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立法院第11屆第1會期司法及法制委員會「揭弊者保護法草案之基礎架構差異與利弊影響」公聽會

主席：現在開始開會。我們今天舉行「揭弊者保護法草案之基礎架構差異與利弊影響」公聽會。另外，原本我們請社團法人全球永續公益組織聯盟理事長王藝憓發言的部分，發言前王理事長有請我這邊跟大家說明一下，就是原本推薦的商總前副秘書長戴中興，因為有事情沒辦法前來，所以就委由王理事長代為發言，待會他會以臺灣的中小企業作為發聲的主體。

「揭弊者保護法草案之基礎架構差異與利弊影響」公聽會討論提綱

一、有關揭弊者保護法（以下簡稱本法）草案之立法政策，究應採行「公私分立、公部門先行」、「公私合併」、「公私合併─上市上櫃版」或「公私分流、行政立法雙軌併行」，何者為宜？前開基礎架構差異分析？其利弊為何？

二、倘若行政院提案版本採取公部門立法先行，私部門以行政指導推動。為避免影響私部門之揭弊行為，由各產業分別訂定規定私部門揭弊之作為，是否更符合各產業實際情形？

三、本法可否於不分公私合併、分流或雙軌併行下，就揭弊方式採取先內而外、雙軌或從外部通報進行？應否設專責機關負責受理？

主席：在邀請各位發言之前先作幾點說明，第一個，專家學者的發言順序就依照今天簽到的順序先後為之，如果有要提前發言的，可以先告訴主席台這邊，我們會酌予調整；本會的委員就按照登記先後發言，如果陸續到場的話，我們再穿插各位委員的發言；最後我們再請機關代表發言，針對學者專家以及委員的意見加以回應。與會者請到發言台發言，位置就在主席的右手邊，這是專家學者跟列席機關代表的發言台；主席左邊是委員的發言台。由於公聽會主要是在聽取各位專家學者的意見，所以每位專家學者發言的時間是10分鐘，本院委員發言的時間是5分鐘。

林教授志潔：親愛的召委，還有部長、署長、各位行政的長官，在場的專家先進們以及列席的行政同仁，大家早安，大家好。很感謝今天司法及法制委員會能夠安排這個非常重要的主題，我國的廉政署從2011年成立，在成立以後第一個最重要的法案就是揭弊者保護法草案，所以從2012年其實由我個人還有我很尊敬的李聖傑老師以及許多專家學者針對我國是否應該去設立揭弊者保護的專法來進行委託研究案。那麼在這中間當然是有一些歷史的脈絡，包括最早的時候本來是希望從公部門先行，但是發生一連串的食安還有各種民生議題的弊案，就讓社會大眾覺得不管是食用油、不管是化妝品或者是各種消費者保護，人民對於私部門的揭弊也一樣的求之若渴，所以如果能夠把公私部門合併一起來做揭弊者保護，可能會更適宜。於是後來廉政署又將公私部門合併、列出了另外一版的草案，但是我國因為有兩個非常重要的因素使得揭弊者的推動一直不甚順利，第一個當然是文化的因素，因為在亞洲社會裡面，忠誠或者是對組織的戮力以赴，常常會使揭弊者有一個污名化的狀況。第二個是臺灣過去曾經經歷過50年的戒嚴時期跟白色恐怖，揭弊者很容易造成大家覺得匪諜就在你身邊，有一種隨時會遭到檢舉的壓力。當然，另外一個就是在公私部門合併以後，私部門的規模、產業類別非常的多元，如果一概適用同一個專法，可能會造成對一些小型業者或者是對揭弊者反而可能有更不利的狀況，稍後會予以說明。

在過去這十幾年來，其實我們的法制也革新、日益的不同，尤其是我們加入了聯合國反貪腐公約，至今已經做過兩次的國際審查，在每一次國際審查的專家結論跟建議性報告都提到，臺灣作為一個民主法治的國家，必須要對於弊案可以防患於未然，應該要更早能夠來對揭弊者進行保護，使得重大的犯罪可以在早期的時候被發現、被預防。所以其實我們兩次在國家報告的過程裡面，因為我個人都全程的參與，也協助我國的政府在第一線去為我們的政策來辯護，那我覺得國際的專家學者是可以瞭解我們需要更多的時間，但是我覺得我國的政府也不能夠因此在立法上面就有所延誤，一方面要積極的跟社會進行溝通，二方面我覺得還是可以做一些精進的作為。

