關決策的決定，是否有會議紀錄？是否有專家學者參與？是否落實資訊公開？尤其是傳染病防治法第十七條：「中央主管機關經考量國內、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官……」，然而中央流行疫情指揮中心實施辦法第九條中有提到：「機關有責任歸屬之情報通報、因應建議、下令、督導及電話，均應作成書面紀錄……」，就是要有書面紀錄，而且還要填寫工作日誌，規定得很明確。

遺憾的是，上個禮拜我質詢陳時中部長的時候，他說沒有就是沒有，問一百次也沒有，並表示很多會議都沒有會議紀錄。這實在是令人非常憤怒也非常驚訝，我們的指揮官竟然是這種水準，所以在這樣的情況之下，剛剛各位老師說我們要監督，其實在野黨的監督是真的非常困難，難以實質有效的監督，在此也希望大家一起努力。

指揮中心如此踐踏依法行政的原則令人遺憾，相關的資訊，包括國產疫苗的生產製造、會議的報告、審查的報告及審查至今也都不願意公開。感謝召委今天舉辦這場公聽會，意義非常重大，希望藉由檢討這些防疫禁令和措施法源依據，找出國家權力的界限，讓人民更清楚如何捍衛自己的權利，讓我們國家更民主、更自由，謝謝。

主席：謝謝陳椒華委員回應剛剛幾位老師，像林明鏘老師說我們國會幾乎形骸化，好像我們大權旁落都不盡責，事實上是有相當多的苦衷。

接下來請台灣人權促進會周冠汝專員發言。

周冠汝專員：感謝司法及法制委員會邀請台灣人權促進會參加今天這場公聽會，接下來我想提出本次疫情中有關救濟措施的問題，還有民間團體在監督各項防疫相關措施，以及受防疫影響下其他措施的問題。

首先是在強制隔離跟檢疫救濟上，我們觀察到有失靈的現象。我們都知道，當人身自由受到影響和拘禁時可以向法院聲請提審，提出救濟措施。但臺北地方法院卻在今年8月發出一篇新聞稿，列舉了幾個臺北地方法院收到與隔離檢疫有關的提審案件，文中臺北地方法院認為，提審只就法律依據、原因和程序去做審查。至於合法性和必要性的問題，看來並不是臺北地方法院認為應該要考量的問題。依據臺北地方法院提供的新聞稿可知，臺北地方法院認為這些在疫情中強制隔離檢疫的當事人應該去請求訴願程序。這份新聞稿其實悖離了大法官釋字第690號解釋，受疫情隔離檢疫的當事人與親屬應有即時向法院請求救濟的程序，且強制隔離的時間應有合理的最長期限，這是我們看到目前正在進行的救濟失靈問題。

從去年到今年，我們看到許多各種不同的防疫措施，有一部分跟數位科技、電子監控有關。當我們民間團體事後向政府申請資訊公開，檢視法律依據的時候，發現很多其實是出自傳染病防治法，例如電子圍籬也是引用傳染病防治法中和隔離檢疫有關的條文，但這些條文事實上並未提及應使用何種工具，像是電子監控方式，有了電信業者等等的介入，是否需要有更明確的條文？或者至少要有充足的保護措施來保障當事人？經歷這段時間的觀察，我們比較沒有看到這部分的作為。

許多措施其實是複合性的，所謂的複合性如今年的萬華事件，一開始是六十萬封細胞簡訊的傳送，後來經過媒體揭露才知道在這批人當中有健保卡被註記的情形，因此我們也看到因健保卡被註記而遭拒診的案例。健保卡的註記最早從旅遊史、接觸史，再到特定職業，最後到現在的萬華高風險族群，當中其實有許多保護措施不足或是因政策不清楚，造成很多當事人不明白的地方。

身為一個民間團體，我們向指揮中心申請了政府資訊公開，詢問了很多問題，問到如何通知健保卡受註記之當事人時，指揮中心表示引用個資法第八條第二項第二款，公務機關執行法定職務或非公務機關履行法定義務所必要，可免為告知當事人。但這會造成很大的問題，當事人的健保卡被註記而他不知道，甚至不知到底為何被註記，對方顯然也不是過去我們所瞭解的接觸史或旅遊史的案例。對此指揮中心後來的解釋是，這可能是有去過萬華的高風險族群，於是我們又在政府資訊公開中追問，高風險族群的定義是什麼？如何判斷？有哪些人？依照何種程序判斷？最後得到的回答也不甚清楚。指揮中心最後表示他們總共註記了十五萬四千人，看起來也不是收到細胞簡訊的六十萬人都被註記，而是從其中篩選出十五萬四千人。篩選的過程究竟是如何進行？倘若發生註記錯誤的情形，因為我們都知道它是用基地台的位置去推算，或是有些人的門號是提供給家人使用的狀況等等，如果在就醫上遇到一些困難怎麼辦？關於隱私權，有件事是一定要當事人知道後才有後續救濟的可能，如果當事人連通知、告知都沒有，完全不知情，那更不會有後續救濟的可能，這個是我們發現的問題。

第三個部分，剛剛有非常多的老師一直在討論，過去特別的狀況可能需要更常態化的立法，其實不只是臺灣的民間團體，不只是台權會，有很多國際上的組織也一直在講，我們擔心的就是現在用的這些例外的電子監控措施或者是其他措施，在未來會變成我們日常的一部分，所以怎麼去排除這個部分？即便某些法律有它的落日條款，但我們是不是可以有更進一步的措施去做排除？我們建議應該是定期、週期性的預先設定好檢討的時間，逐步地去討論現在各項措施是不是已經沒有再實施的必要，然後逐步地去排除已經不必要的措施，這也包含前面講過的電子圍籬，因為我們也看到電子圍籬從去年原本只是針對隔離檢疫，到今年年初跨年的時候被用在演唱會，它的對象也從隔離檢疫者到後來擴張至自主健康管理者，但自主健康管理者在傳染病防治法其實是看不到的。

