時　　間　中華民國111年1月14日（星期五）上午9時38分至13時48分

地　　點　本院紅樓202會議室

主　　席　林委員為洲

主席：現在開始開會。針對立法院第10屆第4會期第1次臨時會第1次會議交付審查「地方制度法第四條及第七條之一條文修正草案」案，今天特別舉辦公聽會，聽取各位專家學者的意見，我們會詳實記錄各位的見解，並列入立法院公報紀錄中，作為法案討論時的參考。

跟大家報告一下，我們昨天及前天有先到彰化縣政府、縣議會以及新竹市政府、市議會、新竹縣議會辦理地方考察及研討會，也聽取地方民意機關及地方人士、賢達的各種意見，這些也會列入我們的紀錄作為參考；下星期可能就要進入委員會審查，審查的條文其實不多，就是第四條及第七條之一，但是影響卻很大，條文不多，甚至第四條只改一個字，但是影響卻是非常巨大的，所以今天要特別感謝各位專家學者蒞臨，給我們多多指教，以利於我們下星期正式進入修法的程序。

先跟各位報告今天公聽會的程序如下：先請部會做簡短的報告，再請專家學者發言，依出席簽到順序為發言順序；每位專家學者發言時間第一輪為8分鐘，如果有時間我們還可以有第二輪發言；本會委員如要發言請至主席臺登記，於2位專家學者發言後會安排一位委員發言，每位委員發言時間為5分鐘；最後再由與會的機關代表回應。也就是等一下機關代表會先做簡短說明、報告，再來是專家學者跟委員的發言跟提問，之後才會是機關代表，官員還要針對專家學者及委員的提問做回應，程序大概是這樣。發言臺正前方的燈號是倒數計時，發言時間結束前1分鐘會按鈴1聲，發言時間結束則按鈴2聲，大概是這樣。

現在請部會先報告，今天請比較有關係的內政部、國發會、財政部先報告，請內政部陳次長報告。

陳次長宗彥：主席、各位委員女士、先生。我代表內政部就有關今天公聽會所設定的題目──縣市合併改制與地方制度法修法，來做簡要地說明：

提綱一、目前地方治理及行政區域劃分之現況與檢討及其所面臨之困境？

有關臺灣的地方治理層級劃分，在經歷不同法制時期變遷，如民國（下同）39年臺灣省各縣市實施地方自治綱要（已廢止）、56年臺北市各級組織及實施地方自治綱要（已廢止）、68年高雄市各級組織及實施地方自治綱要（已廢止）、83年省縣自治法與直轄市自治法（均已廢止），現行係依據88年實施之地方制度法作地方治理層級劃分，目前劃分為直轄市、縣（市），直轄市及市之下劃分為區，縣之下劃分為鄉、鎮、縣轄市。

在臺灣行政區劃之歷程，從日治（昭和）時期開始實施5州3廳（臺北州、新竹州、臺中州、臺南州、高雄州、澎湖廳、臺東廳、花蓮港廳）之行政區劃。其後，在39年4月臺灣實施地方自治後，調整行政區域為5省轄市（臺北、基隆、臺中、臺南、高雄）、16縣（臺北、宜蘭、桃園、新竹、苗栗、臺中、南投、彰化、雲林、嘉義、臺南、高雄、屏東、臺東、花蓮、澎湖）、1管理局（陽明山管理局）。

直轄市之設置，最早係行政院依「市組織法」規定，將臺北市於56年7月1日改制為直轄市，並於57年7月1日將臺北縣轄之士林、北投（即陽明山管理局轄區）、內湖、南港、景美、木柵等6鄉鎮正式併歸臺北市。又考量高雄市（省轄市）係位於南部的工商港口，也是當時第2大都市，行政院於68年7月1日將高雄市改制為直轄市，並將原高雄縣之小港鄉併入高雄市。至此，臺灣的行政區域變成2直轄市、3省轄市、16縣。

71年7月嘉義、新竹（併同新竹縣之香山鄉）2縣轄市，依「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」規定調整為省轄市，且凡是縣治所在地均改為縣轄市，此時期行政區劃演變為2直轄市（臺北市、高雄市）、5省轄市（基隆市、新竹市、臺中市、嘉義市、臺南市）、16縣（臺北縣、宜蘭縣、桃園縣、新竹縣、苗栗縣、臺中縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、臺南縣、高雄縣、屏東縣、臺東縣、花蓮縣、澎湖縣）。嗣後金門、馬祖於81年解除戰地政務後，恢復地方自治，開始舉行金門縣、連江縣之地方公職人員選舉。

解嚴後歷經修憲與民主政治改革，於88年精省後，有關直轄市、縣（市）單獨或合併改制直轄市的行政區劃調整，係依98年立法院修正增訂之地方制度法第7條之1規定辦理。「五都」的改制，係99年臺北縣改制為新北市、臺中縣市合併改制為臺中市、臺南縣市合併改制為臺南市、高雄市縣合併改制為高雄市，以及103年桃園縣改制為桃園市。自103年起臺灣的行政區劃為6直轄市、13縣及3市，直轄市、市轄下轄170區（含6個直轄市山地原住民區、3市的12區）、縣轄下轄198鄉鎮市（146鄉、38鎮及14縣轄市）。

提綱二、縣市合併改制之利弊與其正規程序及合理時程？升格或合併後對於鄰近及全國各縣市之影響？（含五都合併改制前後比較）

行政院99年2月核定國土空間發展策略計畫，確立「3大城市區域、7個區域生活圈」作為國土發展方向。99年新北市、臺中市、臺南市及高雄市及103年桃園市改制為直轄市在考量上述國土空間發展架構下，從全球化城市競爭之脈絡著眼，期望透過直轄市扮演區域領頭羊角色，帶動周邊區域發展，促進城鄉共榮。

在縣市改制直轄市之規定程序部分，依地方制度法第7條之1規定：「（第1項）內政部基於全國國土合理規劃及區域均衡發展之需要，擬將縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，應擬訂改制計畫，徵詢相關直轄市政府、縣（市）政府意見後，報請行政院核定之。（第2項）縣（市）擬改制為直轄市者，縣（市）政府得擬訂改制計畫，經縣（市）議會同意後，由內政部報請行政院核定之。第7條之1分成第1項和第2項，就是大家所謂的由下而上或由上而下的部分，這個部分源自於憲法第一百零八條第一項第二款的授權。

提綱三、我國國土計畫相關法律（如：都市計畫法、區域計畫法、新市鎮開發條例、都市更新條例、國土計畫法、行政區劃程序法等）的整合與檢討？

為強化地方治理，並因應國家與區域面臨全球化競爭之挑戰，政府將繼續推動行政區劃程序法（草案）立法，賦予行政區域調整的法源依據，以提升國家、區域競爭力並均衡城鄉發展。

在國土計畫法及區域計畫法部分，國土計畫及區域計畫係規範「土地使用」及「空間規劃」，直轄市、縣（市）行政轄區如有調整，國土計畫或區域計畫將配合行政區劃情形，調整各該計畫範圍，並就轄區內空間規劃加以檢討，且於各該法律亦已明定辦理程序。此外，就政治、經濟、文化或都會區域發展等跨行政轄區之議題，亦得依國土計畫法第8條規定，擬定都會區域或特定區域計畫，如該等地區同時辦理縣市行政轄區調整，以區域治理角度整合空間治理權限，有助於區域（城鄉）整體空間發展。

在都市計畫法及新市鎮開發條例部分，現行都市計畫法對於直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所擬定都市計畫及其通盤檢討、個案變更、都市計畫委員會審議、核定、發布及實施等均有明確之規定，且都市計畫法規對於直轄市、縣（市）政府之權責亦已有相關之規定。未來如有縣市合併改制為直轄市時，得依直轄市之相關規定程序辦理，並得參考前臺中縣市合併、臺南縣市合併、高雄市縣合併之案例辦理；又新市鎮開發條例所稱特定區計畫係屬都市計畫法第9條所指之都市計畫之一種，如遇縣市合併升格情形，依前開都市計畫法相關規定辦理。

在都市更新條例部分，直轄市、縣（市）若經合併升格，都市更新條例授權直轄市、縣（市）政府訂定之自治辦法或規則，例如該條例第10條第3項民間建議劃定更新地區應符合要件及檢附文件之規定等，應進行通盤檢討及整合，並有合併改制前後之新舊法令適用處理。都市更新事業之民間申請案件（包含公開展覽、聽證、審議、興建中等）及直轄市、縣（市）主管機關主導之都市更新事業（包含規劃中、招商中或已完成簽約等）案件，由合併後之直轄市政府概括處理。

綜上，國土計畫法、區域計畫法、都市計畫法、新市鎮開發條例或都市更新條例均係就空間規劃及未來發展所需會有一些搭配。

提綱四、以縣市合併或改制之經驗，通盤檢討行政區域之整合內涵與權力及財源分配，探討地方制度法、財政收支劃分法相關修法意見。

為促進直轄市、縣（市）在統籌分配稅款及補助款之衡平，保障縣（市）財源，業於地方制度法第87條之3第3項規定：「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市時，其他直轄市、縣（市）所受統籌分配稅款及補助款之總額不得少於該直轄市改制前。」爰目前未改制直轄市之縣（市），其統籌分配稅款及補助款依上開規定應不受影響，至其具體內涵可請主管機關財政部說明。

主席：請國發會游副主任委員報告。

游副主任委員建華：主席、各位委員先進大家好！

今天承蒙大院內政委員會邀請本會參與「縣市合併改制與地方政府制度修法」公聽會，深感榮幸，本會謹提供參考資料如後，敬請各位委員不吝指教。

一、隨著世界經濟社會環境變化，以及我國整體發展趨勢，本會尊重大院基於謀求強化國家及個別城市競爭力，提出地方制度法修正之倡議。

二、目前臺灣行政區域計有6直轄市、16縣（市），當時推動台中市及高雄市合併升格，即將均衡台灣北、中、南區域發展量能的思維放入直轄市區位布局，以直轄市作為區域對外門戶及發展核心，帶動鄰近縣市發展，使各區域得依其優勢，透過分工整合，除提升國家整體競爭力，同時達到均衡臺灣的目標。

三、至於縣市合併（升格）後尚需要因應之課題，經綜整各界意見，包含如何能促進直轄市發揮領頭羊角色帶領區域包容性成長；如何建構區域內分工合作機制，減少直轄市對區域內周邊縣市磁吸效應；如何協助偏遠鄉鎮市區等行政轄區強化自主發展量能，拉近城鄉落差；以及直轄市與非直轄市縣、市間資源分配議題等。

四、創新科技將領導世界未來的產業，城市區域（City-region）作為世界生產、創新及貿易平台的趨勢，將帶動都市規模不斷的連結和整併。另多元運具的發展及共享經濟的普及，移動速度變快且成本降低，加上網路科技的應用，日常通勤需求逐步下降，城市區域內部亦可能發展出多核心地方發展模式，都市層級扁平化，形成非高密度集中的區域性大都會區，城鄉界線亦將更為模糊。

五、現今，氣候變遷對生態系統、基礎設施及經濟成長帶來嚴峻挑戰，無論生態保護、產業發展、能資源運用均無法依行政轄區單獨思考，城市區域之規劃範疇須超越行政轄區界限。無論行政轄區調整結果，強化城市區域整體競爭力，仍須透過跨域整體規劃及跨域公共建設來達成，並以柔軟、彈性、穩健的引導機制促進都會區域內的合作，發揮加乘作用，建構通暢的區域內部網絡，並給予區域內較弱之行政區域更多之協助，以厚植區域整體對外之競爭力，並促進區域之包容性成長。

六、面對後疫情時代國家發展的挑戰與契機，政府刻正積極開展創新經濟多元布局，以加速國內產業數位轉型及創新加值，讓臺灣在全球產業中扮演關鍵性角色。推動區域及城鄉均衡發展為長期之工作，本會將持續會同相關部會推動區域經濟發展（5+2產業創新計畫）、前瞻基礎建設計畫、地方創生計畫等，並配合全國國土計畫及縣（市）國土計畫之逐步落實，促進各直轄市、縣（市）及鄉鎮市有均等發展的機會。

以上說明，敬請各位委員指教，謝謝！

主席：請財政部阮次長報告。

阮次長清華：主席、各位委員先進大家好！

今天貴委員會邀請本部就「縣市合併改制與地方制度法修法」進行報告，至感榮幸。以下謹就涉及地方財政業務部分，簡要報告，敬請指教。

壹、統籌分配稅款之分配情形

前因應5都改制，中央業透過中央統籌分配稅款搭配一般性補助款挹注地方財源，以調劑地方財政盈虛，並維持地方獲配財源之穩定性。

以人口占比分析，110年底直轄市及縣（市）人口所占比率（69%：31%），直轄市及縣（市）（包含鄉、鎮、市）統籌分配稅款分配比率為61.76%及32.24%（另有6%特別統籌分配稅款），直轄市獲配統籌分配稅款符合職權業務衡平。

以人均分配數分析，111年度每人平均整體獲配財源（含中央統籌分配稅款及一般性補助款等財源）預算數，縣（市）每人獲配之平均數為新臺幣（下同）29,526元，較直轄市19,577元多。

貳、中央已盡力協助地方取得適足之施政財源

中央透過中央統籌分配稅款搭配一般性補助款挹注地方財政，111年度挹注地方財源達5,159億元，較103年度改制基準年相同基礎，增加1,108億元，透過前述財源盡力協助地方政府，對其財政應有相當助益。

參、新竹縣（市）合併升格對地方財源分配影響說明

倘新竹縣（市）合併升格直轄市，本部將參考99年度新北市等4都及103年度桃園市升格作法，將新竹縣（市）普通統籌分配稅款分配金額對應移列至直轄市分配總額，並按直轄市公式分配。

另依地方制度法第87條之3規定，縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，其他直轄市、縣（市）所受中央統籌分配稅款及補助款之總額不得少於該直轄市改制前。爰新竹縣（市）合併升格直轄市，尚不致影響其他直轄市及縣（市）獲配財源，亦不涉及財政收支劃分法（下稱財劃法）修法問題。

肆、財劃法修法情形

行政院於101年將財劃法修正草案送請大院審議，惟地方政府立場各異，未獲共識，未能於第8屆立法委員任期內完成審議，屆期不續審。

鑑於目前時空背景已有所不同，包括直轄市已由北高2都改為6都、勞健保經費自101年7月起改由中央全額負擔、及業務移撥經費未完全獲致共識；加上以往地方政府各提對本身有利指標，意見未趨一致，不易整合地方共識，且中央刻推動前瞻基礎建設、長照、少子女化對策及因應嚴重特殊傳染性肺炎疫情採取紓困振興措施、國防等重大政策，將新增龐大經費負擔，以上因素均需併同納入考量。

伍、結語

有關縣（市）合併議題，倘新竹縣（市）合併升格直轄市，本部將配合行政院政策，適時修正相關法令規定。

另財劃法修正案係財源重分配之零和機制，無法完全解決地方財政問題，為提升地方政府財務效能，本部將持續推動各項輔導措施，協助地方政府精進財政作為，以及強化債務管理，期許在中央與地方共同努力下，達到財政永續目標，進而帶動國家整體經濟發展。

以上報告，敬請各位委員指教，謝謝！

主席：謝謝財政部的報告，其他單位之報告請自行參閱，並刊登公報。

接著請專家學者按出席簽到順序發言，首先請國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系黃建銘教授發言。

黃建銘教授：主席、各位參與公聽會的委員早。針對今天的議題，我有幾點意見提供各位參考。

第一點，議題的起因我想是整個行政區劃在過去城鄉分治邏輯的思考下，改成城鄉合治，城鄉合治在過去強調3都15縣的行政區區劃，在改革之下，最後變成6都16縣市。我們可以在地圖中看到基隆市、新竹市及嘉義市自治體相對來說面積比較小，甚至在過去3都15縣的規劃中就打算要跟旁邊的縣合併，所以在3都15縣的規劃中，我們可以看到地圖中原先的規劃與結果的差別，很明顯的看到3個市的面積比較小，在強調城市治理的全球化時代，有一個比較大的空間對城市經營應該有很大的幫助。

接下來我們可以看出，內政部過去在五都的時代已經有規劃三大生活圈及七個發展區域的概念，若是針對今天修法的探討而言，我想要作個人意見的表達。在直轄市制度的歷史中，市的出現應該比較晚，在中華民國訓政時期約法第八十三條中有提到，工商繁盛，人口集中或其他特殊情形之地方，得設各種市區。這是在訓政時期對「市」的概念所做的定義，在這個定義中可以看到人口其實是一個必須考慮的因素，當然它用「或」可能與目前要修法的方向符合；在特別市組織法中我們一樣看到直轄市、特別市這種設置條件，包括首都、人口及其他有特別情形之城市這三項條件；剛才內政部應該有報告，也提供書面資料，在市組織法中第三條及第四條中大概分成三款，第一款都是政治中心的所在地，可以看出政治中心在過去的立法裡面是非常重視的。這些法令雖然都是已經廢止了，但是我們大概看得出其立法精神，過去直轄市自治法的規定是150萬人；省縣自治法在市的設立規定是60萬人，直到目前地方制度法第四條的規定，應該是我們今天要探討及修正的重點。就樣的規定裡面，關於市的制度，不管是直轄市、市或縣轄市，人口應該都是一個非常重要的條件，在地方制度法的規定裡，我們可以看出立法的精神，有一個本身系統化的設計，就是人口是設市的必要條件，再附加其地位的重要性，來作為設市的考慮。