我以下分兩個部分來說明，第一個是現行的，我有看到各位委員所提出的版本可能產生的問題，以及未來應如何的凝聚共識；第二點，在專法還沒有通過之前我們還可以做哪些事情？相關的詳細書面資料剛剛已經提供，在本期的當代法學期刊剛好我個人就撰寫了一篇論文，由於是7月15號才出刊，我特別情商出版社能夠讓我今天提供在立法院的內部使用，那本文因為還需要做最後的三校，所以麻煩大家先不要流傳，但是引用的部分應該是沒有問題。首先，第一個是揭弊者最重要的保護有三個，也就是身分的保密、工作安全的保障以及人身安全的保護，但是這三保會跟我們揭弊的範圍、公私部門是不是合併、是否需內部通報先行等，都會有所差異，因此這邊就產生了幾個難題，第一個是公部門跟私部門需不需要合併？第二個是哪些行為可以該當所謂的公益揭弊？因為公益的範圍非常廣，比如說，當我今天去揭弊一個私部門的主管有婚外情，這是公益嗎？答案是可能是也可能不是，因為倘若今天他是有侵占公款的狀況，而且這又是一個上市櫃公司，那可能就是公益。可是如果我們的範圍如此的鉅細靡遺，恐怕會失去真正公益保護的目的，所以到底這個range要放得多寬，哪些行為的違反會被當作是合理的公益揭弊，這個是第一個我們遇到的爭點。

再來就是到底是不是要內部通報先行？比如說，有一些國家在大型企業裡面，他會認為揭弊者其實是一個神秘客的概念，他是幫助企業內部的自我矯正，也就是說，企業可能因為有太多層級了，所以不容易發現弊端，那這個時候揭弊其實是很好的幫助企業上級者能夠做好管理，所以它要求你要內部揭弊。但是以我國有90%可能都是中小企業來說的話，你要求內部企業揭弊先行，它如果內部只剩下20個人或30個人，那麼一旦有人揭弊，他的身分保密就蕩然無存，所以如果要內部揭弊先行，也必須考慮產業的類別跟產業的規模。再來就是揭弊是否要檢具合理的事證？這一點當然非常重要，一定要有可信的基礎，否則的話，揭弊就會變成黑函滿天飛，變成是一種政治的鬥爭，或者是彼此互相攻擊，這個不管對公部門的施政或私部門的企業運作，都會產生非常大的傷害。

再來就是揭弊是否應溯及既往？最主要是過去我國在實務上面有發生幾個我覺得有點遺憾的揭弊案件，比如說，在共犯集團裡面的揭弊，其他共犯者因為案件都還在進行，所以反而受到的衝擊比較小，第一個出來揭弊的去做了認罪，雖然是免刑，可是卻因此可能就失去了公務員或者是公司裡面任職的資格，反而第一個被處罰，所以到底應該怎麼樣去保護揭弊者，包括對共犯，也就是自己本身也涉入犯罪的人，他的揭弊優惠跟減免應該到什麼程度？以上這些都是我們今天可以一個、一個來請教專家學者的議題，因為是第一位發言，所以也先提出來跟大家討論。

再來，我個人有幾個建議，在揭弊者的專法還沒有通過之前，我覺得分散式的管理跟立法是我們可以做的。首先針對特許行業，政府既然特許了金融、醫療、電信或者是民航，在這些特許事業，政府掌有航權、政府掌有金融的特許、醫療的特許，我覺得特許事業裡面的揭弊，也許是可以先用行政指導的方式來要求他先做；第二個是政府有相當多的公營事業，比如說，我們政府有占股50%以上的公營事業，或者是政府作為大股東的事業，那就代表這個事業體裡面是納稅人的付出，既然有納稅人的、公部門的金錢在裡頭，我覺得公營事業或者是政府占大股東的事業應該要先做，沒有道理政府不做，然後叫私人企業先行。