還有其他的部分可能和疫情沒有直接關係，但是也是因為疫情才開始有的，比方說視訊診療，它有一個「因應天災及緊急醫療查詢作業」，可以讓醫師和藥師在不用當事人健保卡的情況下，直接輸入當事人的身分證字號去查詢相關東西，像這樣子的作業模式，我們也要一併把它放到需要在未來逐步去討論是不是要退場的籃子裡面去提醒我們有這些事情的存在。

剛剛提到視訊診療的例子，最後還有一個部分就是在疫情期間，有很多會議可能都變成是線上使用數位工具，包含政府的會議，疫情讓很多事情被暫停、被停止、被懸置，但是它卻沒有讓開發被暫停、被停止、被懸置。其實過去台權會與很多其他的團體，包含環保團體在面對環評會議、土地徵收會議，還有內政部都委會等相關類型的會議，它是需要民眾的參與，但當這些參與變成只能用數位工具來做，而不是數位工具只是作為選擇之一，它變成只能用這個來做的話，其實是沒有辦法讓委員聽到民眾的聲音，然後去做出這個決策。

我們看到奧地利有立法去確定當有民眾不方便使用數位工具的時候，政府應該要提供多元的管道，如果是因為技術設備的限制，民眾有權利可以要求暫停線上的程序。在臺灣，我們也會期望在未來看到線上審議的法制化，不會因為民眾的參與權利被限縮而去影響後續其他事情的審議。謝謝。

主席：其實您沒有超過時間，我們是在1分鐘的時候會響鈴提醒一下。

剛才台權會的周專員所提出來的，比如說她談到電子圍籬或者是細胞簡訊這部分，其實這就是為什麼剛才本席要提到NCC，你們主委來跟我請假沒有問題，因為他在樓下，但是居然連個書面報告都不肯提供，這真的是一個很大的問題，不過等一下我們所有的題目我都會請各部會逐一地回答。

今天非常感謝執政黨的江永昌委員，他是我們司法法制委員會的委員，那他也到這邊來。

請江委員永昌發言。

江委員永昌：謝謝主席。今天產官學各界的賢達菁英來這裡，針對現在防疫的種種措施，包括邊境及中央、地方權限等等，提出了各個面向的討論，以及有很多的疑問在啦！不好意思，因為財政那邊我也有詢答，所以剛剛換了郭教授的時間，先予以表達致意。

現在回過頭來把我的一些意見講出來，剛才講到防疫的種種措施，可是大家都知道武漢肺炎病毒以及它的變種現在在全球肆虐的狀況，我看現在各個國家最後、最要緊的事情反而是儘速施打疫苗提升群體免疫，所以我可能更看重一件事情必須要提出來討論，也就是所謂的疫苗公費接種對象及順序表，它不只是10個類別而已，它從類別到後面的接種順序分得相當細膩。那問題來了，它在定性上是個什麼東西？從法的角度來看，如果要講它是職權命令，衛福部的職權、傳染病防治法等等，我們知道以前可以來類比的大概就是流感疫苗怎麼打，可是流感疫苗很寬鬆啊！高齡的老人家、學生，其實它不會分得很細，而且高齡的老人家去里辦公處或衛生所施打的時候，也沒有特別說這個人先來、那個人後到，而學生在學校就是一致性的。也許你說這樣子可以，但是如果像我們現在10個分類專案，然後再加上每個年齡層，每一天在記者會公布誰可以登記預約，然後誰怎麼樣打先鋒，哇！這也當作是職權命令的話，這個職權會不會太浮濫、太擴充？因為前面也有學者教授提出要不要把它定義為是這一個，恐怕就值得商榷，我個人覺得假如權限這麼大，它不像是職權命令啦！

如果你要說它是一種給付行政，問題是公眾高度關注，這攸關人民健康，打不打疫苗差別很大耶！差別這麼大的話，它絕對要適用法律保留，這個密度很強，它要有明確性啊！所以看起來它絕對也不是一種給付行政。不是說今天預算編了，有一些弱勢需要補助，那不會是每個人切身怎麼樣，所以這個看起來也不是。

當然今天大家也有提到它是不是一種行政處分，如果它是行政處分的話，我們去瞭解行政程序法當中有很多法條的規定和說明，它到底是屬於侵益性的負擔處分，還是給予人民利益的授益處分？你怎麼分別它？真的是分別不清楚。如果要把接種順序當作是一個行政處分的話，大概就會想不服處分可以去訴願，有訴訟和救濟，可是它真的是如此嗎？因為如果是行政處分，相對人雖非特定，但依一般特性可確定其範圍。問題來了，比方說「第一類醫事人員、第二類防疫人員……」，我可以一直念下去，他們可以說是相對人的範圍特定嗎？所以這裡面又有一個更大的問題，為什麼這個行政處分出來的時候，你有資格，給你法律位階讓你先打；你沒資格，沒給你法律這個特定權利先打；你可以先預約、你可以先接種；你不可以先預約、你不可以先接種；為什麼這個處分會給予在法律上沒有權利變成有權利先或後？這也非常的耐人尋味。防疫指揮中心難道能夠讓人民直接依照這個分類順序表直接去打救濟嗎？不會嘛！比方說醫院，我認為你是藥師的助理不是藥師，那就專案先讓你打，或者你是醫師的眷屬，我認為你是在第幾類當中，但防疫指揮中心認為你不是，等到被處罰了之後才可以去提起救濟，而不是直接對那張表就能夠提起救濟，所以看起來好像也不是行政處分，那它就是法規命令了？那問題來了，法規命令要明確授權啊！我們看衛福部很多法律會說預防接種只是說有這樣的計畫，不是、不是，應該是要做什麼事情都要授權去訂辦法，這樣才會有明確授權，可是沒有看到。法規命令也要公布啊！每天開完記者會之後就是符合公告嗎？這個大家更不能夠接受。