地方制度法第四條的規定如果修正為「或」的話，可能有幾個問題要去思考，當然要符合過去憲政的法規範，就是在過去的法律裡面有出現過，但是這種選擇是兩樣選一樣的時候，到底要如何去界定政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要的標準？我覺得這可能給中央很大的權限去處理。其次是地區的定義，地區的定義要如何才能設立直轄市？今天若是中正區在政治、經濟、文化及都會區域發展上有特殊需要，是不是也可以爭取設立直轄市？如果是這樣下去，未來可能會有10都12縣市的局勢。

我提供一個意見給立法院參考，縣市合併若只是改制做直轄市這條路而已，在地方制度法第四條第三項的規定，是不是思考去運用市的制度？若是因為新竹縣市人口數不足，必須要修改法律，我們可以要做整體的考量，就是市有50萬人以上的規定，是不是能透過合併來提升人事與財政的權限？所以實務上的建議，我個人是這樣來做個表達，就是直轄市的名稱其實在未來也需要再去討論，因為以過去臺北縣及桃園縣的情形來看，其實同樣是地方，一樣的地理條件、一樣的人口，以及縣、市的制度而已，所以直轄市與縣市的發展有很大的「精差」。過去我們期待直轄市做火車頭，但是以我個人服務的彰化來說，感覺這個期待是比較難去達成，若是縣市能夠合作，一起經營他們的都會發展，這條路應該是大家可以來思考的。

我有一個簡單的建議，若是去思考市的制度能夠讓嘉義縣市與新竹縣市橫跨他們的都會發展空間，提升其人事與財政的權限。另外，基隆市其實也可以思考去跟臺北市合併，因為它可以作為一個外港，其實在國外也有這樣的體例。最後，彰化縣能夠針對目前的條件去思考改制為直轄市。以上是我個人的見解，感謝！

主席：請國立臺灣大學法律學院蔡茂寅兼任教授發言。

蔡茂寅兼任教授：主席、各位委員、各位先進，大家早安。很高興有機會來參與立法院的公聽會，與大家一起分享縣市合併改制跟地方制度法修法的個人淺見。立法院非常盡責地提出討論提綱，當然每件事情的背後都有它的成因，我們知道引發這一次的修法，乃至於今天公聽會背後的原因、事實，大概是有具體的合併升格案的提出或者是討論，我看討論提綱洋洋灑灑列了四點，可以說已經很全面，所以有一些可能是比較當務之急的，有一些可能是在將來要做通盤考量。

個人僅就2點來表示我的淺見，太大的問題我想非常的困難，政治上要謀求解決，總是可以想到比較多的辦法，學者考慮的是不一樣的方向，不容易一下子就提出自己非常具體的意見。在座有很多的學者，包括常年給我很多指教的趙永茂老師、紀俊臣老師、黃錦堂教授等，我想大家可以贊同。很多的意見是牽涉到整體，我只就今天比較具體的部分集約的來講，有2點，第一點是針對修法的部分，立法院有給我相關的提案，大概有兩大類，一個是修正第四條，一個是修正第七條之一，有這兩大類。這兩個其實不一樣，雖然都是提到升格的問題，但第四條是法律上我們所謂的實體問題，第七條之一是程序問題，這兩個當然可以並列。第四條的部分，當然我們知道其實有過很長久的臺灣行政區劃，剛剛內政部的報告也有提到，到底怎麼樣比較好？這個很不容易講清楚啊！到底是大市制比較好？或者是三級政府─縣市底下還有鄉鎮市的方式比較好？意見非常分歧。

如果從地方自治的觀點來看，自治應該是由轄域比較小的地方漸漸擴張到比較大的地方，乃至於到全國，這個是一種想法、看法，但我們目前發展的方向顯然並非如此，而是要用所謂的都會區帶動城鄉發展的方式，所以有臺北市，後來是加高雄市，再後來是幾都，還有準直轄市，是以這樣的發展方式，但是這個就落入我所謂比較大的議題部分，我就先不談。

提案中的第四條，只有給我柯委員的提案，我想這個是就實體的要件，把它的標準降低，本來是125萬人，並加上種種的重要性，在目前的這種情況之下，實務上、實體上是不是夠用並足以因應？顯然是因為碰到了瓶頸，所以就提案把兩個相加的要件改成兩者擇一的要件，我想這個只是在實體上把標準稍微降低，將來也許透過實務運作的方式，或者地制法主管機關─內政部再提出種種因應作法的方式，讓目前過分嚴苛的實體要件有效的加以鬆綁，我覺得這是可以贊成。當然也有其他的，但是不在今天的提案裡面，有提到是不是就把「and」，相加的部分不要改，把120萬人改成100萬人，我想這個也是值得重視的，當初紀俊臣老師擬的地制法草案，我記得最早好像是150萬人，後來改成125萬人，現在改100萬人，就這個方向來講，其實我個人也覺得很好，因為隨著少子化的進展，老年人口又增多，出生率不及死亡率，已經生如不死了，在這種情況之下，把人口的要件降低，維持其他經濟、政治、社會等各方面的條件，我想這個想法也可以重視。就修法來講，比較簡單的方式就是把人口及重要性要件分開，但分開之後，勢必還要再摸索一段時間，看看怎麼做。

在法律上解決問題的方式都是這樣，實體問題解決不了，就用程序的方式解決，至於如果用程序的方式來解決，關於第七條之一，各位有幾份提案，我覺得也很好，但我只想說，法律學者就是要促請大家注意，因為憲法第一百零八條第一項第二款，是由中央立法並執行，或交由省縣執行的事項；但後來地制法第七條之一修正的時候，本來是由上而下，再加一個由下而上，也就是說，在top down之後，後面再加一個bottom-up的方式，這樣我想是可以接受，也是比較完整的。如果現在把它修正成要徵得地方同意，那這兩者的均衡性可能會有危險，也許更強烈的意見會認為，會不會有違反憲法第一百零八條的問題？這個應該要考量，我想立法委員是這方面的專家，會考慮得很周全。

第二，財劃法的問題跟地制法一樣，我只強調一點，雖然在1999年1月25日修法之後就沒有動過，但是也從一都、二都到現在變成六都了。我個人認為將來我們必須面對這個問題，財劃法不能不修，如果僅就目前的問題來看，剛剛財政部的報告也提到，因為有地制法第八十七條之三的規定，現有的直轄市或者是縣市，在財劃法上面的地位及一般性補助款的部分，大概是不受影響。從這個觀點來看，影響似乎不大，但就將來的長期發展來看，包括行政區劃的問題都是我們必須面對的。謝謝各位！

主席：謝謝蔡教授。

接著請登記第一位的林委員思銘發言，發言時間5分鐘。

林委員思銘：各位專家學者及各部會首長。今天從法制面來探討竹竹合併，如果我們把它當作喜事，像其他幾個都的合併都當喜事來辦，大家都很高興，但是辦喜事要明媒正娶，雙方要同意，大家都很歡喜，就講男女要結婚，這件事情有很多細節要談，比如合併後的都名叫什麼？行政中心要設在哪裡？未來可以分到多少的統籌分配款？人員編制要多少？這些配套我們都要擬定一個計畫，而不是一講就馬上要合併。這些都要雙方坐下來談，但是到目前為止縣（市）政府都沒有坐下來談，我們也沒有開過任何的會議，也沒有擬定計畫，我們昨天在新竹縣（市）議會舉辦座談會，也沒有聽到中央各部會，就各種配套措施有作好準備，或擬定相關的計畫。可見雙方一起坐下來談，共同擬定合併計畫的重要性，如果這些都沒有就說要合併，我想這真的就是一齣鬧劇。

剛才談到由下而上的議題，目前修任何法案，由下而上、公民參與都是世界的潮流，我們要聽取公民的意見，讓公民來參與攸關他們權益的事項，讓他們充分瞭解後，政府機關再來做決定。否則什麼東西都是由上而下，由政府專擅來決定，連公聽會都不開，顯然是一個走向反民主的潮流，也違反大法官會議釋字第498號解釋，保障地方自治、地方制度的精神。

這一次地制法的修正，有倡議者主張竹竹併，一開始是林智堅市長提出的，但是剛剛提到，行政區劃程序法一直沒有立法，所以有一位學者提到，好像修地制法第四條就可以了。但是行政區劃程序法是一個非常重要的法案，綜觀全國各縣市，哪一個區域要合併，都要有法源基礎！縣市合併沒有法源基礎，要怎麼合併呢？大家發掘這個問題，就提出合併升格，把目標轉移到修改地制法，原本說把人口門檻降低到100萬人，但是降低到100萬人有正當性嗎？一個都市人口的門檻不重要嗎？人口的聚落是非常重要的，因為有人口紅利才會帶來都市的發展，所以都市發展區域有它的特殊需求性，是配合人口數一起的，地制法的這兩個要件是不可切割的，你現在把它切割真的是在破壞法制，我想這絕對是不適當的立法。

我們沒有看到行政院的版本，行政院贊同這個修法嗎？現在只有民進黨的柯總召提案，至於官方的版本、官方的說法，我們都沒有看到，所以我們真的覺得這項修法非常、非常地不適當；而且原本提出改成100萬人，現在把人口門檻都拿掉，各位法政學者、專家，法律可以這樣被操作玩弄嗎？法律可以這樣任由一人隨性地說，把「且」改成「或」，這叫立法技術，可以這樣做嗎？今天召開公聽會，我希望聽聽大家的意見。

我最後要講的是，竹竹合併不是不可以，但是真的要尊重法制精神，我們不能因人修法，破壞法律的制度，目前最迫切的是縣市要平權，修正財政收支劃分法，制定行政區劃程序法，這才是重點。

前天民進黨正國會的陳歐珀委員有舉辦一個論壇，提到要避免窮縣愈窮，富都愈富這樣的情況，就是要修正財政收支劃分法以及行政區劃法，所以他也提議要有日出條款，把這兩部法律修訂之後，再來談縣市合併的議題，不要只是把目標放在竹竹併，全國其他縣市呢？政治人物為了自己主政的城市發聲無可厚非，但是政治人物應該要有更高度的視野，為國家長治久安的發展，來規劃出行政區域，並尊重偏鄉的地方自治，一昧追求設都在臺灣適合嗎？我想我們大家真的要反思，以上。謝謝！

主席：謝謝林思銘委員。

接著請專家、學者繼續發言，請陽明交大運輸與物產管理學系吳宗修副教授發言。

吳宗修副教授：主席、各位先進。今天很榮幸來這裡跟各位討教、分享，我主要是從交通的角度來看行政區合併，也許各位會想成以新竹縣市為例來談這個議題，我個人有幸在新竹縣跟新竹市分別擔任十幾、二十幾年的道安會報顧問，各位如果來看，交通其實是要聯繫人流跟物流，所以它是很簡單的一件事，我們看它的地理布局，通常分成包絡式或旁鄰式，包絡式就是這種surrounding，新竹縣市幾乎是包絡式；嘉義縣市是完全的包絡式，就是四周都被匡在裡頭的那種。各位如果來看新竹縣，新竹縣是外面這個大框，北邊是桃園，右邊有宜蘭、臺中，南邊是苗栗，它這個叫做旁鄰式，就是neighboring、在隔壁。如果要嚴格來講，當然新竹縣底下這個凸出來，你當然也可以說它是包絡，去算它包絡的程度，也可以來定調這件事情。這有什麼特質呢？如果從交通的角度來看，我們要看它的路線跟路網，你怎麼樣去規劃讓人流、物流可以動得很順暢？這是我們所要求的。

如果我把圖放大，從更近的圖來看的話，各位看到，其實我們的右邊還有一個很重要的地方，在右下角凸出來那一塊，就是我們的護國神區，科學園區就在那裡；各位看到它的左邊，青草湖那裡，其實它有一個橫向的東西廊帶，主要有山坡，事實上也不容易開發，然後就會發現上面那個綠綠的森林公園旁邊其實是高鐵站，高鐵站當然是重要的交通節點，你就會發現它在聯繫上長這樣；新竹市北界又有一條頭前溪，各位可以理解它的地理環境是長這樣子。如果你要動，就要去規劃大眾運輸，甚至是捷運輕軌，你會發現新竹市的廊帶只有東西向可以這樣走，沿著溪的南岸，所以它非常地彆扭。

各位如果去查新竹市過去交通規劃的歷史，談到最後都是因為市場規模不夠大，所以做不起來。各位如果去想像，回到剛才新竹市的北邊，還有新竹縣的竹北，甚至到湖口、新豐，你就會看到它是串成一塊的，甚至往東會到竹東這裡，當然更東我們就不談了，那邊密度太低了，大概是不會含在裡面；但是往南，也許你會把想頭份也放進去，從交通來看會是長這個樣子。

我把圖放大之後，你會看到護國神區（科學園區）在右下方這裡，新竹市的腹地已經用盡了，各位就可以想像我們的就業人口，我們的科學園區要有人力啊！人力要住在哪裡？你不是只有開工廠，各位就會發現為什麼竹北最近幾年非常地旺，部分竹東也是，因為這些就業人口必須要有生活的範圍，他必須住在那裡，好啦！他一住，下面衍生的就是交通供給需求的問題。各位看右上方的北邊，很多住竹北的人，要到新竹市正中央的東邊，這一塊長條的園區上班，你就可想而知，每天他是這樣移動，如果處於不同行政區域的話，是有一些扞格，我當然不能說非常地嚴重、不能做，但是從行政區分來說，事實上就會變成這個樣子。

我最後舉一個比較具體的例子，各位看到在圖中台68線那兒，事實上，在23年前新竹市武陵路的高架道路就留了一個橋，要跨過頭前溪到竹北那一塊，從這個圖來看，如果有機會跨過去，竹北那一塊就變成可利用的腹地，當然對雙方都是好事，我從交通的角度來看，它的布局會是長這樣。其他特別是右下方園區這附近，有一些關於道路的進出以及規劃的微小細節，我就不在這裡跟各位說明了。以上跟各位分享、討教，謝謝！

主席：謝謝吳宗修副教授。

接著請新竹市醫師公會邱國華理事長發言。

邱國華理事長：主席、各位委員、各位先進、學者專家。我是新竹市醫師公會的理事長，在這一次疫情裡面，我有很深的感覺，因為從之前5月20日左右，雙北產生疫情以後，我們5月22日就馬上在新竹市的國軍醫院成立社區篩檢站，篩檢的對象事實上是只要有一些症狀或有一點懷疑的人，包括新竹縣市的人，我們都讓他們可以趕快掛號進來，然後大量地幫他們篩檢，就是一起照顧。在5月24日的時候，我們又遇到京元電子的事件，事實上它影響到科學園區的安全，因為它是在新竹縣市的範圍，護國神山群就在這一區，我們當時非常地緊張，所以我們很早就趕快設立竹科的社區篩檢站，後來又在1天之內，設一個新竹竹科的專案社區篩檢站。我們在5天之內，很快地篩檢了五、六千人，把那些移工都篩檢完，然後篩出8個個案確診，把其他移工個別分開安排到安全的住所，這個過程裡面，我們跟科學園區做最大的合作，從這裡面我們也知道，縣市合併以後我們跟科學園區可以做更好的聯結。事實上，竹科三分之二是在新竹市，三分之一在新竹縣，有時候就有一點不同，雖然我們是一起服務，我們那時候有跟新竹縣古有馨理事長做非常好的溝通，所以我們就一起來合作，但是這中間我們還是發現大家的節奏、事權等各方面的協調可能還是有一點點差異，我們也覺得，如果新竹縣市能夠合併的話，在醫療的整合上會更好。

我舉一個例子，台大在新竹有3個分院，一個是南亞區，就是我們最早成立的新竹醫院，還有竹東分院、生醫醫院，我們在110年1月把它們合併，最近111年1月5日舉辦合併一週年的回顧跟反省，中間注意到他們覺得合併後有非常好的好處，第一個，資源的整合，也就是他們每一科可以很好地輪流分派到竹東、竹北或新竹市，可以做很好的照顧，也就是更多的人可以享受更好的服務，這是他們當時認為成功的地方；第二個成功的地方是，他們覺得在合併以後，可以獲得更多的資源，說實在的，因為新竹市有護國神山群，我們要保護他們，新竹縣市值得有一個醫學中心等級的醫院，但是因為我們現在各別分開，要取得醫學中心的名額的話，在目前的這種制度下是不可能的，所以我們一直希望藉由升格成為直轄市以後，讓新竹市更有能力、更有資格，可以有醫學中心等級的醫院，因為它成為醫學中心等級以後，會有更多資源進來，設備會更完整，可以找到更多專業人才，這時候就可以好好的照顧新竹縣市─最早期臺灣第一個科學園區的所在地。它其實是從我們新竹來的，然後再散到比如說臺中、高雄、臺南。事實上，他們的母廠就在我們新竹，所以我們新竹是最密切、最重要的基地。我們要幫助這些人的話，是不是要有好的醫療資源？除了這個以外，如果醫療整合好的話，像以前我自己在臺大新竹分院，我們以前都會支援到更偏鄉去。也就是說，如果更大的資源整合以後，偏鄉也會得到更好的照顧，所以當時我們覺得，如果有幸可以合併的話，在醫療上會照顧得更好、更多，偏鄉各方面的照顧都可以達到均衡，大家可以共享資源。

另外，我是在新竹市待了快五、六十年的人，我覺得新竹市創稅的能力那麼高，可是交通或是各方面的建設，說實在的，我們的經費真的不夠。雖然我們可以透過財政收支劃分法怎麼樣改善，可是各位如果注意到的話，可以了解這個困難度非常高，對我們來說緩不濟急啦！尤其是醫療資源的介入或是交通的方便性。科學園區的從業人員幾乎有二、三十萬是在我們新竹縣市，這些人的孩子的教育、醫療都需要更好的照顧，對臺灣的經濟也是很好的保護，所以我還是會請求大家能夠慎重考慮。從醫療的角度來看，我認為新竹縣市如果合併的話，我們的醫療資源會達到很好的分配跟共享。謝謝大家。