最後一個是政府的採購。既然今天這個私部門的企業是來承攬政府的採購，或者是政府的公共工程，那麼各位可以看到，民眾之所以擔心弊案會發生，不外乎是因為如果有一些涉及重大公安的工程發生弊案，可能對人民的生命、身體、財產安全造成非常大的傷害，所以如果今天在採購政府的公共工程的時候，我們可以在公共工程的標案中去要求採購的廠商必須建置一定的揭弊者、吹哨者保護的制度，當然這個時候我們把它列為或者是承標的一個要件，或者是在簽約中要求對方一定要有保護，不然的話可以給付一個違約金，就是我們可以在設計上用各種不同的方法來要求這個私部門與公部門產生連結，或者是使用公部門的資源的時候可以建置某一個程度的揭弊保護。

最後要講的就是揭弊者保護必須要更細緻化、類型化。也就是說，目前如果我們一定要推一個公私部門的專法，那麼在私部門的部分尤為謹慎，我必須要講的一點就是說，私部門還是應該要有揭弊者保護，我覺得這是臺灣不可迴避的一件事情，只是他的保護不能影響私部門的安全，比如我們目前非常重要的很多營業秘密，還有我們非常重要的國家研發的核心競爭力，在保護私部門的競爭力，甚至他有可能跟公部門的國家安全互相糾葛的時候，你的揭弊者的保護與國家安全跟營業秘密之間的連動關係，我覺得在目前的專法裡面是沒有看到的，還是必須要有一個國家法益跟重大的社會法益之間的一個權衡。

最後要談的就是說，揭弊者這個草案其實已經出來非常久的時間，12年了，我建議很多事情可以先做，我們不用企及一步就要推專法，因為專法裡面有剛剛提到的非常多難以凝聚共識，或者需要更多時間去凝聚共識的點，但是以剛剛說的這三個，我覺得是可以先做的，因為我們在座也有金管會的長官。事實上，金管會早在四、五年前就透過內稽、內控的辦法，要求各大金融業者必須先做好內部的吹哨者保護制度，我覺得這應該是特許事業一個非常好的示範。

以上是我今天的發言，文章也提供給各位，歡迎各位進一步的討論，也在此向大家就教，謝謝。

王理事長藝憓：主席、部長、署長、各位官員長官、各位委員，大家早上好。從企業永續治理的角度來說，防堵並且揭露不法行為是有助於維護產業的健康運作，但是在私部門的具體應用上仍然存在許多爭議，比如說，公部門與私部門的運作模式跟利益相關者不同，公部門的經驗未必能直接套用於私部門，不同企業有不同的治理模式跟文化，統一標準可能不適用於各行業的需求，所以對企業內部治理會造成負擔。上市櫃公司如果因為揭弊者的誠實原則失靈，對企業的商譽會造成很大的影響，影響投資人的信心。所以我們認為，行政、立法雙軌並行的話彈性比較大，能根據不同部門的特性來進行調整，也可以避免不當干預企業內部的治理，影響企業的ESG成長。

由於各產業分別訂定規定私部門揭弊之作為，確實比較需要各產業根據他們的營運模式跟風險管理需求來訂定，關於生命安全的產業，一定要先有特別的規範，例如說，提升幼稚園安全和保護兒童的權益，我們認為應該要先以內部優先，使企業有機會針對指控進行瞭解跟澄清，避免公司無端遭到司法的調查，平白耗費勞力、時間、費用，而去影響公司的運作。

揭弊方式，我們認為應該先以由內而外為主，強調內部治理和內部通報的機制，企業應該優先通過內部治理和內部監督機制來解決問題，這樣子也有助於提升企業自我管理和風險控制的能力，避免增加無謂的司法負擔。關於外部通報的風險，我們這邊想強調一下，如果貿然向外部監督機關揭弊，很有可能造成揭弊錯誤或者揭弊失準，導致企業內部機密外洩，損害企業的商業利益，而且可能被競爭對手惡意利用。

關於專責機關設立的困難，臺灣因為有150萬家中小企業，八成以下都是5人以下的小公司，需要大量的資源投入跟專業人員配置，確保符合揭弊者法案的各項要求，這只會增加企業的營運成本和行政負擔，實在是不利於中小企業的生存跟發展，所以我們認為逐步推動適合企業本身情況的揭弊機制，避免一刀切的立法政策對企業ESG的成長帶來不利影響。