當然因為情況緊迫，誰也不瞭解防疫突然來到高峰的疫情到底該怎麼辦，但是走過前面這一段，後面應該要好好思考，尤其是法務部。針對這些，甚至後面還有我國和國外的藥廠、國內的藥廠簽了藥害免責，但是我們又有藥害救濟，藥害救濟當然是從基金支應，但民眾還可不可以去對藥商求償？這些問題都很複雜啦！所以剛剛這樣看下來，好像什麼都不是，絕對不可能是行政契約，也不可能是行政指導，更不可能是行政計畫。

最後做個總結，如果定性為行政命令，那人民如何救濟？是要大法官釋憲，還是國會監督？如果定性是行政處分，後來如果有後端的行政爭訟，防疫指揮中心可能要說人民是拿著那張表做為爭訟的範圍嗎？我想這些有必要釐清啦！但是前提是防疫成績如果有做出來的話，可能大家比較不會一定要苛責這些問題，不過大家要想，這個病毒還在持續變種，後面不曉得怎麼辦，所以現在應該要把這些該健全的地方努力去做，不管是執政或在野，大家一起在國會共同努力。以上，謝謝。

主席：謝謝江永昌委員。他也講出我們在野黨立委過去這幾個月一直在詢問的？為什麼在公費疫苗施打順序上面的分類可以突然長高、長胖了很多？那第二類是怎麼產生的？哪些人是怎麼弄的？為什麼我們還有很多是不倫不類的？尤其是我們現在很重要的生產族群，剛才有很多專家學者也說這個是重大的民生經濟議題，不能把它變成如此濫權。

江委員永昌：跟主席報告一下，我補充一句話，雖然我沒有全程在場，但是包括其他委員，我們都很關注啦！今天你開了這個公聽會，所有論述到的地方大家都會相當的重視，看後續怎麼樣再去進行。

主席：是，謝謝江永昌委員，等一下也要請衛福部就江委員所提的問題來做答復。

接下來請中國文化大學法律學系郭介恒教授發言。

郭介恒教授：主席、各位長官、各位先進，大家好。雖然我們有5個提綱，但是我可能要著重在最後一個提綱，那就是有關授權的問題。其實我們現在有兩個條例，我要先聲明一下，我接下來談的內容與前面的先進談的觀點會比較不一樣，比較是從美國法的觀點來看這些問題，所以可能大家會覺得比較奇怪，不過也是一個比較法制，大家可以一起來看看到底有沒有值得參考的。

剛剛有提到特別紓困條例與傳染病防治法，其實紓困條例第七條與傳染病防治法第七條的內容都規定得差不多，都是很概括地說可以採取一些必要的措施，那這兩個法有沒有必要同時存在？就美國法來說，因為剛剛董教授也有提到，特別紓困條例大部分都在講紓困，在公權力行使的這一塊只有兩、三條，其實就美國法來說，除了預算通過之外，它還有預算分配法案，所以他們有時候政府通過預算，沒有預算分配法案還是做不了事情，所以有時候是因為這樣子來的。如果是這樣來觀察的時候，其實有一個特別紓困條例來作為紓困的依據，對預算的分配讓國會來做一個事前的監督，我個人認為也不是不能接受的。

另外一個要談的就是所謂的授權明確，這些權力會不會過度膨脹、太大？這個部分可能就是剛才很多位委員提到的，到底現在這些記者會、這些公告要怎麼定性？到底是一般處分，還是所謂的法規命令？其實就整個來看，在實務上查到有違反這些規範的，比如說不戴口罩，查到最後還是要移到衛生主管機關去做行政處分，如果把這個當作是一般處分，因為授權命令通常是授權它訂一個法規命令之類的，所以在這個情況下，我個人認為這比較類似於現在行政程序法修正案第一百五十條最後一項增加的實質的法規命令，有這個實質的法規命令，接下去才能夠談監督的問題。

我記得以前有一個學生寫一個論文很有趣，他的標題叫授權真的能明確嗎？我們過去談了很多年的授權明確，大家在授權條文裡面一直加、一直加，加到最後也不知道自己要加些什麼進去，全部都寫進去就對了，其實跟我們這樣看起來是一個概括性的授權，事實上是差不多。我們臺灣承受了很多德國法制，所以我們的授權明確是來自於法律保留，而美國的授權明確主要是來自於權力分立，所以這兩個是不太一樣的東西。美國在1930年代大蕭條之後，就很少用這個授權明確去宣告一個法律或行政命令的違憲，所以我們在思考，尤其是碰到這一類，包括過去的690號解釋、680號解釋等等，對於授權似乎也都認為在立法機關不可能一下子把它全部講得很清楚的情況之下，其實是容許的，當然也有人說這樣是不是就變得像美國一樣，幾乎都沒有所謂的違憲。這裡面回過頭來就變成是一個比較重要的監督的問題，就是不要怕把權力放出去，但是放出去之後一定要能夠監督，所以監督會變成是事前、事中和事後的監督。事前監督就是剛剛講的，比如蔡主任也有提到，在德國法制裡面就把該是立法機關管的、國會管的事情寫得很清楚，行政機關就不要碰，事前一定要經過同意之後才能做，這些都是事前立法可以監督的。事中，立法跟司法也都有可能監督，比如說立法院職權行使法，我們可以就行政命令的審查，要報立法院備查的時候，我們可以要求退回去重新再考慮，像這一種就是可以在事情的過程當中來監督的。

司法的監督大家比較少看到，但是有一個大家比較少注意到的精神衛生法第四十二條，對於精神衛生疾病的收容雖然是由醫院來決定，但是最多給60天，超過之後要經過一個小組評鑑，然後法院可以介入，像這種都是可以思考的，當然最後如果遭到行政處分，那又是另外一個行政救濟的途徑。剛剛有提到一些限制人身自由或者是行動自由等等，當然以前有很多這種保護性的人身自由的限制，到底有沒有法官保留的問題？其實我們在690號解釋之後，大致上都認為這還是該有法官保留，而法官在什麼時候能夠進來？在精神衛生法第四十二條的設計上，可能就是一個比較完整的制度。