主席：請高金委員素梅發言。

高金委員素梅：謝謝主席還有列席的政府機關代表以及出席的專家學者。今天我們要談的事情是縣市合併升格直轄市以及地方制度法修法。我覺得政治就是管理眾人之事，因此立法委員，也就是代議士必須代表人民在國會的殿堂發言。我認為攸關臺灣未來的國土計畫不應該由一個政黨或一個人之私，決定未來這塊土地的整個規劃，所以我先破題。

再來我要談到的是，大家還記得嗎？2016年8月1日，蔡英文總統代表政府向原住民族道歉，他的道歉文提到的內容，我分享一下給在座的專家學者們以及電視機前面的朋友們。蔡英文說，臺灣這塊土地，四百年前早有人居住。當然就是原住民族，還有到現在不被承認的各平埔族群。他並說這些人原本過著自己的生活，有著自己的語言、文化、習俗、生活領域。接著，在未經他們同意之下，這塊土地上來了另外一群人。這「另外一群人」，我的看法是閩南人。他還說，歷史的發展是，後來的這一群人，剝奪了原先這一群人的一切。讓他們在最熟悉的土地上流離失所，成為異鄉人，成為非主流，成為邊緣。一個族群的成功，很有可能是建立在其他族群的苦難之上。除非我們不宣稱自己是一個公義的國家，否則這一段歷史必須要正視，真相必須說出來。然後，最重要的，政府必須為這段過去真誠反省，這就是我今天站在這裡的原因。這是蔡英文說的。

過去四百年來，原住民族在臺灣這塊土地上，我們歷經了不同的殖民政權，遭受壓迫，包括現在的執政黨─民進黨。去年底充滿政治算計的新竹縣市合併升格案被提出討論，而民進黨黨團隨即提出地方制度法，只有一個字的修正案，企圖跳過立法院的審查、監督，想要由上而下的蠻幹到底。我在立法院二十年來經歷了不同的執政黨，我也看盡了政黨利益為優先考量而鞏固自己政權的手段。我們過去討論六都，今天我們要討論的是新竹縣市合併升格，其實都只是針對地方制度法處理，然而國土計畫法呢？束之高閣。行政區劃法呢？毫無立法進度。財政收支劃分法呢？懸而未決。原住民最相關的原住民族自治法呢？銷聲匿跡。

2010年經建會也就是現在的國發會通過了國土空間發展策略計畫，我相信在場的學者專家都知道，這個計畫依據各縣市的地方發展現況還有需求，擬定了不同地區的發展策略。臺灣本島的三個發展軸線大家看一下，分別是西部的創新發展軸、中央山脈保育軸，還有東部優質生活產業軸，然而國土空間發展策略計畫，正是制定現在的國土計畫法，還有行政區劃法的依據。行政區劃法草案在政黨利益還有地方政治利益無法權衡之下，到現在毫無立法進度，僅僅在2016年通過以土地管制為主體的國土計畫法。

大家再看一下，2018年行政院針對臺灣陸域還有海域，為了達成國土的永續發展，引導國土資源的保育以及利用空間發展，核定公告了全國國土計畫，然而在政黨利益還有政治算計的考量之下，理應依照國土計畫還有行政區劃規範推動整合的地方產業發展策略，執政的民進黨把它簡化為地方制度法的一個字的修正案，由上而下推動新竹縣市合併升格為直轄市。而彰化呢？雲嘉嘉這個地方呢？議會也順勢要提案加入這一班升格的列車。眼看六都就要變成九都，民進黨著眼新竹縣市合併的政治利益，而彰化還有雲嘉嘉考量統籌分配稅款，還有被邊緣化的事實，因為直轄市席捲了整個政府大部分的資源。

我們看一下，現在六都的統籌分配款是一般縣市的六倍，這其實已經剝奪了偏鄉脫離貧困的機會，未來的九都更將把偏鄉推向極偏，推向荒蕪。我跟大家報告，目前原鄉的五都是原鄉地區的茂林、桃源、那瑪夏、烏來、和平、復興，大家去看看他們現在的發展是什麼樣子，就可以知道未來會是什麼樣子。當民進黨的政治算計遇上各地方政府急著要固守、捍衛自身利益的同時，原住民族的五十五個鄉鎮區呢？我們來看一下，它剛好就是國土計畫的中央山脈保育軸，臺灣難道不應該被保護嗎？然後東部優質生活產業軸，我們也看到，這個就是非常重要的，是臺灣環境永續的命脈。政治計算狠狠的把我們拋在腦後，蔡英文向原住民道歉，但是我們的原住民族自治法到現在依然沒有下文。我要講的是，原住民族長期以來的苦難，就是我們最熟悉的土地被地方制度切割，如同我所屬的泰雅族被切割成南投縣、臺中市、苗栗縣、新竹縣、桃園市、新北市、宜蘭縣，光是一個泰雅族就跨了這麼多的縣市；排灣族被切割成臺東縣、屏東縣；阿美族被切割成花蓮縣、臺東縣；就連人數不多的賽夏族都被切割成新竹縣還有苗栗縣；再看魯凱族，被切割成高雄市、屏東縣、臺東縣。我們看到地方制度讓原住民族成為異鄉人、成為非主流、成為縣市區域行政劃編的邊緣。今天在這邊我非常悲憤而且無奈，必須要在這個公聽會上發出原住民族最微弱但最堅定的聲音，民進黨政府不給原住民族自治，那麼就請你們回歸到國土計畫的核心價值來修訂地方制度，至少不要讓原住民族彼此成為了異鄉人，讓原住民族地區的55個鄉鎮區能夠合併成為環境永續之都，讓原住民族地區的財政可以自主，不再受制於各級政府的施捨。民進黨，你們不要將完全執政的優勢建立在原住民族還有偏鄉居民的苦難上，坐實了民進黨政府就是一個不公不義的政府。

最後我在這邊強調，環境永續是非常重要的，臺灣就這麼一點點大的土地，我請專家學者回頭看看你們上面的地圖，原住民族的地圖就在環境永續之都，我們在保障全臺灣的空氣、水源的安全，而原住民的55個鄉鎮呢？她富裕了嗎？她貧窮了嗎？當你們講到縣市合併、什麼護國神山的同時，你們有沒有想到護國神山並不是真的護國神山，它有80%是外資，而臺灣的人民有受到什麼樣的利益？斷電！缺水！以上我在這裡提醒專家學者們，請你們摸著自己的良心看看臺灣這片美麗的土地，謝謝。

主席：繼續請新竹市商業會邱文賢理事長發言。

邱文賢理事長：主席、各位先進，大家好！我不是專家也不是學者，我是user，我是老百姓，新竹縣縣長做得非常好，新竹市的市長也做得非常好，但是因為新竹縣、新竹市的制度，造成他們的財政及規劃都不同，所以很難做到一加一大於二，中間又有一個新竹科學園區、又有一條頭前溪把它切成縣市。我從幾方面來談，每天早上一上班就是夢魘的開始，因為交通的問題，交通也造成科學園區員工上班必須分段來上班，要解決交通問題並不像各位所講的那麼簡單。新竹科學園區今天會這麼成功，其中有一個原因是單一窗口，但科學園區要接洽新竹縣政府，要接洽新竹市政府，必須這邊談完再來談那一邊，這邊同意了，那邊不同意，重來！如果說基於地緣，新竹縣市可以合併在一起的話，那就變成單一窗口，交通問題也會很容易的迎刃而解，剛剛有幾位在地的人士包括吳教授也談到，交通對我們園區廠商真的是一個夢魘。

當然談到科學園區的發展，又有人講一百萬或多少，你們知道新竹縣市目前人口120萬，但流動人口有多少？光一個新竹市就超過20萬，再加上新竹縣，流動人口最少30萬，甚至四、五十萬，因為他們買不起房子，所以在外地居住，來新竹科學園區上班，或者只能夠租賃，新竹市想要蓋青年社會住宅，但已經沒有腹地了，因此新竹縣譬如湖口很多的地就可以運用了，但是必須靠交通，所以交通一定要便利，才能夠吸引年輕人。所以輕軌對新竹市來講就非常、非常的重要，如果縣市沒有合併在一起，輕軌要全部貫通，我想會相當的難，縣市合併對整個科學園區來講幫助才會大。過去新竹縣市分家的時候是因為財政沒有搞好，以致現在有多少新竹市的地是新竹縣的？如果縣長、市長兩邊有溝通的話，很好，沒有溝通的話，你要賣地，我就變更地目，變成惡性循環，所以有一些新竹市的縣有地就有瓶頸了，如果縣市能夠合併，那問題就迎刃而解了。新竹市跟新竹縣去年的稅收共1,290億元，新竹科學園區一年有1.24兆的產能，但是請問新竹市的稅收跟新竹縣的稅收有多少？如果不完全靠著前瞻計畫，我們新竹市的交通和其他建設，錢從哪裡來？

剛剛也有教授在講新竹科學園區是護國神區，台積電是護國神山，沒有錯，如果今天大家不愛惜新竹科學園區，讓它流到外面去，有用嗎？當然這幾年產業鏈有變化，但新竹科學園區是我們所有高科技的根，不管分到臺中、臺南甚至高雄，都只是分支出去，它的根還是在新竹科學園區。所以我的結論是，新竹縣市科學園區，除了人才的取得和水電方面的要求，對我們最重要的在於交通的便利以及生活品質能夠穩定，所以期望大家不要忽視新竹縣市如果不升格為直轄市，對我們新竹來講是非常不公平的。以上淺見，謝謝大家指教！

主席：請原縣有地租用住戶郭事晟住戶代表發言。

郭事晟住戶代表：主席、與會各位學者長官，大家好！我是新竹市民，也是新竹縣有地的住戶代表，今天很榮幸參與這個會議。我要跟各位學者報告一下我的訴求：我本身住在新竹市延平路一段從事米粉產業，新竹米粉聞名全世界，但是礙於土地方面縣有地的問題，許多工廠無法拓展更大的廠房，導致產能無法再增加。我們曾經想向縣政府承購土地，縣政府表示另有土地開發計畫，無法受理承購，可以承租。但是民國100年承租終止合約，就是我們提出說要承租的時候，縣府不同意繼續租給這些住戶，然後就在民國107年開始以公開招標的方式標售土地。公開標售這個土地的時候，住戶人心惶惶，老舊的機器設備和廠房也都無法繼續更新，導致產能無法再增加。

我們曾經行文給縣政府，表示有意承購這些土地，比方說土地有800坪，每家工廠一、二十坪或者是50坪、100坪不等，但是縣政府不願意一塊一塊出售，而是希望能整塊標售，導致大家無法產生共識來承購這個土地。

新竹市居民很有意願要承購這個土地，但是礙於公開招標的方式，幾乎都被建商標走。建商標走之後，住戶就面臨被迫搬遷的問題。我們曾經向市政府林市長求助，市長也有與縣政府的官員溝通，但是礙於新竹市的土地在縣政府管轄內，所以新竹市無法做任何主張，換句話說，新竹縣政府有它的規劃，導致新竹市政府沒辦法處理我們住戶的問題。

新竹縣擁有新竹市300多公頃的土地，已經賣掉將近100公頃，還有200多公頃的土地在新竹縣的管轄範圍內，我們比較希望的是，如果新竹縣市合併，能有一個共同的理念來保障我們這些居民和住戶，新竹縣政府不再隨意販售這些土地，把它變賣成現金，不顧我們新竹市的居民！

縣政府完全沒有通知住戶，就直接上網公開招標，建商標走之後，就以很微薄的搬遷費要求住戶搬走，住戶如果不搬的話，就以法院的程序來提告，結果八、九成都是建商告贏，或者是住戶一定會被迫搬遷。我是希望縣市合併之後可以根據地的主人是誰來做比較統一的管理，不會導致新竹縣政府執意要賣，新竹市政府卻沒有辦法採取一些因應措施。以上是小弟的見解，謝謝大家。

主席：接下來請彰化縣政府林副縣長發言，發言時間5分鐘。

林副縣長田富：謝謝主席、各位委員先進，還有中央各部會的首長。今天非常榮幸代表彰化縣政府受邀就「縣市合併改制與地方制度法修法」的議題，關於彰化縣升格為直轄市的申請案進行報告。

依據地方制度法第四條的規定，在人口、政治、經濟、文化及都會區域發展上具備一定特殊性的縣市，可以申請升格為直轄市，以下我就針對這幾個面向來說明彰化縣符合、滿足升格為直轄市的條件：第一，就人口而言，彰化縣人口目前超過125萬人，而且就都會人口聚居的程度而言，彰化縣現在每平方公里的人口數是1,169人，比高雄每平方公里931人、臺南每平方公里850人都要高，所以不管是從人口的數量而言或者是從都會人口聚居的程度而言，彰化縣都滿足了這個條件。

第二，就政治面而言，從臺灣整體發展和區域均衡來做考量，彰化縣升格為直轄市有利於臺灣未來的發展。目前我們可以看到北臺灣有臺北市、新北市、桃園市3個直轄市，南臺灣有高雄市、臺南市2個直轄市，中臺灣則只有臺中市1個直轄市，所以基本上如果彰化縣升格為直轄市，就可以跟臺中市成為帶動中臺灣發展的雙引擎。

第三是就經濟面而言，這部分可以從3個面向來談：首先，彰化縣是臺灣傳統產業的大縣，特別在機械、汽車零組件產業方面是中臺灣最重要的生產聚落，依據統計，目前彰化縣的上市（櫃）公司及隱形冠軍的投資金額、公司設立數在全國排名分別是第3名和第6名，並不輸給六都。其次，現在綠能產業和碳中和議題是國際上非常熱門，也是中央非常重視的項目，而彰化縣的風電和太陽能發電在臺灣的排名分別是第1名和第2名，特別是離岸風電的部分，更占了全臺灣70%以上，這顯示在未來碳中和的議題上彰化縣的優勢。

第三、在高科技產業方面，彰化縣的二林中科園區是目前臺灣單一科學園區裡面面積最大的科學園區，也是最新的，目前有很多高科技廠商不斷地進駐，所以在不遠的將來，彰化縣將會成為臺灣最新的高科技重要生產基地，這個是就經濟面而言。那就文化面向而言，從臺灣的發展來看，我們過去有「一府二鹿三艋舺」這樣的俗諺，其中「二鹿」指的就是彰化鹿港。彰化今年建縣300年，是臺灣最早開發的地方，從古蹟、歷史建築、有形、無形文化資產等各個面向而言，並不輸給臺南市，算是臺灣的古都之一，占有重要的地位。從過去300年的發展而言，彰化縣一直是人口的大縣，民國43年的時候，彰化縣的人口甚至比臺北市多，當時彰化縣有76萬人，臺北市只有74萬人。民國67年的時候，臺灣超過百萬人口的都市有3個，就是臺北市、新北市，然後是彰化縣，所以其實彰化縣在50年前就具備升格為直轄市的條件，但是彰化縣喪失了50年的機會，對彰化縣是非常不利的。

綜合而言，不管是從人口、政治、經濟、文化各個層面觀察，彰化縣都充分具備了升格為直轄市的條件，彰化縣10年前曾經提案升格直轄市未能成功，失去了一個很好的發展機會，10年來彰化人口流失了6萬人，彰化縣現在的人口是125萬6,000人，彰化縣累積外移的人口大概超過300萬。目前臺北市、新北市、桃園、臺中到高雄有一個最大的民間組織就是彰化同鄉會，這樣的結果是什麼呢？彰化不但損失了大量的人口，而且損失了大量的稅捐，彰化縣所有最有錢的人，現在基本上都在臺中市七期置產，也就是說他們在彰化賺錢，但是稅都繳到了直轄市去了，對彰化縣整體的發展是非常非常不利的。

因此，彰化縣申請升格為直轄市不是要搶糖吃，其實是要爭取一個公平對待的機會，彰化縣的升格直轄市，對臺灣整體而言，是有利的；對中臺灣區的發展而言，對整體會幫助很大。我們期待中央政府可以對這部分多加考量，然後給彰化縣一個公平合理的待遇，以上報告。

主席：謝謝林副縣長的報告。

接著我們繼續請專家學者發言，請國立臺北商業大學財政稅務系黃耀輝教授發言。

黃耀輝教授：主席、與會的各位先進，大家早安！很高興參加這場很有意義的公聽會。我本人是苗栗縣民，老家在苗栗，後來在新竹市念新竹高中，然後我今年會把戶籍遷到新竹縣，所以這個議題跟我個人有密切的相關。

我完全支持新竹縣市合併升格，但絕對不是現在這種偷雞摸狗的因人設事，我認為這種作為本身就是一個鬧劇。我就直接講我報告的結論，要破解任何合併升格的鬧劇，就要先解決「三劃」問題，哪「三劃」？就是國土計畫、行政區劃及財政收支劃分法這三個問題。很明顯地看到林智堅市長提出的竹竹合併升格本來就是因人設事，他的作為其實就是搶錢又搶權，想把地方制度法第四條的「且」改成「或」，一字之修就要讓新竹市合併升格，我覺得這是破壞制度的一種作法。至於現在的財政收支劃分法，財政部蘇建榮部長他曾承諾，開出支票說要修訂財劃法，但23年來都沒有修，他已經跳票。國土計畫法雖然通過了，但是功能分區的計畫一直延宕，要到2025年才可能落實，然後行政區域劃分法到底要多少個縣市等這些藍圖，完全沒有！所以我認為現在要修改地方制度法來合併升格就是來亂的，而且他這樣做的話是以鄰為壑，製造地方政府之間的衝突，會讓原來就很惡劣的地方財政狀況雪上加霜。