另外，提到比例原則的問題，到底這個手段有沒有過當？在立法上有沒有過當？其實我們看過去大法官釋字第641號提到所謂的違反法律保留宣告違憲的只有一個，其實這個就如美國法制上也談的實質正當，這幾年也都不用。所以我們要用司法去取代民意機關的決定是比較難的，比例原則應該是比較會在個案裡面去衡量。另外，剛剛有先進們提到要不要把紓困條例廢止，這個在過去也有前例，過去的SARS條例，剛剛蔡主任提到這個是措施性法律，它在93年12月31日期滿就當然廢止，所以這些在法制上都是可以處理的問題。另外，像實聯制有沒有涉及隱私權等等這些問題，其實過去大法官有一個603號解釋，大家比較少注意到，這是一個按指紋的案子，但是基本上來說，大法官在最後一段話有提到，依照法律，要能夠確保這個資訊不能夠被目的外的利用，這個管理的措施是很重要的，這個其實與美國聯邦最高法院的判決是類似的。他們認為所有處方箋如果牽涉到一些特殊用藥，一定要報到疾管署，針對這個部分他們認為是合憲的，所以這些都是在法制上以不同的手段怎麼樣去監督、怎麼樣去管控，或許是我們可以思考的一些想法，以上，敬請指正，謝謝。

主席：謝謝郭教授。接下來請本院的張委員其祿做壓軸的發言。

張委員其祿：謝謝主席，不敢。今天主席召開這個公聽會真的滿重要的，因為我自己也是來自學界，很高興能夠看到有這麼多學界的前輩就這個議題來討論，其實這個議題的重要性在哪？主要在於這次的傳染病防治法和防治及紓困振興特別條例。我們當然知道疫情是一個公共利益的議題，但是是不是因為有這種公共的利益，政府就拿到這些授權的空白支票，不管是在處置的措施上或行政處分上，甚至是經費授權上，好像全部都是空白支票，反正就是愛做什麼就做什麼？甚至本席也必須指出，因為我在國會快兩年的時間，其實也會發現現在這個立法院當立法局也是差不多啦！因為現在我們也知道在朝、在野的這個問題，執政黨人數是多數，基本上執政黨要做什麼是沒有任何問題的，在紓困振興條例裡面不管是費用或者處置的措施，只要執政黨有這個意志，基本上也都可以做得到。所以現在這個問題出在哪裡？為什麼這一次主席安排的議題裡面，要去談行政罰裡面的信賴保護、比例原則、授權的明確、法律的明確性等等？其實從這些角度看，我剛剛也聆聽各位先進的發言，也大概理解，當然都有些相對的問題嘛！

我就直說了，這個權力等於是授出了，然後我們在野黨這邊也沒有辦法真的去監督，剛才有幾位教授先進提到，希望有事前、事中、事後的監督，那真的能夠有效地做這些監督嗎？而且我們在實務上也看到，因為這樣子的不明確，在很多實務上都會出現相關的問題。舉一個最小的例子，像簡訊實聯制，我們當然知道它是為了防疫的作用，可是實際上現在是警察抓小偷比較有用，因為它真的抓了幾個通緝犯，所以這件事情也涉及人權侵害的問題。更不要說這裡面還有子議題，還有地方與中央之間的權限，反正現在有了中央的指揮中心，地方也只能被迫收下，譬如打疫苗的次序等等，地方也沒有可置喙的空間，就像我們民眾黨的柯文哲市長自己談的，中央發下來什麼疫苗他也只能趕快去打，地方也不可能自己做什麼改變。所以這一次大家會覺得雖然是為了公共利益的理由這樣子緊急，但是在層次上或者整個法制的配套上是不是都夠完整？其實確實是不完整，我想這也是今天公聽會真實的最主要目的。

因為現在政黨政治的原因，執政黨因為是國會的多數，在制度上要是沒有一個好的配套制度去監督，我們也不敢叫事前，勉強給我們一個事後能夠有效的監督就好吧！給國會一點點這樣子的能耐就好，可是有的時候我們發現連事後都不見得能夠完整地做到，所以這等於是有點像臺大林教授所說的，變成「一次同意，射後不理」，確實有這個感覺，反正國會現在也有點虛級化的概念。我覺得就這一次的實務經驗來說，確實還是會看到裡面的問題很多，因此，我們覺得在法制上真的要去補這個漏洞，因為疫情也變成有點新常態了。

像這一次這個預算，我還是要向各位報告，其實這種特別預算的常態化非常嚴重，雖然政府號稱沒有舉債，可是所有特別預算的編製幾乎都快等同於一般公務預算那麼多了，不斷地累加，而且這裡面的授權實在是滿恐怖的，我們從國會的角度來看，能不能有效監督？確實是已經沒有辦法好好地監督。這些特別條例、特別預算把權力釋放給行政單位，然後我們也沒辦法監督，這個都會成為真實的問題。所以我們也是呼籲，在這樣子的一個過程裡面，希望有機會藉著法制的革新，尤其我們在司法及法制委員會裡面，希望在法制的革新上，以後碰到這樣的事情，整個法制配套要更完備才行。以上，謝謝。

主席：謝謝張其祿委員講出我們立法院在野黨立委有時候是心有餘而力不足，要怎麼樣可以恢復，並且真正發揮憲政賦予我們的監督職權，是我們大家都需要努力的。

今天有11位專家學者出席，現在在場的還有詹鎮榮教授、林三欽教授、林明鏘教授及周冠汝專員，我還是要請幾位出席的部會官員能夠就你們今天所聽到的，請不要再重複你的書面資料，能夠給我們做一點點回應好嗎？