因此，我的解決之道很簡單，就是做「蘇花改」，「蘇」就是財政部的蘇部長，「花」就是內政部的花次長，對這「三劃」做一些改革。結論就是如果地方政府要升格，而中央一意配合、裡應外合的話，請你中央全部給錢，然後讓所有的地方政府，不管是都還是縣市，都給他財政上的平權，這樣的問題解決之後，大家就不用來玩升格方面的遊戲。

我這邊有個表，這是我在學校任教地方財政的課程，我整理出的這個表格各位可以看到的是，現在新竹市政府林智堅圖的就是想從16個縣市裡面跑到直轄市，他就可以分到統籌分配稅款61.76%的大餅，可以分到多一點，所以他的目的當然就是一魚兩吃，希望升官又發財，然後運氣好的話，可以擔任第七都的首任市長，又讓新竹市縣變得更有錢，搶食這個大餅。但問題是，雖然地方制度法第八十七條之三有縣市政府的保本計畫，但是各位要注意，這個背後有一個陷阱，因為第一年改制的時候，也許不會影響其他地方政府的統籌分配款跟補助款，但將來他們如果不隨物價上漲去調整的話，只有維持原來的本錢，地方政府其實是會因為新竹縣市的合併升格而受害。

我們來看一下，目前中央跟地方財政的垂直失衡非常嚴重，左邊的圖表顯示的就是中央政府從廢省之後，收入的比例扣掉了統籌分配補助款之後，以109年度為例，中央政府就分到了72%多的收入，那地方政府呢？6都跟16縣市加起來還不到28%。然後再看右邊的支出，中央政府占全國政府的支出只有不到59%，然後地方政府負擔了41%的支出。所以從這邊我們就可以看到，中央拿到收入的七成多，但是只花六成不到的支出，顯然中央政府占盡了財政上的優勢，所以應該是中央把錢拿出來分配給地方，這才是解決問題的辦法。

我們再來看去年的稅收統計，到去年的11月為止，各位可以看到這個表非常嚇人，不看不知道，一看嚇一跳，在國稅的部分，去年中央政府拿到的稅都是雙位數的成長，所以搞到去年底，中央政府的稅收占了全部稅收的88%，而地方政府大部分的稅都是微幅成長，所以地方政府的稅收在去年大概只占了12%，地方政府全部收到的稅才3,383億元，不到國稅，也就是中央政府拿到的營業稅七成，營業稅都快要有5,000億元了，所以我們目前的財政狀況是很嚴重的垂直失衡，也就是中央占盡了財政上的優勢，所以針對林智堅市長所提的合併升格，我認為直球對決答案就是什麼呢？因為他講新竹縣市對高科技的產業貢獻很大，創稅1,900億元，但是分到的統籌分配稅款是倒數第五；蘇貞昌院長也配合他說竹竹併可以增加半導體產業的競爭力；柯建銘說竹竹併可增加800億元到1,000億元的收入。這個答案告訴我們什麼？如果要增加半導體產業競爭力，很好啊！苗栗有竹南科學園區、有銅鑼科學園區，把竹竹苗合併不就好了，人口也超過125萬人，不需要修改地方制度法，為什麼不做？要做大官就做大一點，當竹竹苗的市長嘛！那就合併升格，也符合蘇院長的期望啊！林智堅所講的創稅1,900億元是誰拿走的？不是其他地方政府拿走，而是中央把新竹縣市科學園區的創稅1900億元全部都跑到國稅的所得稅、營業稅以及貨物稅去了！所以這個答案應該是什麼？請中央把1,900億元分給新竹縣市，這就解決了嘛！為什麼還要為了他一個人去修改地方制度法？這不就是在破壞制度嗎？為了一黨之私。

所以我認為中央政府應該多出錢，拿出淨收入一成，這個至少三、四千億元，然後增加共分稅，把新竹縣市對中央國稅的貢獻回饋給地方政府，地方政府就可以拿到很多錢，地方政府就會拼經濟，讓中央的國稅又增加，所以中央政府其實也是受惠，這絕對不是一種零和，為什麼不用這個方式來正面思考，而搞文字遊戲去修改地方制度法？地方制度法一字之修就是非常荒謬、非常可笑！把我們的柯總召變成了「一修和尚」，修一個字就達到這個目的，立法院是給你一個人玩的嗎？合併升格，改成「或」以後，將來就變成作文比賽了，每個地方政府都來寫，說明自己升格以後很強大，不需要中央給我錢，或者說會讓地方人民福祉提高等等，全部都來作文比賽，最後在一黨獨大的情況下，變成一種黨同伐異的工具了，你不是我同黨的、不是我中央執政同黨的，可能就不給你准，作文寫得太差了，不讓你過關。

內政部怎麼可以對立法院某人所提地方制度法的一字之修這麼無感？為什麼不提出自己的版本呢？再來，內政部的國土計畫法已經延宕了，你就講這是全國尺度所研訂具有整體性的空間發展土地使用指導原則，已經延宕到2025年，內政部為什麼不提？從全國尺度提出國土計畫法來規劃行政區劃法、地方制度法。賴清德當院長時說要「均衡臺灣」，所以行政區劃法就是要解決現在直轄市的磁吸效應，害得旁邊縣市留才不易、財政狀況欠佳及施政效能難以有效提升等問題。如果新竹縣市變成第七都，彰化變第八都，將來所有地方政府都來提出第九都、第十都，不是把行政區劃法總說明講的問題變得更惡化了嗎？窮縣更窮，富都越來越有錢，怎麼是均衡臺灣的一種作法呢？所以這邊要再問財政部、內政部，請問未來的行政區域調整藍圖是什麼？你不要給我一個程序法，程序法有什麼用？程序法如何解決富都窮縣的問題？自己在總說明提出要解決富都窮縣，然後又搞了一個程序法，不是實體法，沒有解決富都窮縣的問題。內政部可以坐視因人設事這個亂局的鬧劇嗎？以上是我的個人意見，跟各位分享。謝謝！

主席：好，謝謝。

請臺北大學公共行政暨政策學系紀俊臣教授發言。

紀俊臣教授：公聽會主持人林委員、各位與會的中央各部會代表、各位與會的學者專家，大家好！今天有機會參與這場公聽會，我個人覺得竹竹合併改制這個問題可以從大的方面來看，以大方面來講就是大家所提到國土計畫的問題，但是事實上我們國土計畫法以及現在全國國土計畫公布以後，你可以看得出來，它和行政區劃是一點關係都沒有的，為什麼？因為我們的國土計畫本來是要以全國為考量，而現在完全是以直轄市、縣市自行規劃，否則為什麼現在還沒有辦法實施呢？因為要等到各縣市、直轄市的國土計畫公告以後，才真的能夠實施，而且還要繪出圖說才行，所以這個其實是沒有什麼關係的。行政區劃是根據憲法第一百零八條第一項規定來的，它是有憲法依據的，所以我覺得行政區劃更重要，但是我們在這方面的考量，目前如果是以修改地方制度法第四條第一項的規定來看，那麼比較來講，我個人是覺得心胸狹窄了一點，為什麼？因為本來好好一個規劃，有人口一個最基準的設計，各位可能都清楚，我們在五都的時候、在六都的時候，當時的考量是人口至少200萬人以上這樣的設計，有一個例外是考慮到臺南市，蘇縣長也在這裡，當時蘇縣長也一直拜託能夠給他們一個機會，所以才從寬的，但是原則上都是200萬人，現在如果要降到100萬人，那麼我們是不是要回復到民國56年的時代？時代已經不一樣了，當然也許會講未來人口會減少，所以我們現在超前部署，這也是太離譜了一點，我個人覺得人口的設計有它的道理，應該要考慮這個問題。

當前行政區劃最大的問題，剛剛黃教授提到是財政的問題，結果財政部剛剛的報告，我看了簡直要笑死了！財政部說沒有問題、完全沒有影響，既然沒有影響，縣市政府就不要改了，怎麼會沒有影響呢？當然是有影響。去年的營業稅超收了，去年營業稅4,800億元，如果照原來的設計，營業稅全部給地方稅，它有4,800億元，結果當時財政收支劃分法在立法院協調時，才臨時改為40%給地方，因為當時我也在場，若是以4,800億元來講，結果是造成地方白白損失2,200億元，這是當時的設計，硬是這樣通過是不對的。現在我們應該趕快把營業稅法要回歸到地方的部分改過來才是正辦，因為剛剛我看財政部的資料提到地方分的錢，直轄市比縣市少，如果是這樣，為什麼彰化縣或是新竹市、新竹縣都有合併的考量呢？這根本就是不負責任的說法！我想現在最重要的是財政收支劃分法還是要修改，因為求人不如求己，剛才報告裡面提到是因為補助的結果，所以它錢多了，我們都知道澎湖縣也好，連江縣也好，它如果沒有靠補助款，預算能編出來嗎？澎湖縣一年117億元的預算，74%是靠補助款，補助款是不正常的，我們應該瞭解它是不正常的，不要把不正常當正常來看待。我是覺得要回歸到正常，對於該修改的財劃法，賴清德當行政院長時的版本還算比較好，就用那個版本趕快修改，才能以正常的自有財源運作。現在是靠補助款，要是因為不同黨就不給補助款的話怎麼辦？尤其是補助款分兩種，其一就是計畫型補助款，如果就是不給這個計畫不行嗎？為使地方自治能正常發展，該修的法就修改。如果真要做得更好的話，就討論地方制度法或其他法律中縣市和直轄市有差距的部分，比如說連江縣的編制是我寫的，但我剛剛從人事行政總處的資料中看到，現在竟然還有三百三十多個人，這是怎麼來的？連江縣政府的整個編制是我規劃的，明明是一百五十幾個人竟呈現有335個人，這是怎麼算出來的？一個政風處只有兩個人，一個是處長，另一個是佐理員，這樣叫一個處還算合理嗎？我看了都覺得好笑。

我是覺得我們都要憑良心辦事，該怎麼做就怎麼做，這就是我所提到的理性思考、理性思維。如果能在這樣的基礎上讓制度健全，相信以後要爭取改制的情形就會減少，以上簡要報告，其他就請各位參考我的書面資料，謝謝。

主席：先請示各位專家學者，因為公聽會的時間可能會延長開下去，中午休息半小時給大家吃飯好不好？如果不休息就繼續講，我們有準備便當，要吃便當的就各自處理。

請林委員奕華發言。

林委員奕華：首先謝謝召委安排這場公聽會，看到這次只修一個字的地制法就想在立法院提出逕付二讀，對於經歷過臺灣民主進程的我們來說會覺得這是一個民主的亂象，而且翻了各部會包括行政院對修法的反應後，我覺得比較訝異的是，難道臺灣現在真的要回到以黨領政的狀態嗎？竟然都沒有表示太大的意見，甚至是尊重。可是大家都知道這次倉促的修法真的不是國家之幸，民進黨版的提案只修改了一個字，看似簡單但卻會造成國家體制的大亂。將直轄市的升格條件和人口條件脫勾，除了增加政治力、人為等因素介入影響升格的正當性之外，更有可能造成現有鄉、鎮、市跳級升格的體制混亂。

重點是如果行政院真的同意民進黨版的修法，就請行政院回答每一個未升格的縣市為什麼不能升格。有科技直轄市那能不能有觀光直轄市呢？可不可以有農業直轄市呢？甚至能不能有戰地任務直轄市呢？所以這就是只修一個字雖然看起來簡單，但事實上卻會造成整個體制的大亂。

還要回過頭來檢討的是，現在是一個國家兩種制度、一個國家兩個世界，70%的人口住在30%的國土之上，直轄市與非直轄市之間有著完全不一樣的政治制度跟財稅分配，造成人民的政治權利和社會福利都相對不同。直轄市看起來享有高額的統籌分配稅款，但卻失去了鄉鎮市長和代表的選舉；非直轄市雖擁有鄉鎮市長和代表的選舉，卻要付出統籌分配稅款過低的狀況。人民為什麼要面對二擇一的選擇？最主要的原因就是，行政院把都市型直轄市的概念套用在都市鄉村混合型的直轄市上，造成政事制度與財稅分配制度的不合時宜。

我們認為大新竹升格的這個議題正好可以重新審視地制法、財劃法和國土計畫法，這就是我為什麼會訝於行政院相關部會在回應上竟都表示沒有問題的原因。光看新竹市的公務人員數，現在大概在1,100人左右，新竹縣大概在1,200人左右，合計在2,300人左右，升格之後在治理範圍不變的狀態之下，依照地制法大新竹最多可以有6,500位公務人員。先不講財政負擔的部分，行政院必須解釋為什麼在同樣的治理範圍之內，大新竹會因為升格而要多出4,000位公務人員？多出來的公務是什麼？如果多4,000位是對的，難道新竹不合併升格就應該要短少4,000位公務員的人力嗎？這就是為什麼大家一定都爭著要升格，就因為中間的落差實在太大，但如果不升格民眾難道就應該接受二等的服務嗎？難道不應該重新檢討包括公務人員的配置與各種財政收支嗎？

如果在拿掉人口門檻之後就地升格便可以多分配預算的話，是不是就代表過去其實少分配了預算？如果是這樣的話，當然就必須檢討財政收支劃分法。本辦公室已向財政部要求說明，他們也說統籌分配稅款是零和，所以有人多就有人少，雖說可用地制法第八十七條之三保障其他縣市的分配不會比以前少，中央會用一般補助款回補，但回補的意思就是超額補貼，代表未來對縣市的財稅補貼一定會排除對非升格縣市的補貼，也就是說地方政府的財源不公平，未來會窮縣越窮、富市越富，這樣的狀況會愈來愈明顯也愈來愈二分。

大部分的稅收都由中央收走，留給地方創稅的誘因不足，這點很多人都有提到。新竹的關新里是全臺灣目前平均所得稅最高的，竹科的產值所交出的營業稅將近1,900億元，也都是中央稅。雖然說竹科的成功是中央政策的使然，但也凸顯出地方沒有創稅的誘因。基於這些諸多原因，最後的結論是，我們現在已有6個直轄市，如果再形成7個、8個，那真的就是世界奇蹟了，還是要說成是臺灣之光呢？

我們真的有需要這麼多個直轄市嗎？直轄市真的比較好治理嗎？還是侵害了人民行使政治的權利呢？草根民主、基層民主才是真正民主，如果今天多數黨執意保留高層次的選舉而廢除基層選舉的話，從制衡及意識型態的角度來說都是在朝向民選獨裁與逆民主的方向改革。所以回過頭來，整體而言，如果總統可以為了司法改革與年改召開國是會議，對於這麼一個攸關國家整體發展及縣市財政劃分的大事，難道不需要或不值得召開國是會議嗎？對於這件事，我們更希望不要倉促立法，與其倉促修法還不如趁此機會，要求召開國是會議，以針對此事好好進行整體的檢討。對於這次倉促的闖關，更讓我們覺得應該召開國是會議以好好進行整體的討論，謝謝。

主席：請文化大學土地資源學系李家儂教授發言。

李家儂教授：主席、各位委員、各位專家及機關代表，大家好！今天我來參加這個公聽會感到非常榮幸。大家也都很辛苦，待會我講完之後，應該可以吃午餐了。

這件事情非常重要，今天要修法的是地方制度法第四條，剛剛大家都有提到就是一個字的修正，這個字的修正是讓「且」變成「或」，也就是不受125萬人的限制，但是我們回到「或」之後的「在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區」，重點在這個地方，所以未來如果要推動升格直轄市，「或」後面的這個地方要有很嚴密的配套措施。什麼叫做「在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區」？我們的國土計畫和都市計畫相關規定也有很多類似條文，這是一個模糊空間，用模糊空間來治理國土和都計是非常危險的事情，所以我們制定國土計畫法。很多委員和專家學者可能都有參與過，過去區域計畫法治理的時代有很大的問題，我們的空間治理非常模糊，所以才定了這樣的空間結構。

按照國土計畫法第一條的精神，我可以唸給大家聽，「為因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，……，強化國土整合管理機制，並復育環境敏感與國土破壞地區，追求國家永續發展，……」，也就是當時全國國土計畫的目標和目的就是要透過區域整合的精神，把該整合的、該規劃的做合理配置，而不是透過行政界限的規劃方式。我們的國土計畫代表這種精神，但是在修正過程當中出現一些問題，例如國土計畫法第三條的名詞定義，「全國國土計畫」的範圍當然包含全國國土，但是現在我們的國土計畫分成二個階層，第二個階層叫做直轄市、縣（市）國土計畫，當初我們的立法目的是希望透過區域整合、資源整合等做整體規劃，但是又落到第二個階層行政界限的國土計畫，最後109年4月15日各個縣市很趕著把他們的國土計畫送到內政部審查通過，之後公告實施。這個計畫既已公告實施，就會有影響，未來透過這樣劃分升格直轄市之後，可能有二個、三個已經做好的國土計畫要合併，這就會涉及到已經公布的計畫是有法定位階的，未來合併之後，他們要有新的國土計畫。我們知道國土計畫準備的過程大概花了五到六年時間，讓這個計畫非常完整。合併之後，範圍變大了、資源共享了，交通問題和剛剛提到的都市規劃問題都要整合，這就會讓大家又落到花四到五年去做這個規劃的整合。其實國土計畫有一個配套措施，叫做都會區域的國土計畫，都會區域的國土計畫就提到把政治、經濟、文化資源相容的相關計畫整合在一起，如同剛剛一開始各位專家學者都提到的，我們北部、中部等三個區域的都會區域就是可以整合的區域。國土計畫也授權這個區域計畫提出各種重大建設時，可以由中央補助或中央支持落實，這樣的作法可以讓有都會區域性質的地方政府得到一定資源的挹注，讓城鄉發展可以均衡，否則，我們可能會落到一個窘境。假設我們彰化縣升格、新竹市升格，我們來看，最後人口會往新竹走，還是往彰化走，如果都往人口走，人口降到125萬以下之後，要不要解除升格？像最近新聞報導臺北市人口預估將跌破250萬，第三副市長可能不能存在。未來有第三副市長的可能是桃園市，因為桃園市的人口一直在成長，這有吸引的效果。既然如此，當人口降到比原本規定的還要低時，直轄市是不是要降格？因為根據現在國土計畫的相關內容及資訊，未來我們大概會剩下1,800萬人口。所以人口這個部分也會影響到整體的規劃和發展。這個部分可以提供大家參考。

長期以來我們的計畫體系都是top-down，不是down-top，就是中央集權，任何相關規劃都必須要送到中央審查通過之後，才會公告實施，像國土計畫或地方政府的相關計畫或都市計畫等等，都必須要地方審查之後，最後由中央決核可不可以落實。未來如果要發展各地方的資源及規劃效能，這個部分可以部分授權，讓地方能夠有完整規劃地方資源的能力，這樣對於未來地方自治有很好的推動和幫助。國土計畫法第八條也提到，未來我們會擬定三個層次，還有現在我們進行當中的各個功能分區劃設，到2025年（民國114年）各個功能分區都要劃設出來。在這中間的時間點如果再碰到升格的情況，功能分區的劃設可能會延宕，這個部分必須要有相關的配套和措施。因為功能分區的劃設和下面建築用地等相關用地的編定涉及到人民財產權的問題及未來需要補助或補償的地區，例如現在功能分區下被劃成國土保育地區的建地容積率及建蔽率都會受到影響，這就會有整體影響。依據現制，如果在這個過程當中整併，國土保育地區必須要通盤檢討，農業發展地區也要通盤檢討，甚至會面臨一個問題。現在我們希望能夠做到農地保護，就是糧食安全，各縣市都有農地資源的總量，在合併過程當中或在整併過程當中，農地資源的總量要怎麼樣做好維護？從過去的經驗來看，升格之後，過去縣市合併的縣會有大量的開發許可出現，因為它接近都市的規格，相關的產業或經費增加，有非常多建設，開發許可增加之後，非常多農地和非常多保育區用地在這個過程中可以變更。我建議內政部可以統計升格過後這些縣市有多少土地透過開發許可把農地變更成建地，這可能也是未來我們訂好的農地總量保護的危機。以上是我的一個建議，謝謝。

主席：請實踐大學建築設計學系王俊雄副教授發言。

王俊雄副教授：主席、各位先進，大家好！今天我來立法院最重要的是要表達對於地制法修法的支持，我支持的理由大概有二個部分。

第一個部分，地制法第四條雖然有一個很好的意思，要創造地方制度層級性的秩序，可是它也有一個很大的缺點，加強了區域發展的不平衡。我們也知道區域發展的不平衡是造成財富分配不公平一個非常重要的原因，最後還會導致社會的不穩定。當然第四條不是一定要被推翻，可是它應該要有一個平衡的對策，也就是不應該以人口作為各級政府分化的唯一標準。所以我贊成第四條第一項的「且」改成「或」，這樣讓主管機關和地方政府可以用更有彈性的、比較不同的標準來劃設地方政府的層級，相信這樣對於地方自治及國家競爭力的提升都會有幫助，這是我的第一個理由。第二個理由，我擔任新竹市顧問這麼多年來，我覺得竹竹併的確是非常重要的事情，因為竹竹併正好體現了地制法第四條第一項的缺失，我們也必須要用修法來進行矯正。

為什麼要竹竹併呢？我覺得這部分可以從兩個方向來討論，第一個，新竹縣和新竹市作為一個生活圈，意味著他們應該要適用同一套，也就是說，應該要由一個政府而不是由兩個政府來治理基礎設施以及對基礎設施的營運跟管理，可是因為新竹縣市是分治的，所以在新竹並沒有辦法形成一種對基礎設施的有效治理，這也讓此處居民的生活產生非常多的問題。比如說，現在新竹最重要的問題是交通，對於這樣的交通問題，我們覺得最重要的解決方法是要做像輕軌這樣的大眾運輸，可是這個大眾運輸的規劃已經做了非常多年，為什麼都做不出來？就是因為地方分治。又比如說，像頭前溪是新竹地區最重要的河川，可是現在是由新竹縣和新竹市分治，其實這在治理上，尤其在生態上是非常有問題的，這些部分都會讓這個生活圈的生活品質受到非常大的影響，它也沒辦法做提升，所以我覺得竹竹併應該是一個非常重要的事情。

第二個，新竹生活圈的提升牽扯到一個非常重要的事情，就是我們國家競爭力的提升。因為在新竹生活圈裡有竹科，竹科是整個國家經濟非常重要的引擎，其實提升新竹生活圈的生活品質可以讓竹科變得更好，同時在永續發展上也一件非常重要的事情。關於這件事情，去年9月13日我已經透過讀者投書在自由廣場上做了陳述，所以在此我就不再贅述。

最後我想要說的是，其實不管從地制法的原意或是從新竹的經驗來看，地制法第四條第一項都必須要修法，今天很多新竹地方來的代表也都表達了從一個地方的角度是如何看待這件事，我覺得這些意見都非常值得被重視，謝謝各位！

主席：謝謝王俊雄副教授。

接著請葉委員毓蘭發言，發言時間5分鐘。

葉委員毓蘭：謝謝主席，也謝謝各位在場的專家學者。這次的地方升格或合併的議題可以看出兩種截然不同的處理方式，在彰化是由下而上，所以府會共同支持，而且凝聚地方廣大民意；還有，他們也提出了詳盡的升格計畫書，我們在現場也都看到了。相較之下，竹竹合併卻是由中央由上而下的粗暴、強暴及強迫地方，不僅縣市地方議員的意見、歧異甚多，而且這個禮拜我們也在召委的帶領之下，實地到彰化跟新竹去參訪，也跟他們開了研討會。在新竹市的部分，市長不願意出來面對，也沒有看到任何的計畫書；昨天在新竹縣議會現場做了一個調查，所有人都舉手了，就是反對今年倉促合併，所以可以很明顯的看出竹竹合併，中央是在沒有完整的民意支持之下，貿然進行這樣一個粗暴的作為。

剛剛臺大蔡茂寅教授談到升格問題是不是屬於中央職權的時候，他說由中央立法修正地制法固然是憲法規定，但是修法的內容，如果是由上而下來推動的時候，應該要經過地方議會同意，這可以作為中央立法的內容，但這絕對不是中央執行就完全不用尊重地方的民意。

我不反對竹竹或是竹竹苗升格，但是這次在整個程序上，我覺得過於粗糙，應該要有的公聽會或聽證會程序必須要落實，因為無論是哪一種合併，對當地人民的生活，都會帶來長遠的影響，一定要很謹慎，這次如果不是在我們主席的安排之下，可以說是好像根本都沒有做過任何的民意徵詢就貿然推動，雖然新竹市民進黨議員表示，民調有六成支持竹竹合併，民調真的能算數的話，則四大公投就不會本來全部是同意的，後來變成不同意的勝了。

關於這次的合併，雖然民進黨提出了很多的說詞，但是我們仔細研究後發現，並不一定要合併才能夠實踐，從1999年之後，就沒有去修正財政收支劃分法，如果能夠修正，相信很多問題都可以迎刃而解，而且也可以嘉惠其他沒有升格、非直轄市的縣市，所以如果執政黨真的有心要解決問題，應該是用執政黨就地制法、因人設事的送案速度跟毅力來落實整個相關法令的修正，而不是選擇了一個成本最高，但卻欠缺整個正當性的直轄市升格跟合併。

另外，本席認為，關於竹竹合併，新竹不僅只是我國IT產業的核心地區，而且身兼我國客家文化的重要搖籃跟根據地，如何能夠在合併的過程之中，促進IT產業的發展並促進客家文化弘揚，這是非常重要的；如果要落實的話，其實苗栗都是不可以或缺的一份子，因此合併不討論苗栗正當嗎？有助於地方發展嗎？這是我要質疑的，我不反對地方升格，但是這次的升格過程有太多的疑問需要被解答、被解決，草率的政策會對我國的地方發展將會帶來嚴重的不良影響。因此，相關的法制配套都需要進行周延的研討，不應該倉促的修法。謝謝。

主席：跟大家報告一下，我們已經有準備便當提供給專家學者及縣市政府、縣市議會等等被邀請來的貴賓，如果你們要先食用，可以到隔壁有隔板的辦公室食用，然後我們中午不休息，所以跟大家宣告一下。

接著請國立臺灣大學政治學系趙永茂名譽教授發言。

趙永茂名譽教授：各位委員、學者專家、相關部會及地方政府的先進大家好。剛才聽了好多委員，包括前面兩位林委員及一些教授提到，這些合併升格大家並不反對，可是有幾個基礎性問題跟這個合併升格是有關係的但我們忽略了，特別是我今天要向各位報告，我們應該要優先重視中央跟地方的分權改革跟重新劃分財政分配，這個非常重要。剛才幾位委員跟先進也都有提到，即使升格但這些不改變的話，其實成效有限，所以我今天也特別做了一些比較，包括來自德國、英國、瑞士及日本的經驗，也就是說，我們要跟國際接軌，所以應該看看人家是如何發展這些體制、經驗的，今天因為時間有限，所以我就簡單來做一些說明。

基本上，我們政黨若要做一些改造，應該藉著這次合併升格議題的討論，特別是在國會裡面，要擴大及深入討論，剛剛幾位委員、先進也提到財政收支劃分以及地方分權改革，特別是日本從1999年到2010年，是先做分權改革，然後目前才開始推動一些相關的合併，即它鄉鎮市已經合併，但是縣市合併，則是現在第三次推動時才開始進行的；至於國土規劃及行政區劃，剛才有幾位委員及先進提到，同時藉這個機會做更上一層次的改造及討論，這一點對臺灣未來「轉大人」可說是非常的重要，特別是新竹縣市，雖然以新竹縣市來說，它的稅收貢獻比桃園市多，但是實際分到的錢只有桃園市的43%，所以他們當然會認為不公平，希望藉此機會能夠升格，這一點也是事實，但若是六都、七都、八都一直成立下去的話，臺灣其他貧窮的縣市的財政怎麼辦？

另外，六都或七都在合併之後，財政的確是改善了一些，但其他縣市政府的財政大餅分配則是更為困難，我的意思是，不是只有改善這一項而已，而是應藉此機會進行改造，我們將如何看待未來臺灣都會及區域的均衡發展，這一點也是我藉此機會要向各位請教的。

財劃法最大的問題，在於中央霸占課稅收入的大部分，然後不分給地方，以109年為例，歸為國稅的所得稅占了40.9%，然後還有營業稅、貨物稅，這三項加起來就有66.2%，但歸屬於地方的土地稅，才占8.5%；若以德國綜合所得稅的分成來看，聯邦42%、各邦42%、地方（含縣市跟鄉鎮市）15%。營利事業所得稅的部分聯邦占50%，各邦占50%，換句話說，德國聯邦政府只拿綜所稅的42.5%以及營所稅50%，而我們中央政府卻各拿了9成，所以明顯可以看得出來臺灣中央與地方政府的共享比例實在太低了，特別是從地方債務結構來看，我們當然不鼓勵大家多舉一點債，但是從債務結構來看德國聯邦政府占65%，而我們中央政府占81%，事實上現在地方舉債的比例差這麼多。從以上德國、瑞士的經驗，我們可以了解德瑞兩國財政劃分明顯公平的多，即能照顧到各邦、各市、各縣，包括鄉鎮等各地方政府，也就是盡可能讓各級政府都能改善財政有穩定的收入，並不像臺灣中央政府把大稅全拿走，使得地方政府處處仰賴中央的施捨，無視地方政府在這些經濟行為當中的貢獻和付出。

綜上所述，財政收支劃分法能不修改嗎？如果不修改，各縣市即使合併升格，臺灣各級地方政府如何能與各歐美先進國家一樣獲得更多的財政支持？所以我們應該讓地方政府能更充裕進行在地經濟與產業的規劃、投資，如何進行歷史遺跡與文物的保存與維護？如何推動對地方上困難的老人、弱勢家庭的照護？如何促進與附近縣市鄉鎮的合作，共同發展地方展業、社會、經濟特色？如何扶助、救助地方弱勢跟農鄉地區的交通、產業、福利與教育的發展？怎麼共同促進區域內城鄉的協力與平衡發展？這些撥下去重新劃分的錢就會使整個地方政府重新恢復它的責任跟活力。

第二個部分，我要談的是日本的經驗，剛剛提到日本是先做全縣的授權下放，然後再考慮一些合併，但其中鄉鎮的部分他先做了，他們把三千多個市町村改成一千多個，亦即有47%不見了，所以從1997年開始啟動分權改革，主要在重新建構中央與地方的對等協力夥伴關係，我們不要忘記一個國家不是只有中央政府，中央政府、地方政府彼此間是共構夥伴的關係，共同實踐老百姓明天的夢想，所以不要把下層的地方政府當成你的下屬，這種作法是很不對的。國外先進國家就是靠這樣的精神來建構它的法制體系跟財政收支劃分體系，以促進地方自治體的行政自主與發展能量。從日本的經驗我們可以得到一個觀點就是它先推動地方分權法，也就是把中央政府、地方政府自治體的分工再明確化，廢除機關委任的事務。現在蘇縣長在場就知道委任的事務有多少。重新審視中央政府的干預行為，設立解決中央與地方政府出現爭端的專責委員會，這個部分的改造非常重要，同時也藉著這個機會把其他國家的經驗拿來一起來作為參考。

在2010年之後，日本就開始討論三都或五都合併的問題，當我們談到這個東西時，日本現在也開始在推動，所以我們剛好是倒過來，他們是先放權，然後再做一些整合，他們先做有關鄉鎮的整合，而現在日本的經驗可以供我們參考，也就是藉著這個機會，事實上當時我們在審議五都時，也討論到這個問題。我們討論到臺南等縣市，包括現在臺中市有29個區，每區9萬7,000人；臺南市27個區，平均每區5萬1,000人；高雄市28區，平均每區7萬2,000人，區級人口的規模還是稍微小了一點，所以應考量合併調整，並藉著這些區領域的擴大，比照日本的發展經驗，修改地方政府組織規程，增加區公所的組織、預算與功能，使區政府能夠就地立即處理、解決地方人民在道路、水溝、路燈、清潔、環境、運動、安全乃至工商與社會福利服務的機能，甚至考慮恢復區級自治，所以基本上這些東西都值得我們在討論合併的時候，同時也思考其他國家的發展經驗以作為我們的參考，因此基本上我們國會是不是應該配合世界性地方分權發展方向積極修改地方制度法、財政收支劃分法，以及地方行政機關組織準則等法律與規範，學習德國、瑞士、美國及日本擴大地方分權的改革，重新劃分及分配，諸如營業稅、貨物稅、證交稅，乃至所得稅等重要國家稅收的分配比例，甚至給予地方組織與人事有更大的調整權力，亦即賦予地方組織的責任。

最後，我要報告的是，在國家仿照德國、瑞士、美國及日本等先進國家進行地方立法權、財政權等分權改造的同時，臺灣各政黨應同時負起對自治人才的培育以及各階層專業人才的提名，甚至同時配合選舉制度的變革，擴大增補、提名地方社會專業團體、各級學校教師及各級專業人士菁英進入地方自治體系，這樣我們才比較安心，這樣的改造如果能夠成功才是臺灣地方自治跟臺灣未來發展的希望，以上報告，謝謝各位。

主席：謝謝趙永茂教授。

請國立臺灣大學政治學系黃錦堂教授發言。

黃錦堂教授：主席、林委員、各位長官、各位學者專家，各位媒體朋友、先進，大家早安！大家好！非常榮幸來參加今天的討論，我想我們應該要聚焦，就是我們今天所討論的議題是針對一個高度政治攻防的策略行動，也是一個謀略的行動。有關政治的攻防、政治行動，我根據國內一流的政治學學者，也可以說是政治學的王子所說，他說政治人物的特色是神魔雙性，當他很親民的時候，他是神，他具有神性；反過來講，他如果起了鬥爭的心，為了擊倒對方、擊垮對方使得選舉勝出的魔性，而魔性將會帶來嚴重的、直接的或一併產生嚴重的不利後果，本件屬於政治攻防的謀略，我想各方包括媒體、輿論，以及主要的政黨，大概都有相當的討論，因為我是法學專長，所以就不再重述。