請法務部陳次長發言。

陳次長明堂：主席、各位委員、各位老師、各位先進。我能夠講的我就先講。第一個，紀俊臣教授所提的，這一次行政程序法職權命令的修正並不是為了防疫，那是通案的問題。

第二個，詹鎮榮教授所提到的，當時定特別條例，我們把這個全部叫做特別條例，並沒有想到會那麼久，為什麼第一次的法案是到今（110）年6月30日？我們回想2003年，剛才林明鏘教授有提到2003年的SARS大概3、4個月就結束了，那一年年底就特別把傳染病防治法大修，隔年公布，就是現在那個版本的前端。當時是因為原來的傳染病防治法並不周全，所以那一次就修法。這一次是在去年2月的時候是考慮原先的傳染病防治法是不是足夠，所以去年2月在訂特別條例的時候，為什麼把防疫、紓困、振興放在一起？因為當時很緊急，而且是全世界莫名其妙就突然間爆起來，從中國發展出來以後各國爆起來，所以就預想是不是不會那麼久，也許當時這樣的判斷有不周的地方。要防疫用第三十七條是夠了，還有就是災害防救法第三十一條也加上去了。但是主管機關要預防可能有不足的地方，所以補充了特別條例第七條，第七條並不是要做為帝王條款，所以這一年多以來，我有請防疫中心CDC的法制單位幫我查運用特別條例發布的命令，根據他們給我的資料，大概只有7、8個，不到10個，特別是第七條，我講的是第七條，很多的發布是用傳染病防治法第三十七條，由中央或地方政府來處理的。

現在我可能要說明一下，我們法務部也有善盡把關責任，我們有參與防疫中心的法制組，每天2點鐘的那個記者會並不是發布法規命令，也不是發布任何有拘束性的，在磨合一年多以來，它是界定在政府資訊的公開讓人民知道，不要亂猜啦！這個等一下石次長可以說明。所以現在大概每一、兩個禮拜衛福部就會發布一個叫做COVID-19第二級警戒標準及防疫措施裁罰規定，前面還有第三級，對不對？這個才叫一般處分。他們都是用手板在2點鐘要宣布，但不是當天就生效，它只是發布新聞，但是一定要善盡公告，這個公告沒有出來的話，對人民沒有拘束力。它在後面的第六點，各位可以看看，這個在網路上有：本（衛福）部什麼、什麼公告，自什麼時候開始生效，舊的什麼時候停止適用，同時如果有不服的話，可以提起訴願，這是一般處分。根據一般處分，個別性的個別處理，比方說居家隔離、居家檢疫，它改了好幾個版本，隔離通知書有個別性要給個人，我入境以後要給我，譬如有一個隔離書給我，這是指個別性的通知。這個個別性的話，我可以處分，我可以去提起救濟，假如是強制隔離還可以提起提審，類似這個，我大概是從法制面來講，所以基本上不應該把它界定為發布法規命令、行政規則。

但是那個程序上可以再做考慮，因為當時第七條寫了「處置或措施」，本來是要讓人民可以去遵守，所以像指引，我們也好幾次在防疫中心會議裡面提到指引本身的定位是什麼，指引不能夠替代法律，要替代法律應該要回歸到法律去。可能各位老師還有各位委員也提到，為什麼有一些會叫某個主管部會去發布？主管部會發布是根據它的主管法規或是傳染病防治法第三十七條的業管，因為傳染病防治法第五條有中央與地方的權限嘛！根據地方的權限，比方說大眾捷運、車站，那就是根據交通法規去處理，最早是在去年4月規定在車上戴口罩，這就是根據傳染病防治法處理的，而不是特別條例第七條，所以可能要分門別類，至於各位老師有提到的一些疑問，可能要進一步來做個思考。

林明昕老師有特別提到非常程序，我們這個法確實是一個變態法，不是常態法，剛才提到它本來是一個限時法，在今年6月30日就要結束的，但是沒有想到疫情還是那麼嚴峻，而且是全世界，不是只有臺灣而已，臺灣本來沒有的，今年5月又突然間爆發出來，因為有不確定的因素存在，所以如果變成是一個長久性、常態性的話，我們應該從常態立法來處理。在我們報告的第6頁也提到某些授權的明確性，剛才好幾位老師都有提到授權明確性，大法官也容許性的說某些有空間性的明確，這一點我們就不再特別詳述，在我們報告的第5頁、第6頁有提到。像這些的話，可能在法制面，我們要嚴守法制上的規範，剛才有提到然是給你授權，那可以某種……

主席：次長，不好意思，我建議大家針對現在還在場幾位老師的意見先回覆，其他的就等事後再補書面回覆的資料，謝謝。

陳次長明堂：好。剛才詹老師有提過了。林明鏘老師提到的這幾個，國會本來就應該有監督權，行政機關也應該接受監督，至於其他業管，不在法制面我就不談了。關於集中權限，中央與地方的權限，我想傳染病防治法有，將來要怎麼磨合，指揮中心本來就有負責，詹鎮榮教授一開始就說有指導、有介入權，就是有指導協調嘛！像這些也應該善盡，我們在防疫中心也與地方政府開過會了，每天也有做，後來改成兩天的晨報會議，這個就是屬於磨合型的，到底應該要怎麼做。至於法律性的措施與事實上的行為併用，還有大量授權是不是有不夠明確的地方，這個我們可以和部會間再做進一步的商討，甚至於將來修法的時候再處理。

接下來是林三欽老師的部分，林老師也提到例示加概括，這可能比較趨近於明確。另外，行政事務用新聞稿來發布的問題，基本上不是用新聞稿來做行政上的管制措施，這一點剛才我也提過了。再來是一般處分，剛才有提到，這種模式就是一般處分的模式，讓人民知道有義務，有行政法上的義務，賦予義務以後才有爾後相關法規的裁罰，而不是依照指揮官的處置措施裁罰，這個不是這樣做，在法制上不能這樣做，當然如果有誤會的話，我們可能還要再檢討。至於做常態化的準備，事實上各個機關，包括在防疫中心也有做常態化的準備，將來在我們的法制面應該怎麼讓它能夠做到更好。