其次，我們應該瞭解處於今日國家認同分歧的社會，當前有兩大政黨，甚至再加上其他政黨高度對立、對峙、對抗、競爭的階段，所以假設有修法或甚至相關的部會在做有關的計畫的研擬與決定時，應該回應當今的政治結構！所以法要往好的方向修，而不是往差的方向修。因此，若法律有修改空間的話，那麼就要拉高其精密度，而就地方制度法中有關行政區劃這部分來說，其要件、程序及最後定案等相關規定，都應該往好的方向修，使其更加精確，更加回應當今的政治結構。由此觀之，第四條規定，一百二十五萬人以上「且」在政治、經濟文化及都會區域發展上有特殊需要之地區得設直轄市，我認為這個要件不應改為「或」。若改為「或」的話，那麼人口達一百二十五萬人就可以升格了，如此，彰化縣就是最大贏家。這樣一來，估計大概會變成八都、八個直轄市，將產生更加僵化的效果，也使得未來的改革空間更加阻塞，根本是在消滅地方自治團體。從保障地方自治團體的角度來看，我認為國民黨前主席江啟臣的提案其實滿好的。他認為主管部會─內政部所做的整併、合併計畫，要經立法院通過，我覺得這是一個好的制度，不能憑行政權單方面蠻幹。譬如德國黑森邦、巴登的自治法就規定，凡鄉鎮之合併，只要是由上而下者，皆須以法律定之，以法律的方式來展現，非行政權所可獨力決定。這不代表他山之石就一定好，但這是重大的政治攻防行動，需要比較周延、民主的程序。再者，此舉涉及權力分立問題，也就是最後的決定權到底歸行政權？抑或歸國會，讓國會有一定參與權？這點是值得討論的。

就實質而言，到底是竹竹併，還是竹竹苗併？這是一個滿前瞻性、滿專業且複雜的問題，需要往前看一、二十年的發展，故應由專家來討論。現行地方制度法規定，政經文及都會發展上有特殊需要的話可設置直轄市，但這是一個高度不確定的法律概念，故理當與國土計畫法相銜接，並制訂全國國土計畫。惟107年4月版的國土計畫採取比較分權的方式，即便是行政院所核定的版本亦缺乏實質內容，也不寫臺灣的都市體系發展軸與發展構想，剛剛有學者講到，或許未來在功能分區上才會研議。如此也讓我們覺得好像沒有標準存在，也不知到底是竹竹苗併，還是要竹竹併？有鑑於此，這時候就應該看看苗栗縣的整體發展情形，再往後看看竹竹一、二十年的發展是不是有合併上的需要所定。我不是這方面的行家，但請大家去看看維基百科中對於苗栗縣最基本、最簡單的描述。其中提到，苗栗有非常多的工業區開發可以作為腹地，所以這可以當作初步的資料，再由政經社部門做有關的討論。

最後，今年1月4日憲法訴訟法施行，依規定，只要四分之一的立法委員連署就可以聲請大法官解釋。若國民黨有意願，可以聯合其他政黨來強化聲勢，提高音量，聲請大法官解釋。此外，依照憲法訴訟法第八十二條規定，新竹縣政府、新竹縣議會、苗栗縣政府或苗栗縣議會也可以提出有關主張，謝謝。

主席：請陳委員椒華發言，時間5分鐘。

陳委員椒華：謹向各位學者專家致歉，因為本席另有會議要開，所以臨時插進來發言，後續我會透過錄影方式來聆聽各位專家學者的高見。

針對此次縣市合併、升格問題，由於執政黨黨團就地方制度法第四條條文草率提出一個字的修法，讓我們今天緊急就縣市合併或升格問題來進行討論。

這確實是非常重要，也需要大家好好溝通討論的。譬如行政區劃法，該修的法要儘快修，該立的法要儘快立。問題在於，內政部早將版本送至行政院，但行政院就是不送立法院審查，這讓我們覺得不合理！至於財政劃分法，我進立法院兩年了，雖然在野黨一再呼籲儘速修法，但行政院、財政部總以少子化、長照、前瞻建設為由，最近又說因為疫情關係，增加了非常龐大的經費，所以沒有打算修正財政劃分法。如此一來，中央政府手握龐大預算，只要不修法，中央愛怎麼給就怎麼給，我認為這樣是不對的！

現在執政黨想推動縣市合併，我認為同樣不能草率，不能憑著執政黨席次過半，想怎麼修就怎麼修，這樣會引起社會反彈！一下子要修地制法，一下子又想修選罷法，那麼請問，何以總統已承諾的礦業法就是不修？這難道不重要嗎？我認為縣市合併需要匯集大家的意見，所以主席召開公聽會。至於財政收支劃分法、行政區劃法的立法或修法，我們也特別關心，剛剛也有專家學者提到國土計畫的部分。關於新竹縣、市的合併問題，如果我們可以依據現行國土計畫法第八條的規定，透過全國國土計畫的擬定機關或是縣市國土計畫的擬定，針對有關都會區域或特定區域範圍，有一些需要一起來研擬的相關計畫，其實在國土計畫法裡面就有相關的機制可以來做，讓新竹市、新竹縣或苗栗縣一起針對這些問題，包括科學園區的問題，其實依照現行的法規就可以一起來合作，針對相關問題去做一些配套計畫的執行，其實都有現行的法規可循，絕對不是單單就一定要合併才能夠解決。如果只是單單合併，沒有針對現在的問題做解決，包括我們知道的臺南、高雄，因為在合併之後所有的區長都採官派，造成離市長比較遠的偏鄉，受到的關注可能就比較少，這樣的問題的確也是存在的，這些問題到底要怎麼解決？還有財政的問題，在升格之後或者合併之後，這些問題的確需要透過相關法制面、制度面的建立來解決。

所以本席在這裡也是很沉痛的呼籲，我們絕對不希望執政黨在臨時會草率通過，其實在下個會期通過也是一樣，絕對不要在所有問題都還沒有釐清之前，就草率的去進行所謂的升格或者合併。當大家將問題提出來之後，像臺南，大家都以為合併後就可分到比較多的錢，但是臺南市合併前跟合併後的歲入預算，也只是從186億元增加到192億元而已，但是其人事支出可能會更多，這部分的舉債就會更多，到時候在沒有合理分配的制度下，可能是誰受到中央政府的關注多就分到更多，所以這些問題真的是非常多。

最後，本席要在這裡呼籲立法院，朝野政黨應該針對該修的法、該立的法趕快來做審議，不要草率地去進行不正確的合併、不正確的修法。以上，謝謝。

主席：請倫敦大學伯貝克法律學校施威全博士發言。

施威全博士：謝謝主席。為什麼我們不是在6年前討論這個問題？為什麼不是在3年前討論這個問題？為什麼是在今天討論這個問題？因為有一隻貓想偷吃，然後被抓到了，牠就說「不是我要吃啦，是大家可以一起吃」，現在這隻貓又說「好嘛，那我就不吃了」，為一個人討論縣市合併升格是罪惡，為100人、100萬人討論才叫做公共政策。

關於地制法的「且」或「或」的問題，身為一個彰化子弟，我必須要說有一些民進黨委員的講法是有問題的，他們說一定要把「且」改成「或」，彰化才有機會，因為不改的話，彰化只是人口數的要件符合，但是特殊性、重要性這一關會過不了，意思就是新竹就夠特殊、夠重要，彰化就不夠重要！這樣的講法事實上是對於行政法概念的一個基本的扭曲。

什麼叫特殊性和重要性？按照目前的地制法，我們把這個裁量權、把這個discretion交給了行政單位，但是discretion（裁量權）並不代表不確定性，並不代表任意性。特別是在民進黨執政底下，只要給中央政府彈性，它就作弊，我舉我在擔任新北市經發局局長時切身痛苦的例子，當時我在爭取全國招商評比，我要爭取第一名，為什麼？因為拿到第一名的補助獎金非常多，有助於我的業務。第二，我對外國人招生真的是全國一流的，我都把外國人拐到家裡當女朋友、當老婆了，把外國人拐到新北市投資對我來講有什麼問題呢？眼看著我就要成為全國第一名了，桃園市一通電話打到經濟部要求修改規則，就是不能讓新北市得到第一名。明明大家都已經在跑道上面一起跑了，我們一起跑馬拉松、跑5,000公尺，跑到一半，桃園市發現落後了，就要求經濟部修改規則，給它discretion，給民進黨政府discretion，給它彈性，它就要作弊，後來幸好經濟部有吹哨者才把它擋住了。所以縣市升格在行政單位這方面的作為裡面，不管是彰化縣的問題，或者是新竹市的問題，行政體系也必須要有一個公開衡量的指標，不能只是關起門來作業。我贊成它最後一定要送到立法院來，但是單就行政體系運作的過程裡面也要有一定的公開性跟透明性。

民進黨的立法委員說彰化不夠格、不夠特殊，民進黨不懂彰化，其實這是民進黨的傳統啦，連曾經擔任過立法委員，後來擔任彰化縣長的魏明谷，他自己是彰化人也不懂彰化啊！他說彰化的北彰是臺中工業的衛星城市，南彰是臺中的後花園，當過縣長的魏明谷連彰化的主體性都沒看到！他不要忘了，從60年代經濟起飛到21世紀，彰化的產業都是直接面向世界市場，傳統產業仍僱用著大量的人口，而且現在所謂的傳統產業其實都是高科技產業。以汽車工業來講，汽車座椅、車燈、汽車金屬零件，設在彰化的這些工廠在歐洲跟美國的市場都是占第一位，有好幾家工廠都是世界的第一名，這怎麼會是衛星城市呢？反而是彰化的貢獻帶動了整個中臺灣的內需市場，所以民進黨講出那種話，第一，對於行政法的概念是扭曲的，第二，維持民進黨一貫的傳統，就是不懂彰化，這個比那隻貓還可惡。

我們要如何面對地方制度法以及憲政精神的重點，鄉鎮公所是地方自治團體，我們到底要拿鄉鎮公所怎麼辦？這是一個憲政層次的問題，當初整個憲法的憲政精神把鄉鎮公所當為地方自治團體有它的一個道理，我們從外國的例子可以得知，還有我自己除了在市府的工作經驗外，我在公所也有行政經驗，我要講的是，公所是最為社會力穿透的一個地方，難道它只是市政府的一個派出所嗎？還是它應該是一個自治單位？這一點我覺得是重要的。以我的實務經驗而言，我要管一百三十幾個夜市，要管五十幾個公有市場，為什麼這些工作不讓鄉鎮公所去負責呢？這才能貼近民眾的需要，而我的工作就是好好的把外國人拐來新北投資啊！為什麼要管攤販跟攤販之間的吵架呢？

我在東海一個學術場合上有聽過蘇煥智縣長對這方面的討論，基本上我滿贊同他對鄉鎮的看法，說實在的，過去長期以來，蘇煥智縣長是民進黨裡面難得的知識分子型的政治人物，而且他對於整個地方制度，不管是財政問題、體制設計，以及跟都市計畫有關的國土計畫等等，他有很comprehensive的講法，我覺得他的講法會是今天的重點。我要呼應他的一個主張，以倫敦為例，螢幕上這個是大倫敦，倫敦裡面有33個市，倫敦的行政層級曾經號稱為了行政效率而調整過，但它不是把這倫敦市裡面的33個市廢止，而是把大倫敦市拿掉了，也就是說，它是把臺南市整個拿掉了，然後底下的區基本上還是維持，後來工黨執政後又把它放進來了。所以倫敦這33個市都可以有自己的地方稅，譬如Council Tax，我有13年的時間就是專門跟這些地方政府為Council Tax在法律上的問題打交道。我曾經聽過蘇煥智縣長講一個概念，鄉鎮作為地方自治的單位，這一點應該要考慮，同時我覺得用內閣制取代現在的首長制，也就是所謂的總統制，基本上是好事，可以強化我們的選舉品質以及強化我們的施政品質，可以使得地方的政治人物少跑婚喪喜慶，而多一些專業決策的空間。以上報告，謝謝。

主席：請國立政治大學財政學系曾巨威名譽教授發言。

曾巨威名譽教授：謝謝主席以及在座的各位先進。其實我在還沒有來之前就已經想到了，我們的意見狀況大概會有一點點的小分歧，所謂的小分歧是在於，只要是地方性的代表大概都會強調這樣一個合併的機會對地方未來的發展其實是很重要的，但如果從整體的制度跟規劃的角度來看，尤其是一些學者專家的意見，我們都可以聽得出來，不管是從國土規劃、區域劃分或是財政收支，都會比較保留一點，希望能夠更整體的思考以後再來做這樣的決定。

果然不出我所料，剛剛聽了那麼多位先進的發言，大體上其實也是呈現這樣的現象。所以我首先要表明我自己的基本立場跟態度，就是我沒有反對竹竹併，也沒有反對彰化升格，但是我比較關心的是目前的作法適不適當。目前的作法顯然讓我有兩個很重要的疑慮，第一個疑慮就是在一個遊戲規則不合理的情況之下所做的決定，當然不會是一個好的決定，所以我們更需要思考的是如何先把一個遊戲規則的不合理之處予以改掉、修正好，然後我們再來做這樣一個慎重的決定，我相信這樣的決定才會是一個最妥當的決定。第二個就是在整個進行的過程當中會牽涉到修法，我們今天討論的是所謂地制法的修正，尤其現在執政黨最關心的是第四條第一項的修正，所以我第二個比較關心的是，就算是要修法，你的居心到底是什麼？在這樣一個居心目的的達成情況之下要去做這樣的修法動作，背後會不會產生這個法律本身會因為你的居心不良，而導致修法結果讓法律的基本精神跟法律的尊嚴被你破壞掉，這兩點是我來這裡表達我的意見與看法的基本立場，我先說明一下。

在這樣的情況之下，所以我的重點會跟前面專家學者的發言重點稍微有一點不一樣，我在思考一個問題，今天召委很辛苦的安排了公聽會，找了那麼多專家，也把各單位都找來，我參加這樣的會議的經驗太多了，但是我深深的感覺是，最後到底結果會是如何才是關鍵。公聽會本身只是程序當中的一種形式而已，但是我們的發言、專家的意見及各方的說法，有沒有辦法形成主導力量，讓有決策主導權的人在好好地傾聽之後，他能夠反省、能夠檢討，能夠受到影響，這樣的討論才有意義。如果整個公聽會只是一個行政過程而已，最後的結果沒有任何的改變，他要怎麼做就怎麼做，我試問各位，今天他把「且」改成「或」，你能夠有什麼樣的指望，認為在我們開過公聽會以後真的就能夠發揮功能。

剛才大家談了好多大的、高層的思維，或者是反映地方的心聲，我都同意，但是今天我想把重點放在補救的角度去看這個問題，我擔心的是，如果照以往的經驗，今天的執政黨想要修的任何法沒有不過的，他們堅持的修法內容也沒有不會通過的，今天我們開完公聽會以後，假設他們的態度沒有改變，我們能夠做什麼？我們也只不過是曾經在某一天表達過不同的意見而已。所以在左思右想了以後，我希望能夠再一次的看看有沒有機會做一些補救的措施。

我在一開始的時候講得很清楚，我的主張是先修財劃法再談竹竹併，這個是他們還沒有送出法律條文修正案之前我的立場表達，我認為這是一個很重要的提醒，希望他們能夠接受這樣的主張。但是現在看起來沒有用，因為已經走到修法，而且就要把「且」改成「或」了，所以我就在想這要怎麼辦呢？在左思右想了以後，我發覺我唯一能夠做的就是希望「且」一定要改成「或」，但是至少加個但書，讓這個法律就算是他強硬的、強暴的要通過，也看看是不是還有一種希望，能夠用但書的方式來約束他一下，這是我今天來這裡發表意見的兩個很重要的主張。

至於我的主張要怎麼樣來落實，我們就來看歷史的經驗，我先跟大家談一下歷史的經驗。大家可以看得到，我們變成五都、六都的時候是在2010年、2011年的時候，螢幕上投影片的數字打錯了，一個是2010年，一個是2011年。各位可以看得出來，我們的統籌分配稅款的分配比例有很大的改變，完全是為了因應直轄市，所以直轄市原來分到43%，一下子就增加到61%，這個61%當然是來自於縣市跟鄉鎮的縮小，大家很清楚地看到了。然後第二次是桃園市的部分，那是在2015年的時候，直轄市的變動的只有0.76%，少一點，為什麼會這樣？主要是因為當時在2010年到2011年的時候，桃園市其實就已經用準直轄市的概念，在整個直轄市的分配過程當中已經放進去了，所以那個43%變成61%是關鍵。當然沒有錯，財政部會說這個只是零和的遊戲，統籌分配稅款如果某個部分分配多，另一個部分分配就少。這樣的說法聽起來好像可以接受，但是這樣的說法只對了一半。對在那裡？就是如果總數字沒有變，結構比例變，當然是零和遊戲，但是升格以後會碰到一個問題，因為分配的本身避免零和，所以中央一定會增加統籌分配稅款的規模。在這種情況之下，當中央增加規模的同時，就表示所增加的部分都會很自然地就跑到直轄市去，所以它的答案當然不是零和，也因此才會引起了很多縣市認為，只要變成直轄市就有機會能夠分配的更多。

就歷史經驗而言，我再分享這張圖給大家看，這是22個縣市的統籌分配稅款的分配圖。各位可以看前面那6個是直轄市，新北市跟臺北市當時在改的時候，你看它的統籌分配稅款反而會比較少，因為當時在分的時候要重新調整，所以當然會受到影響，但是你也可以看出來，在這種情況發生時，中央政府怎麼解決這個問題？中央政府就用補助款的方式來彌補，各位也看得出來，前面6都的補助款在2011年都比2010年往上成長，所以未來如果再碰到竹竹併的問題，當然一定是歷史重演，也一樣是這樣的狀況。

從這兩個圖的演變過程，大家可以看得出來，前面6都2010年跟2011年相比時的差距都很大，缺口都很高，各位看一下後面各縣市的差距都很小，那表示什麼？那表示在變化的過程中，直轄市本身當然集中了大部分的資源在手上，也因此如果財政部只以零和遊戲的角度來解釋，這是一個錯誤的說法，也是一個偏誤的說法。尤其我們不能夠把地制法第八十七條之三當成一個理由，把它當成是我們不做財劃法修正或是認為財劃法的修正不急迫的說詞，這是第一個，我在說明的時候，我希望用歷史上曾經實際發生的狀況來跟大家做一個介紹。

接下來我們就要看第四條的修正，第四條的修正出現什麼問題呢？各位可以看一下第四條修正條文，如果各位花一點時間，針對每個法律條文，我想在座的立法委員一定更清楚，都會去看立法說明在說什麼，不知道在座的委員有沒有去看這個條文的立法說明？不知所云！而且你看著它的立法說明，你會以為它是不要改的，它的說法應該不是改成「或」而是應該維持本來的「且」。第一個我就搞不清楚，這樣的修法品質顯然就是為了一己之私、匆忙之下所掰出來的，所以連說明都一塌糊塗，這是第一個我要特別講，就是立法委員負責修法，法案說明未來會成為歷史的紀錄。

第二個是把「且」改成「或」，這兩個條件應該用「且」還是用「或」在邏輯上是要有思考、判斷的，這兩個條件假設你把它改成「或」以後，那就變成人口的紀錄，因為人口只要看紀錄資料就好了，完全不用任何判斷，但是特殊的需要是要評估、要分析的，這兩個條件本來就不是相同功能的，你怎麼可以用「或」呢！因為「或」就是取其一，任何一個達到就表示它符合資格。邏輯上沒有一個資格的判斷條件是用如此兩個不同的條件之下取其一的，若照這樣實施以後，我們的直轄市可能就會很奇怪，有的是用這個條件，有的用那個條件，所以我隨便舉個極端的例子，未來我們可能有50萬的人口就可以當直轄市，因為它在「特殊需要」那部分的評估通過了；有的是要達到125萬人以後自動成為直轄市，所以兩個完全不同屬性的標準，怎麼可以用「或」來取代「且」，就是完全根本不瞭解到底這兩者屬性上的差別，這是第二個。

第三個我要提的就是，既然要修第四條，也不要只看第四條第一項啊！第四條還有第二項、第三項跟第四項，對不對？你看看第四條第二項原來的規定是什麼？原來規定縣人口聚居達200萬人以上，未改制為直轄市前，可以準直轄市的方式來適用某些條款，這在現行的規定之下是有必要的，但是修正條文改成「或」以後，人口達125萬人就自動升格成為直轄市，有200萬人口的縣市不早就自動成為直轄市了，那還需要準直轄市的條款來給予任何的好處嗎？所以如果第四條真的這樣修，現行條文的第二項根本沒有必要繼續存在，如果提案人負責任的話，那就應該把第二項刪除，不是嗎？完全沒有。這是第三個問題。

第四個問題，再往下看第三項、第四項的條文，用「且」這個字的不只有第一項用，還有市以及縣轄市的設立規定也是用「且」，只是人口數不一樣而已，都是「且」。那我現在要問，直轄市的設立條件改成「或」，那其他的市以及縣轄市的設立就要「且」嗎？設立縣轄市要「且」，設立市也適用「且」，那我就搞不清楚這個邏輯是什麼？所以如果真的堅持用「或」，人口其實只是其中的一個，那在邏輯上就應該統統改成「或」，為什麼只有第一項改成「或」，第三項、第四項又不改呢？所以，光從條文本身來看，你就會發覺提案的急迫性只是為了達到一己之私的目的，這樣粗暴的、草率的修法完全呈現在提案中，從說明開始一直到各項修法條文的內容，完全不顧及各項條文彼此之間的相互關聯性。

我實在搞不清楚，立法院當初看到這個法律修正案的時候，各位委員，你能夠看得下去嗎？這樣如何去檢討，如何去討論法律之間的適當性，我們如何能夠接受這樣的結果？左思右想以後我發覺，我當然是希望財劃法要修，我當然希望行政區劃法一定要先制定，但是如果照以往的經驗，我知道我沒轍，他們一定就照這樣幹下去，所以我最後再請求最後的微弱的聲音，就是希望各位委員看看有沒有機會，針對第八十八條有關施行的時間做一個限制、但書，類似日出條款。在這部分我加了一句話，當然這句話在文字上可以調整，我的建議是一百十一年某月某日修正之第四條要在財劃法修正以後才可實施，或者你可以加行政區劃分法進去，我們如果擋不住第四條這個法，他們一定要蠻幹，那我們是不是卑微的再做一個最後的請求，希望他們能夠答應我們，至少先把遊戲規則弄好，某種程度上再回頭去按照他們本來的想法、要達到的目的，去遂行他們的政治主張，這個我沒意見，但是不要在一個遊戲規則不合理的情況之下胡搞、亂搞。

從某個角度來看，財劃法的修正，民進黨本身也是主張的，當它在野的時候，它也提出了好多的版本，現在的財政部長蘇建榮就曾經提出過版本。只是後來因為執政以後牽涉到利益上的考量，現在找出了各種當時它自己反對的理由拿來當成現在它主張不要修的理由，這不是一個正常的執政黨、負責任的執政黨所應該做的。謝謝。

主席：謝謝曾巨威教授，你的修正提案我們會幫忙來寫，下禮拜就可以提出。

接著請蔡委員壁如發言，最後再請蘇煥智縣長發言。

蔡委員壁如：謝謝主席。不好意思，蘇縣長，先讓我講一下。我完全同意剛剛曾老師的想法，就是改成「或」這件事情，為什麼他只改一個字？你看現在連專業的中央內政部的高級官員都不敢幫他背書，都沒有提出行政院的版本，這是第一個。第二個，這也是我想要提的修正動議，就是不管最後地制法如何修正，真的要先實施財政收支劃分法之後，再來實施地方制度法。所以，基本上我大概都同意曾老師的一些觀點，其實縣市合併不應該只有政治考量，前面很多專家都講過，要回歸到國家治理的層次。

談及國家治理，政府對於整個國家公共政策的進行，在安排跟處置上應該要很周延，而不是突然間想到就突然去做，他哪一天想到要做什麼事，就突然間迸出來要修一個法。再者，必須是系統性的規劃，而不是草率地想到就改，沒有全盤性的檢討。剛才曾老師講得很好，在涉及地方制度法的前提之下，對於財政收支劃分法，其實我到立法院的第一年，我們就辦了財政收支劃分法，剛才曾老師也講得很好，我們的財政部長在當學者的時候，他就有版本，而且他也規劃得很好，我們當時都跟他講應該要很勇敢的拿出來實行，到現在行政院版本都不願意提出來。財政收支劃分法、國土計畫下面的一些行政區劃法，這些都不是只是修一個條文或是特別條例就可以解決的，應該要全盤做討論，不能只想到修這個，其他的都不去管它。所以，如果第四條的「且」改成「或」，會造成中央的擴權，前面發言的學者跟立法委員也都談到了。所以我在想，我們身為民主制度的法治國家，不應該修法擴增中央的權力，去走向開明專制，反而應該要公開、透明、傾聽民意，這樣才比較符合地制法的精神。

再來我要講的是，縣市合併應該屬於重大政策，應該要充分的討論，其實在地的居民就是重要的權益關係人，應該要享有公共參與保障的機制，所以我堅決反對這種沒有充分討論、沒有尊重當地居民意見，而快速去促成中央擴權的修法。縣市合併到底要不要升格？不僅僅是國家整個規劃跟治理的問題，對於在地生活的人更是息息相關，我們都認同這絕對是地方的重大政策，必須要充分的討論，也必須要納入在地居民的關係權益人的權益，所以地方的權益應該要由當地人民來作決定。本來在修正條例裡頭，我提出對於這種重大的地方政策應該要回歸到地方公投，所以在修完之後，應該還是要回歸到地方，也許他們很樂意同意，但是一定有當地的居民很認真地思考到底要不要合併。因此，我覺得重大的地方政策應該要回歸地方性的公投，讓地方的民眾做自己的主人，這樣才能夠充分體現我國主權在民的憲政精神。基此，在縣市合併這樣的重大政策上，我主張要經過地方的公民投票，即地方性的公投，讓地方的權益由地方人民來作決定，杜絕政府背離民意、專斷獨行的可能性。

最後，我想講的是，地制法其實也是現在執政黨諸多問題的冰山一角，國家治理不是兒戲，應該要有更周全的規劃，這是我今天想要表達的。我在此要強調兩件事情，第一，不管是用很強烈、蠻橫的手法修過了，希望在實施之前要把財政收支劃分法先規劃出來。第二，要納入地方公投的制度。以上，謝謝。

主席：請民眾黨寫修正動議，下禮拜可能就要到委員會審查了。

繼續請前臺南縣長蘇煥智先生發言。

蘇煥智先生：主席、各位委員、各部會官員、在座學者專家及各位媒體朋友。坦白講，我覺得柯建銘委員的修法也滿有趣的，某一個程度來講，我也滿支持的，不過最好是立法院做一個決議，就是16個縣市全部都升格直轄市！柯委員這個提案其實就是非常好的搞爛直轄市的提案，就是全部升格！

很高興有這個機會來跟大家分享。臺灣目前的地方治理，即中央跟地方治理目前最大的困境是什麼？其實不是直轄市跟非直轄市的差別，最重要的是中央集權集稅體制，造成整個地方財政嚴重的不足，無法自給自足，每個縣市都虧錢，每一年都是虧空的；也因為集權、集稅之後，造成行政效率低落，地方很多事辦不成，城鄉差距擴大，南北差距擴大；少子化問題非常嚴峻，近日剛公布臺灣還是今年度全世界生育率最低的國家。此外，違章工廠與地下經濟橫行，違章工廠一年比一年增加，現在已經有十幾萬戶的違章工廠；且人口、資本與就業機會集中於新竹以北。苗栗以北的人口占全臺灣的一半，所得的一半也是在北部幾個縣市。這樣的情勢很明顯的讓年輕人必須要北漂，可是到臺北買不起房子。這樣的年輕人困境，讓整個臺灣邁向一個老齡化的臺灣，這是真正的國安問題。

這樣的地方治理體制是一國多制，完全亂了套，所以柯建銘委員提案之後，立法院決議16個縣市全部升格直轄市，大家一律平等，可能是最好的方法。六都人口占了70%，這已經是世界級的笑話。各位想想看，全世界的民主國家，歐美民主國家，包括日本，有哪一個國家有直轄市？根本沒有直轄市的制度，世界上只有威權體制國家才有直轄市，韓國在民主化之後也取消了直轄市，所以直轄市體制繼續存在，就是標榜整個臺灣的觀念還在威權體制。直轄市體制也是造成都縣不平權最核心的概念，都縣不平權有一件很可笑的事，一般縣市不能去開行政院會，六都去開行政院會，然後六都的市長不想去開會，因為六都的市長覺得自己比行政院長大，搞得六都都派副市長去開會。這樣亂套的制度，卻還繼續不斷地拿直轄市當作選戰籌碼，這是滿可笑的，這樣的制度早就應該要改的啊！

不只是這樣子，升格直轄市就升格直轄市，竟然還把鄉鎮市廢掉，你要升格就升啊！還把鄉鎮市廢掉，用臺北市「小面積人口密集都會型」去套用在「大面積城鄉混合型」的其他直轄市，然後把121個鄉鎮市統統廢掉！現在升格直轄市同樣也要付這個代價，一國就有鄉鎮市區四個制度，縣的部分還有鄉鎮市，直轄市的原住民區又恢復地方自治，一般的區還維持官派。所以亂套了，整個亂套！

究竟五都升格是好的經驗還是不好的經驗？剛剛陳委員椒華也談了，他在臺南也待過，很清楚的就是整個官僚化，以前路燈壞掉大概只要一個禮拜就解決了，水溝不通、路燈壞掉，一個禮拜就解決了，現在卻要排好幾個月，像長榮大學有一個僑生被姦殺，就是因為路燈壞掉半年了都沒有修。所以我們看到六都的經驗，事實上，整個地方的經濟還有偏鄉的沒落加速發生，然後更加沒有效率，而且官僚化的情況更嚴重。在馬英九的時代，江宜樺在當內政部長的時候有承諾在兩年後要檢討有關鄉鎮市要不要廢掉這件事，結果到現在都沒有檢討。那麼解決之道是什麼？大家現在也比較有共識了，其實解決之道就是財政收支劃分法，所以應該要優先解決財政收支劃分法的問題，那要怎麼解決呢？我們認為其實最好的方式就是仿效德國，因為跟在地經濟、就業最有關係的兩個稅就是營業稅跟所得稅，德國就是將這兩種稅改為中央與地方共享稅，目前我們的營業稅、所得稅都是國稅，如果改為地方與中央共享稅，各分二分之一，那麼對地方經濟、對就業有幫助，地方要提供很多的服務，把這個稅全部拿給國家，這是國家剝削每個地方政府，不是地方政府沒有財源，而是被剝削了。

此外，改為共享稅的好處是什麼？我們以108年的例子來看，這樣地方政府大概就可以分到7,950億元，也就是說，大概有7,950億元可以下放給地方。108年的統籌分配稅款只有2,724億元，所以可以讓地方分配到的稅款增加5,226億元。以新竹縣市的例子來看，如果採用這個分稅制的概念，新竹市可以分到597億元，新竹縣可以分到228億元，彰化縣可以分到176億元，右邊這一欄是統籌分配稅款，就是依目前的分配方式分配到的稅款。所以顯然只要把營業稅跟所得稅改為共享稅，新竹縣市、彰化縣分配到的稅收都會比現況改善很多。

採分稅制還有一個很重要的原因，就是提供地方政府招商創稅的誘因，讓地方的財政可以自給自足，也就是說，每個縣市的首長在每個地方進行招商，就可以改善它的經濟環境、它的稅收，同時也可以去查地下經濟，地下經濟大概有28% GDP，因為是中央稅，所以地方完全不管，可是如果改為共享稅，這28% GDP的地下經濟對地方政府就有很大的誘因，它就會去查核創稅，對改善整個國家的稅收有很大的幫助。另外還有一點很重要，就是因為地方可以透過投資招商去增加它的稅收，所以它有意願去做投資，譬如說臺灣的市容為什麼那麼差？臺灣的歷史古蹟都沒有辦法改善，也沒有辦法投資來營造好的景觀，都要等中央的錢，原因是什麼？因為只有中央拿得到，所帶來的收入全部歸中央，可是如果改為共享稅的話，地方就願意貸款來投資，整個臺灣的市容、臺灣的古蹟維護、臺灣的生態景觀都會因為這樣而快速活化，臺灣整體的市容、景觀都會改善。

在採取共享稅之後，大家可能會擔心這樣會不會富者愈富、窮者愈窮，德國的模式就是設立一個平衡基金，然後以富濟貧，平均所得超過100%的縣市會繳一定的比例給這個平衡基金，中央政府也會對等的繳錢給這個基金，然後對平均稅收不到80%的縣市用這個平衡基金去補足至80%，就是讓富的縣去幫助窮的縣，然後形成一個平衡，既有創稅的誘因，又能夠平衡縣市間的差距。另外，有關營運總部搶奪的問題，如果營業稅跟企業稅下放到地方，就會有營運總部搶奪的問題。德國的處理方式就是按照每個公司在各地的就業人口去換算它的營業稅以及營所稅，這樣就可以避免營運總部的搶奪，從基本上來克服這個問題。

我們認為共享稅最大的好處就是提供地方政府改善在地經濟、創造就業一個最大的誘因，可以幫助年輕人留在自己的故鄉工作，減輕目前居住正義的壓力還有少子化的壓力，我覺得這是一個非常重要的方法。同時因為財政下放，所以這個權限也當然會下放，因為錢下放了，所以當然權力就會跟著下放，目前臺灣13萬5,000家的農地違章工廠占地達1.4萬公頃，每一任總統在選上以後都會特赦一次，所以農地違章工廠不會減少，只會一直增加。這個問題的關鍵是什麼？因為要開發一個工業區，光是環評一搞大概都要花五、六年以上，所以沒有一個縣市長願意幹這種事情。如果能夠把30公頃以下的鄉鎮型工業區授權給縣市，那違章工廠的問題應該就可以大幅度的改善。現在臺灣為什麼有那麼多違章工廠？就是因為財稅沒有下放，權力沒有下放。

我們有提出具體的修法建議，首先，財政收支劃分法第六條規定：「稅課劃分為國稅、直轄市稅跟縣（市）稅。」我們建議修改這個條文，除了國稅、直轄市稅跟縣（市）稅以外，應該要增列鄉鎮（市）區稅、國家與地方共享稅還有地方共享稅，讓這些類型可以出現。我們也認為應該修改第八條，把原條文的營業稅跟所得稅從國稅裡面剔除，改列為國家與地方共享稅，我們就是建議增列這個稅。然後我們建議刪除第八條統籌分配稅款的制度，就是將統籌分配稅款這個制度直接改為分稅制，所以建議刪除第八條第二項，並增列第八條之一，把營業稅跟所得稅變成國家與地方共享稅。關於這個平衡基金怎麼設置、縣市跟鄉鎮怎麼分配，還有營運總部的爭議，都列入第八條之一，提供以上建議給大家參考。

那麼地方制度法要怎麼修？我們認為如果要真正解決地方制度法的問題，就是要廢掉省，第三條第一項規定地方分為省跟市，這個直接廢掉，就只保留縣、市，就是廢掉省，這是一個修法建議，增列條文：直轄市之原鄉鎮市改為區者，得恢復鄉鎮市區地方自治團體。然後在原來省轄市的區亦得經過公民投票而改為地方自治團體，就是恢復其地方自治。