最後，周專員有提到幾個個案的部分，這不屬於法務部的法制範圍內。至於簡訊實聯制，我們一再強調，實聯制不可以做疫調以外的使用，這一點已經確立了，所以像檢察機關也不可以去申請要求實聯制來做處理，我們從6月份以後已經有達成真正的共識，而且有發函過，這一點我再說明一下。

主席：因為我剛剛有特別強調，非常感謝陳次長就現在還在座的4位先做答復，回去之後，大家還有時間再針對每一位專家學者來做書面答復。

接下來請衛福部石次長發言。

石次長崇良：葉召委、在座的各位專家。我想這個疫情相當的長，與我們原本的預期確實是有落差，中間也有很多措施的因應，因此在防疫的必要上有一些管制的行為，當然是很抱歉，造成國民一些生活上的限制，不過還是得兼顧到人民的權益，因此在指揮中心裡面其實有設置法制組，這個法制組就是由法務部陳明堂次長擔任組長，所以有很多相關法制上的請教，也都是由法制組來研析之後進行發布。

至於大家比較關切的大概就是我們很多的管制措施，因為很多的措施無法事先的預期，因此大多是引用傳染病防治法第三十七條第一項第六款，或者是引用特別條例的第七條，不過誠如剛剛陳次已經有提到，到目前為止使用特別條例第七條發布的限制措施大概只有八項，這些都是因為當時的情況緊急，或者是囿於修法比較緩不濟急，而採取的臨時性措施，包含譬如我們對於出國的限制，當時對於教育人員、學生或者是醫事人員出國的限制，另外對於移工延長在臺的工作，因為當時全世界各國的邊境都封鎖，很多移工也回不了國，為了解決這個問題，所以也引用特別條例第七條延長移工在臺的工作。另外還有像公司法裡面所規定需要召開的股東會，也因為當時5、6月疫情突然間發生，所以我們停止各個發行公司的股東會，那麼也是用第七條來做處理。所以主要都是在因應一些臨時性、修改法律緩不濟急的情況之下所採行的暫時性措施，而且都訂有一定的時間性，先做這樣的說明。至於傳染病防治法第三十七條第一項第六款的運用，我們在使用上也都是儘量以前五款有具體規定的為優先，第六款也會以相關的比例原則來公布，這是第一個說明。

第二個，大家可能也詢問到有關於在檢疫上所使用的這些科技設備，包含實聯制、電子圍籬、細胞簡訊等等，這些基本上都是為了要能夠達到即時疫調或者是疫情控制的必要，所做的一些使用科技的手段來強化執行的效率跟落實，比如我們在檢疫上用的電子圍籬，不過目前的作法上都有一些限制性，只限於疫調，而且如果沒有疫調需要，那麼28天就會自動刪除，以確保個人的隱私，這是第二個說明。

第三個是關於接種的順序，剛剛委員也有特別關切，有所謂的十大類，當然我們現在幾乎也是不分類的，這都是依據傳染病防治法第五條所擬定的接種計畫，屬於行政計畫的性質，過去都是先擬定公費接種的對象及順序，並且依照傳染病防治法第二十七條所設立的ACIP疫苗諮詢委員會的專家確認之後，即以發布實施，它的規定大概是這樣。當然如同剛剛講的，現在疫情將近快兩年，過去也有很多人預測疫情何時結束，大概也沒有一個準的，所以我們確實需要有更長期抗戰的準備，如果有法規上不及之處，我們也很謝謝召委今天特別召開這樣的一個會議，我們也會檢討，並且適時修正。以上報告。

主席：謝謝石次長。

我先作以下預告，等一下我請內政部邱次長答復之後，各部會我會略過，但是現場的專家如果還有什麼疑問，還可以再追問，事後司法及法制委員會都會做非常詳盡的紀錄，再請各位用書面答復，絕對要相信我的意志力，請你們送書面答復就不要「糊弄」我們，不要像剛剛邱顯智委員提到行政院法規會就弄了4張，臚列一些不相干的東西，千萬不要做這樣的事，因為這個會期才剛開始，我們還有很多時間可以追蹤這件事。

接下來請內政部邱次長說明。

邱次長昌嶽：葉委員、在座的各位老師學者專家。這場戰爭可能還要打很久，內政部作為防疫團隊的一份子，其實都是根據指揮中心所下達的相關指令來執行相關業務，當然這背後很多的考量其實都是基於臺灣醫療的承載量、檢疫的能量，還有人流移動染疫的風險等等因素，所以我們在這段時間主要是內政部的移民署跟警政署來執行邊境管制以及查處各類違規、違法的案件，當然在執法過程當中，各界有很多的指教，我這邊簡單回應，首先是有關於在疫情這段時間，所謂實聯制的問題是不是會拿來當作犯罪偵查使用，我可以跟各位委員跟各位先進報告，這是不應該也不可以做這種事情，實聯制的東西本來就有它的目的性，不應該拿來當作犯罪偵查使用。

第二個，有關於電子圍籬，剛剛石次長大概也簡單說明過，最主要是運用智慧科技的方式來對居家檢疫跟居家隔離這些可能疑似接觸確診者的相關的人員，進行行動的監控，但是這個東西也是有它的目的性，也是有它一定的準據，我們也不可能把這些資訊拿來做其他犯罪偵查的行使，這是第二點要跟大家報告的。