在不廢省、不廢直轄市的情況之下要怎麼修法？我們也提出一個具體的建議，就是刪除原來的第七條之三第一項，第七條之三第一項就是說在變成直轄市之後，那麼新竹縣的那些鄉鎮都當然就改為官派，變成區了，所以我們認為第一項就刪除，刪除後修改為：合併升格直轄市、或縣升格直轄市，不應廢除鄉鎮市及省轄市之地方自治地位。所以如果新竹縣市真的要合併升格直轄市，我們也認為原來省轄市新竹市的地方自治地位也不應該廢除，原來的鄉鎮市也不應該廢除，就是原來既有的地方自治體不應該廢除。

另外，如果你要把這些鄉鎮市廢除，我同意剛剛蔡委員壁如所提，這些都要經過地方公民投票，只是經過議會同意，我們認為地方自治法人決定權應該是在公民，應該要經過地方公民投票。有關原來已經變成直轄市的部分，我們也認為應該得經過地方公民投票，恢復地方自治，具體的修正條文在後面，供大家做參考。我們認為柯委員提了這個案子，希望有助於全國其他16個縣市一併升格直轄市，讓大家同享直轄市的福澤，謝謝。

主席：也許是一個檢討的機會。請鄭委員正鈐發言。發言時間為5分鐘。

鄭委員正鈐：主席、邱委員、學者專家，大家好。非常感謝召委這次安排了「縣市合併改制與地方制度法修法」公聽會。坦白說，因為我自己就是新竹市選出來的區域立法委員，所以對於這個問題有很深的感受。之前跟蘇前縣長煥智也做過很多交流，因為蘇前縣長是經過臺南升格這個過程，其實都有很多經驗可以聊。我覺得今天在立法院討論縣市合併改制與地方制度法修法問題的時候，不能只把它focus在大新竹這件事情上，因為我們在立法院所修的法，一修下去就是全國適用。

我先簡單分享一下，這兩、三天我們有去彰化、新竹市議會、新竹縣議會考察，剛剛很多學者專家提到很多理論上的一些主張與想法，我自己想要講的一個點就是，臺灣民主發展這麼久，如果有一個攸關地方自治團體權利的相關問題，一定不能漠視他們的聲音，所以當我們現在針對大新竹合併，想要用一個由上而下的方式去做決定的話，我們認為地方自治團體還是必須被尊重，所以在這個過程當中，我也提了地方制度法第七條之一修正草案，我們認為在地方制度法第七條之一要明定，如果有內政部擬定的改制計畫，應徵得相關地方行政機關及各該立法機關同意之後，才能夠報行政院核定。這個部分是我們對於整個地方民主的尊重。

第二點，在整個過程當中，我希望回應在這個議題當中，一開始提出來的新竹市市長林智堅，他自詡是一個倡議人、這個案子的倡議人，他提到他不選新竹市第一屆的大新竹市長之後，希望大家能夠理性來溝通、對話，事實上，我非常期待這一點，所以昨天內政委員會到新竹市議會的時候，他本人沒有出席，也沒有指派任何代表出席，我覺得非常可惜，喪失了一個非常好的理性溝通、對話的機會，我覺得更可惜的一點，在這個過程當中，市府團隊或者是地方的民進黨籍議員還指控說，只要是不打算在今年讓大新竹合併升格的人都是別有居心，都是阻礙大新竹發展的人，我真的覺得非常非常可惜，因為我覺得如果沒有一個好的程序正義，怎麼可能會有一個實質正義的產生？

為了讓今天的公聽會非常有價值，因為下個禮拜我們就要進入深水區，直接討論之前柯委員建銘所提地方制度法第四條修正草案，就是那個一字的修法、把「且」改成「或」這件事情，因為這個影響太深遠了，剛剛蘇前縣長有提到，這個法修下去之後，就是讓全臺灣每個縣市，現在16個縣市大概都有機會變成直轄市，這個問題有點開玩笑，我理解縣長的想法，可是他也提出一個狀態，就是臺灣到底要是一個怎麼樣的國土規劃跟行政區劃的問題，這個問題也是在地制法修法時必須要去考量到的一件事，如果只是單純從新竹市的角度來思考這個問題，說實話，二十年前我在地方擔任市議員時就曾提出一個主張，說我們新竹市獨立算了，我們有科學園區，這麼富有，而且新竹市有機場、有漁港，某一個部分，如果新竹市它是獨立的狀態，那我們所有的好處就可以全拿了，這當然是在很年輕的時候的一個主張、一個想像，這個主張當然也有一些背景因素，就是我們覺得對於整個國土規劃必須要有更宏觀、一致性的想法，不能夠每個人都很本位的想說，怎麼樣讓我自己這邊能夠爭取到最大的利益。如果這樣講的時候，其實我在想，因為我們林市長有提到，新竹市每年繳給中央的稅款是一千九百多億元，我們現在一年的市政預算才250億元而已，等於可以翻好幾番上去，新竹市民也許都會很開心，可是我覺得這不是我們在看待整個國家國土規劃的角度。

我們希望下個禮拜在討論這個問題的時候，今天的公聽會大家都提出很多不同的看法，我們希望真的能夠做到理性溝通、討論的方式，而不是很簡單的就直接用舉手表決，當然這是立法院裡頭的一個程序，我只是覺得這件事情真的攸關整個國家的發展，剛剛蘇前縣長也提到我們的錢應該要怎麼去分配，這些都是很值得去討論的問題，這個問題可能也讓臺灣各地的行政單位都糾結了很久，就像我們那天去彰化的時候，民進黨籍的委員就有提到，其實他們也不期待在這一屆，即今年年底就直接適用，因為他們自己都覺得倉促，如果連彰化在直接符合現有法令去提起升格的申請，他們都覺得倉促的話，大新竹還要再合併、再升格的狀態，這麼多相關法令都還沒有配合的情況下，是不是真的要急在今年？執政黨是不是還是覺得，只要我們提出各種不同的討論，只要你的目標不是在今年要合併升格直接選舉的時候，就被打成、貼上這個標籤，說你是阻礙大新竹發展的人，用這樣貼標籤的方式，我覺得對於整個地方制度的修法，對於整個合併制度的討論是沒有幫助的。

我相信今天的公聽會，包括15位學者專家的發言，以及這麼多委員的發言，能夠讓執政黨多留一點心思來思考怎麼樣對這個國家好、對這個社會好，讓臺灣都會裡面的居民跟鄉村裡面的居民都能夠得到相對比較一致的福利保障跟政府所給予他們的資源，我相信這個事情肯定需要再多一些更深入的對話與討論，而不是只是一味地貼標籤、舉手就可以解決的。以上，感謝。

主席：請邱委員顯智發言。發言時間為5分鐘。

邱委員顯智：主席、蘇縣長、施教授，以及在場的部會同仁。今天我應該是最後一位發言，聽了剛剛大家的發言之後真的覺得很有感觸。剛剛蘇縣長應該是開玩笑，他說柯總召這個法如果修過的話，那就是全臺灣都邁向直轄市，其實這凸顯了一個問題，事實上就是一個平等的問題。

現在臺灣是一個臺灣兩個世界─六都與非六都，這個制度當然造成一個非常嚴重的問題，我覺得這是一個制度上的歧視，那就是有直轄市與非直轄市，為什麼一定要都、縣不平等？這個實質上的問題就是會讓每一個人受到國家的資源保護是不平等的、分配是不平等的。一個出生在臺北的小朋友跟一個出生在屏東、嘉義縣或者是新竹縣市的小朋友所分配到的資源是不一樣的，這當然會影響到他未來的發展。我曾經看過一個新聞讓我覺得非常心酸，一些偏鄉的小朋友或者非直轄市國小學童吃的營養午餐，都因為地方財政問題，導致和直轄市學童吃的營養午餐差異非常非常大，這當然是一個當代國家所沒辦法接受的。因為一個國家正當性的基礎最主要就是在濟弱扶傾，在於能夠讓在臺灣出生的人、整個臺灣的國民是在一個平等的角度上面；所以，現在的問題在於現在的制度已經不平等，已經是一個制度上的歧視。這樣修法下去有沒有助於未來臺灣整個都縣的平等，或是個人分配的平等？答案是沒有！反而是更加深了不平等！舉一個非常清楚的例子，如果在這個制度下，依照現在規劃的新竹縣市合併，苗栗的未來要如何是好？這一題始終沒有看到一個清楚的回答。因為在這樣的情況之下，苗栗就是前不著村、後不著店，下面是臺中直轄市、上面是新竹直轄市，那苗栗的縣民未來要如何能夠邁向直轄市之路？所以這也是一個結構性非常不合理的制度，在這個不合理制度的情況之下，剛剛蘇縣長提到德國分稅制，德國人在設計地方制度及財政收支劃分的時候非常考量到平等的問題，所以我們可以看到，不會全德國8,200萬人只有一個柏林、只有一個慕尼黑、只有一個漢堡，不會！除了大都市之外，杜賓根、海德堡、弗萊堡、Stuttgart，甚至法蘭克福六十幾萬人，基本上就是一個眾星繽紛的國家，從外面來看是一個平等的國家。一個德國人不會因為出生在杜賓根，或出生在柏林、出生在慕尼黑而有這麼大的差別待遇。所以在制度上思考的時候是應該要平等對待每一個人，同島一命、同舟一命，沒有任何一個縣市應該要被遺棄，沒有任何一個人應該要被遺棄。

我出生在一個窮鄉僻壤的地方，在嘉義縣的一個山上，走路要1個小時才能夠到我的國小，冬天的時候都看不到路可以回家，就是一個很鄉下的地方，我看到這個東西真的會覺得滿難過的。結婚之後跟太太住在新竹市，我是執業律師，也看到形形色色新竹縣市的人，都是我的當事人，有的客家鄉親就是講客家話，有的是來自尖石、五峰的原住民，蘇縣長也是律師，律師看過形形色色的當事人，有的是慘到不能夠再慘，即便在新竹市，也不是像官方宣傳的這樣歌舞昇平，當然不是啊！很多很可憐、很辛苦的人。制度上的設計如果沒有辦法能夠讓弱勢者得到更好保護的時候，這個制度性的正當性就會被動搖，比如蘇縣長常常提到大臺南，臺南縣市合併之後，原本富庶、發展比較好的區域可能就會有更好的發展，但屬於比較偏鄉的鄉鎮在廢除鄉鎮之後可能又更加窮困。昨天我們召委安排參訪新竹縣議會的時候，其實我覺得非常心酸，有一位關西鎮的代表說新竹縣關西有9所小學，其中有6所的人口不到50人，如果今天新竹縣市合併成為一個大的直轄市，五峰、尖石、關西、北埔這些比較偏遠鄉鎮的小朋友也好、居民也好，他們是不是能夠得到更好的保護？甚至在新竹市裡面，相較於新竹市東區，香山能不能得到更好的資源保護？這都是一個很大的問號！所以應該是這個制度要怎麼樣分配才能夠更合理，而不是靠著地方制度法一條法律，然後修改一個字，卻把這個制度上的歧視更加深化、更加惡化！

我最後再補充一個，昨天在討論的時候，我說應該是要由下而上。地方制度法第七條之一雖然規定內政部可以發動合併升格，但是從來沒有用過，因為非常清楚，兩個縣市的地方自治團體合併涉及本來的地方自治團體解消的問題，我們把它解消之後，要再把它合併成一個新的市，這涉及兩個地方自治團體、公法人的自我解消之後再合併，當然需要地方居民，甚至是議會，或者是蘇縣長提的公民自決、公民同意，因為這涉及一個共同體邊界的問題，把這個共同體的邊界解消會影響這個地方的居民參與地方自治的強度跟密度，當然會影響啊！本來可以選鄉長、本來可以選代表，甚至本來的議員席次比較多，但是合併之後，做為一個地方的居民要參與地方自治的強度和密度都被稀釋了，所以這當然是要去處理的。

第二個層次的問題是地方自治團體本身在憲法上是一個制度性的保障，因為我國繼承德國學說，大法官釋字第498號解釋也好、第550號解釋也好，都提到地方自治是一個制度性保障，它不是中央的派出機關，新竹市政府和中央水利署派駐在新竹的二河局是不一樣的，這是非常清楚的。在大法官解釋裡面連地方自治團體的財政自主權要立法規範的時候，都要注意到不能夠侵害到地方自治的核心，更何況是中央發動所謂的合併，把一個地方自治團體消滅了，是把這個地方自治團體解消了，這樣還不用得到議會，甚至是居民的同意，這是非常非常離譜的。臺大顏厥安教授和臺大政治系黃錦堂教授的立場是一致的，都認為這有高度違憲之虞，甚至在憲法訴訟法第八十二條，地方自治團體是可以提起憲法訴訟的，第四十三條規定可以暫時處分。就這部分，昨天我提了之後，內政部陳次長說，根據憲法第一百零八條，行政區劃是中央立法，並且執行的事項，所以由上而下沒有問題。我必須要說這是不對的見解，這完全忽略了我國這麼辛辛苦苦大法官所累積的釋憲成果，地方制度基本上是憲法制度性的保障，它是一個憲法的體制，不是行政體制；再講一遍，它是一個憲法體制，它不是行政體制，不是中央的派出機關，要去把它消滅、要去把它解消、要去把它做其他安排的時候，你必須要考量到它作為一個地方自治團體的自主性，所以必須要經過它的地方住民或是議會同意，這應該是一個非常合理的安排。如果沒有這樣的話，這是有可能牴觸憲法地方自治的精神跟這個制度性的保障，而有可能會違憲，以上。

主席：現在請今天列席的與會機關代表回應說明，針對剛剛專家學者的提問有沒有要回應、說明的？

請財政部阮次長發言。

阮次長清華：主席、各位委員、各位學者專家、在座的先進，大家好。很高興能夠參加今天的座談會，讓我們能夠聽到各界的聲音，這些意見都非常的寶貴，我們都會納入紀錄，作為未來研修我們主管的財政收支劃分法的參考。

財劃法修法的問題，基本上要配合上位的法律，比如像剛才提到的國土計畫法、區域計畫法或是地制法等等，配合這些法律來修正。過去在101年本部也曾經把財劃法送到大院來審議，但是因為地方政府的立場都不同，都沒有共識，所以沒有完成立法。未來要不要繼續立法，我想這個可能牽涉到中央跟地方收支分配的問題，要審慎考量，至於具體的問題，我們在報告裡面都已經有提到，我就不再重複。對於財劃法的修正，我想不只是由中央不斷地釋出規模，不是這樣，這個不是把餅做大，如果照這樣做的話，一定會影響到中央的財源，也會影響到中央的施政，所以我們希望在財劃法修正的時候中央跟地方能夠衡平去考慮，希望能夠建立一個更完整的機制，不要把大部分的財源都流向直轄市，希望能夠做到地方平權，不只是地方平權，也能夠做到中央跟地方的平權，這是我們初步的一個想法。

就像剛才我在報告裡面也提到，在財劃法修法之前，中央已經透過統籌分配稅款跟補助稅款補助地方政府，事實上每年大概增加1,200億元，大家可能都不知道，以人均分配數來看，直轄市大概是一萬九千多元，非直轄市大概是兩萬九千多元，差距將近1萬元，這個部分也要讓大家瞭解。剛才有一些學者提到，目前中央跟地方的分配比例是70%比30%，我跟各位報告，現在中央歲入的比重是70%，但是很多國家都比我們高，比如英國是94%、法國是81%、泰國是94%、義大利是85%、韓國是76%，這些都比我們高，至於剛才很多學者專家引用的德國、瑞士這些國家，大家都知道，他們的政治體制跟我們不一樣，這些都是聯邦國家，我們不是聯邦國家，所以他們會有分權的問題，事實上我們現在透過統籌分配稅款，我們的所得稅與營業稅也是跟地方分享，所以我想有關中央跟地方財政調整的問題，最重要的就是調劑盈虛。在目前的限制之下，中央跟地方的收入的比重是72%比28%，支出的比重是74%比26%，也就是說中央的收入跟支出是非常平衡的，也可以說收入跟支出非常相近。另外，我們也透過統籌分配稅款跟補助款不斷地去協助地方政府，比如說地方政府自有財源的比例，它的自有財源比例是45.9%，經過中央的協助之後，提升到67.1%，增加21.2%，我想這個就是調劑盈虛的具體體現。

再來，有關剛才黃耀輝老師提到，建議縣市政府跟直轄市政府能夠有統一的公式來分配財源，這也是本部研議的方向之一，很佩服黃教授的建議，這部分我們會納入研議的參考。我們當然也承認目前的財政收支劃分法並不是完美的，我想天底下沒有一個完美的法制，所以關於財政收支劃分法未來要怎麼修正，這部分我們將來會參考剛才學者專家及委員的意見，並配合相關的意見及行政院政策來做一個全面性的調整，希望我們的財劃法能夠不要再成為各界的焦點，希望在財劃法的分配上能讓大家都能夠接受，以上報告，敬請各位參考，謝謝。

主席：要讓財劃法不要成為焦點就是你們要趕快提出你們要怎麼修，你們一直不提出、一直沒有進度，所以會一直成為焦點。

感謝各位專家學者提供寶貴的意見，所有出列席人員的發言及提供的書面資料，除刊登公報之外，我們會另外製作公聽會報告，送交本院全體委員及所有列席人員參考。再次感謝各位的參與，今天的會議到此結束，現在散會。

散會（13時48分）

(二)中選會書面報告：

(三)行政院主計總處書面報告：

(四)行政院人事行政總處書面報告：

(五)交通部書面報告：

(六)法務部書面報告：

(七)科技部書面報告：

(八)經濟部書面報告：

(十一)衛福部書面報告：

(十二)南投縣政府書面報告：