第三點，剛剛台權會專員特別提到在疫情期間，我們許多重大的開發案件為什麼還是繼續審議開發，我跟委員報告，政府的施政不可能中斷，任何開發案件都攸關臺灣未來的進步跟地方非常長遠的發展，從提案到最後審議要決定那一刻，其實這個案子的過程都已經歷經無數的公聽會、聽證會，並且經過跟民眾接觸，以及與地方政府的溝通、協商、審議，這經過多層次的處理，到最後這段時間，因為我們必須要做一個決定，但是在做這個決定，我們也會透過各種方式、多元的方式，除了透過視訊、透過電話打入，甚至現場我們允許他們來陳情意見，只要做好防護措施，我們一定會讓民眾的意見充分地被我們聽到、被委員聽到，我們不會限縮民眾參與的權利。

第四點，我們也要特別再說明，許多委員認為有家庭團聚權，而我們的邊境管制措施為什麼好像只有針對大陸地區的人民有特別嚴格的限制，其實我也要跟各位委員及各位先進特別表達，我們入出國移民署對於所有外來人口、所有的防疫管制作為都是一致性的，所謂的「小明」、媒體所稱的「小明」，那是指國人陸籍配偶的前婚生子女，他是前婚生子女，基本上還沒有可以成為依親居留或長期居留，甚至定居的對象，目前我們瞭解大概有9位這樣的小明，因為教育部開放陸生也可以來臺入境，也可以來臺就學，所以有關小明的部分，目前就我的瞭解，已經有7位可以循這個管道來到臺灣，另外兩位是因為年齡的關係，一個是18歲以上，一個是6歲以下，可能還有些許地方需要再做處理，有關這部分，我們跟指揮中心會基於人道上跟親情上家庭團聚的考量做一些滾動的檢討，我就做這四點簡單的報告。

主席：非常感謝。接下來我還是依序請在場的4位專家學者第二次發言，每人有3分鐘。

請詹鎮榮教授發言。（不發言）詹教授不發言。

請林三欽教授發言。（不發言）林教授不發言。

請林明鏘教授第二次發言。

林明鏘教授：謝謝主席給我3分鐘時間。我覺得剛才的回應非常有意思，因為我才知道原來依照紓困防治條例第七條規定只有8個而已，我以為很多、很多，包括媽祖遶境也是用那條規定，表示我們很多的潛在措施是離開第七條的管制範圍之外，其實這是錯的，因為它的措施不一定是法律措施，包括陳時中打電話給顏清標說你們媽祖遶境要不要延，在火車上打電話，那就是第七條規定授權。我現在覺得立法委員可以針對哪一條規定？針對傳染病防治法的第三十六條、第三十七條規定，這才是麻煩的地方。為什麼？看看第三十六條規定，中華民國國民都有接種疫苗義務，看一下條文，第三十六條裡面藏著這個條文，中華民國國民都有預防接種的義務，不能規避、妨礙、拒絕。而有沒有罰則呢？罰責的規定是第七十條，但是他都不敢講這個問題，因為我覺得第三十六條跟第三七條，尤其第三十七條的每一項都可以成為一個條文。我再講一遍，第三十七條第一項的第一個管制上課，這可以成為一個條文，為什麼？因為奧地利都有規定怎麼樣管制上課，定在法律裡面，非常明確。第二個特定場所的出入及容納人數，這也可以定成另外一個條文，叫做第三十七條之一、第三十七條之二，然後第三個交通限制也可以另外成為一個條文，我覺得都可以變成第三十七條之三，再來是有關於搭乘大眾交通運輸工具也可以定。

我覺得目前為止，我們有一個很好的共同趨勢，傳染病防治法跟紓困防治條例其實可以並存，但是有關防治措施應該回到傳染病防治法裡面，紓困變成紓困的特別條例，成立一個基金，全世界都用基金的方式在做，但我們不是，我們是用8,400億，不是用一個基金方式運作，由誰管呢？基金要給財政部管，不要給衛福部管，因為財政部是內行的專家，由財政部管，這是國外有先例可循的。所以我覺得先做微整形，把紓困防治條例的「防治」兩個字拿掉，放在傳染病防治法裡面，紓困留著，因為大家有瞬息萬變的問題，紓困要成立一個基金，剩下就是把傳染病防治法定得更詳細，我再講一遍，第三十七條每一項都有公告，這公告都可以成為一個單獨條文，因為它變成一個常態的行為，它可能還要用10年、20年，我們不知道什麼時候會結束，所以我們應該要有常態的準備、有一個應變的措施，有彈性，我沒有問題，但是我們還要修改第七條規定，把它變成有一個期限規定，期限規定就是兩個月，我一直講兩個月，60天是非常重要的一個規定，但是我們的第七條沒有兩個月的規定期間，我猜實務上可以應用到，兩個月可以做到，因為已經符合它的實際需求了，股東大會兩個月夠了，不要出國兩個月夠了，這些都足夠了，我們不要讓行政機關發生窒礙難行的問題，我覺得我們可以修得更好，可以不要一步到位，但是不要原地不動，我們還是要修改。

我非常佩服法務部常常在法制組裡面跟他們講他們不喜歡聽的話，因為醫生不喜歡聽法律的話，這是一個常態，他們說在決策裡面法律人講話比較沒有份量，聽說是這樣，陳次長沒有這樣講，我是猜測的，我希望我們的法律意見能夠被衛福部、被指揮中心接受，因為指揮官是我們法律教授的兒子，他對這個都很瞭解，他是教基礎法的，但是我們法律的意見不是挑你的毛病、不是吹毛求疵的問題，我們希望國家更健全，法制更健全，因為法制是留給子孫最佳的遺產、是最重要的制度！我們到百年不見了，但是制度還在，次長你們都不在了，但是制度還在，這樣可以對子孫說這個制度是我建立的，所以我們希望陳次長繼續努力下去，希望衛福部能夠察納雅言，不要因為我們的話很不中聽，所以置之罔聞，這是我們今天來開會的最大目的。

留到12點，肚子很餓了，希望能夠有一些機會讓指揮中心、指揮官跟整個決策更加融合。最後一句話，一定要中央跟地方的參與，不要你搞你的，我弄我的，然後你開完記者會之後，我又召開個記者會，互相嗆聲，這是幹什麼呢？讓人家笑話而已嘛！就把他納入決策範圍之內，讓他先講完、大家發洩完之後，他就不會開記者會了，這樣很困難嗎？這個修改行政規則就可以了，明天就可以做了，不用修改法律，如果不願做，葉委員可以修改法律，把中央疫情指揮中心的成員規定清楚，成員一定要包括地方自治首長，若是這樣，他敢不把地方自治首長納進去嗎？他不敢啦！你說這會很匆促嗎？不會匆促，已經兩年還會倉促嗎？以後還有10年。

我覺得最大問題是紓困的問題，8,400億元怎麼樣分配？那才是大問題，現在的措施，大家都可以有共識，剛才林三欽教授講得對，臺灣國民都是非常守法、非常配合的國民，我們都趕快去登記，因為第二劑都打不到，所以我們趕快登記。哪有一個國家是這樣的？很多人因為宗教信仰不去打，我們是第三十六條明文規定每一個人都有強制接種的義務，對不對？這有沒有倫理考量，很多人認為自己的身體是上帝賜給他的，他幹嘛要注射一個奇怪的東西，這是一個倫理的考量啊！可是你們有沒有倫理委員會？沒有嘛！就這樣決定了。順序其實也是一個很大的問題，順序可以規定在法律裡面，不要讓一個行政計畫亂改一通，不要讓人家懷疑第二類是假的，然後衛福部背很多黑鍋，其實他們也是很想把第二類的順序弄好，但是因為某些因素他如果不清楚，就會產生問題。所以魔鬼藏在細節裡，打疫苗的優先順序就是細節之處，但是法院沒有規定，那就加進去。

我今天給你們很多武器，你們好好用，全自動、半自動武器都有，你看怎麼用，看你聽得懂、聽不懂。這武器隨時都可以定，這沒有什麼政治色彩的問題，這是為全民好的，因為人民不能接受自由權利被長期限制，雖然臺灣人民是很溫和的、臺灣人民是很可愛的，但是你不能太把可愛當成天真、當成白癡，人民還是會反抗的。德國大選為什麼執政黨會落敗？因為他太過強勢，所以這應該給執政黨很大的警惕，有時候太過強制可能會造成遭致選票流失，這也是一個題外話，不要列入紀錄，倒帶回去刪掉。這是我最後3分鐘的發言，也超過3分鐘了，謝謝。

主席：林明鏗教授對這次公聽會的貢獻可以領兩份便當。

最後一位是周冠汝專員，請周冠汝專員第二次發言。

周冠汝專員：剛剛聽了很多機關的回覆都一再強調各個措施都有它相應的目的，其實我想人民都可以理解，我們再討論這些東西的時候，其實也是希望這些防疫措施可以更加的完善，畢竟這個措施雖然保護我們免於受病毒感染等等，但仍然侵害了其他的權利。剛才內政部有回答到線上審議的這件事情，但是我仍然要強調這不是我們第一次講，有很多不同的團體在這幾個月來開了非常多次的記者會，一再強調是線上審議沒有法制化，我想法制化之後，當下一次疫情發生時，也不需要再重來一遍，不會讓這些責任變成在個別官員的身上，而是我們讓它法制化，讓它是可以明確被確定下來，以保障現在以及未來民眾的參與權，尤其是遇到像是環評、土地徵收這類型的案件。

另外一部分，在法務部跟衛福部這邊，我們還是想要確認，像是健保卡註記或是電子圍籬相關的措施等等，關於它的保護措施，不管是法制化，或是在指引方面，還是希望能夠被討論，比方是通知身分證、健保卡遭身分註記的當事人，以及讓民眾可以理解到底什麼樣的人會變成是高風險族群，而我們現在都是處於一個不確定的狀態，而且有些事件常常是發生了之後，過了一陣子，經媒體披露才知道。所以在政策透明度等方面，可能也要討論是否一併公布相關的文件，而這個程序如何作出這樣的決策，讓民眾對這些政策可以更瞭解、更信任，不會在後續才發現原來有受到侵害，而求助的時機可能已經過了，或是求助無門。

其實這次也還滿遺憾的，看到國家人權委員會在這次疫情並沒有發揮監督功能，監督在制度上可能受到的人權影響，以及沒有比較主動的發言。我先發言到此，謝謝。

主席：非常感謝。因為中午我有另外一個行程要趕到蘇澳，所以今天的公聽會就要到此告一個段落，我非常感謝大家所提供的高見，今天的發言到這邊結束。請各部會在會後補送書面答復，其實各位可能都已經拿到剛剛NCC補交的書面報告，但是這個書面報告跟書面答復又是不一樣的，書面答復以剛剛會中各個專家學者所提出的問題來答復，在一週內要送達本會，各位所有的發言跟書面意見都會列入紀錄。我也要請求林明鏘老師同意把您那篇兩萬多字的論文……

林明鏘教授：還在審稿當中。

主席：沒關係，我們把您在審稿中的那篇論文也列入公聽會的紀錄，刊登在立法院公報並製作公聽會報告，送給本院所有的委員以及今天出列席的人員參考。今天的公聽會就到這邊結束，謝謝各位。

現在散會。

散會（12時21分）

林明鏘教授書面意見：

董保城副校長書面意見：

林三欽教授書面意見：

 

郭介恒教授書面意見：

委員蔡壁如書面意見：

委員江永昌書面意見：

法務部書面意見：

衛生福利部書面意見：

內政部書面意見：

國家通訊傳播委員會書面意見：

國家發展委員會書面意見：

大陸委員會書面意見：

 

監察院國家人權委員會書面意見：

 

內政部警政署書面意見：

內政部移民署書面意見：