針對各國現有機制，我們有幾個國家的案例來做說明。美國在要求金融機構設立專門部門處理揭弊者報告的時候，大幅增加企業的管理複雜性和營運成本，包含設立專門的揭弊者保護官、培訓員工、執行相關流程等等。英國雖然強調揭弊者的保密，但實際操作中揭弊者身分洩漏的案例還是常常可以見到，可見在實務操作中，難以完全避免信息洩漏的風險；如果今天是企業，可能會面臨巨大的賠償責任。美國提供揭弊者經濟獎勵，可是也引發大量惡意舉報和濫用揭弊機制的情況，對企業內部的信任跟合作都造成負面影響。韓國在立法過程當中也經歷了很多次修改跟完善，這表示制度實施中的困難是有挑戰性的。日本雖然針對公共利益的揭弊有提供獎勵金，但是效果也是有限。所以在我國，我們的揭弊者保護制度仍在發展當中，如果貿然導入私部門，可能帶來不確定性的風險。所以總結，我們要避免法案實施之後會有濫用制度的風險，例如有心人士可能會以揭弊為名報復或打擊競爭對手，或在個人利益的驅動下濫用這個揭弊的機制，無法避免企業無端被指控帶來的不公平影響。雖然揭弊者在舉發之後，這個法案是可以讓他得到充分的保護，但是如果包含職位不受影響、薪資保留等等這一些保護措施，其實是跟企業的經營自主權產生衝突的，比如我們企業無法再放心把工作交給揭弊者，卻還要保留揭弊者的福利，所以不同產業有不同的業務流程和風險，這邊建議需要針對不同的產業有針對性的揭弊的機制，避免濫用制度，在維護雙方的權益跟企業的正常營運之間找到合理的平衡，所以在還沒有完整的配套之前，我們建議揭弊先採內稽、內控的機制，避免造成不必要的損害，所以私部門先以行政指導推動，未來再逐步擴大法制化範圍，以上，是我的發言，謝謝大家。

劉主任邦繡：主席、部長、署長，還有各位在座的各機關首長、主管，還有在座的先進、老師、學者、專家，我是中信金融管理學院財經法律系的教授兼主任，我提供的資料在書面都有了，這個議題我從109年就有研究了，當時我有針對第9屆跟第10屆所提出來的草案，逐條都有提出它的疑義跟解決的方式，這次誠如剛才林志潔老師所述的，我也在今年7月，大概這個月就會發行的當代法學雜誌，我大概就是聚焦在私部門，因為公部門這個研究已經非常久，從廉政署成立就已經有研究公部門的揭弊，那公部門的揭弊跟私部門的揭弊應該是有很大的差異，第一個，從保護方面也不一樣，還有適用的範圍也不一樣，這個部分如果歷次從第9屆跟第10屆所提出的版本，都是公私合併的揭弊者保護法，這次我們第11屆委員所提出的草案，現在行政院草案還沒提出來，也都是公私合併的草案，公部門的草案剛才誠如前面幾位講的，最有名的案子大概是新竹縣家畜疾病防治所戴立紳案件，那是吵得很久了。

第一個我提出一個主要的觀點就是，揭弊者如果是共犯關係，他的保護範圍到底要到多廣呢？是單純的揭弊者保護，如果是共犯，其揭弊者保護是不是要不同？這部分其實在歷屆提出的草案都沒有探討，尤其在私部門，私部門最有名的一個案例就是永豐銀行的揭弊案，目前沒有揭弊者保護法，那當然就誠如林志潔教授講的，其實在上市上櫃公司裡面都有行政指導相關的行政規則都可以示範。我們把公私合併的揭弊者保護法立為同一法，首先會產生幾個爭議，我提出來給各位思考，在我的這個文章裡面的第6頁，第一個問題，揭弊內部優先原則在私部門與公司治理關係，其實私人公司為什麼跟公益有關係？這個首先要確立，因為臺灣百分之八、九十都是中小企業，私部門如果全部要適用這個公益揭弊法，可能可行性是不高啦，是不是要有一定的範圍？之前我是建議說以上市上櫃公司，上市上櫃公司因為有大多數的投資者，這樣子是跟公益有關係。剛才前一位發言者林志潔老師也講說特許行業，比方說銀行或者是國家特許的一些營業，這個確實就跟公益有關係，這邊把它列入為私部門優先受理的方案，如果要公私合併，我認為還是不能全體適用在私部門，還是要有一定的界限，因為在本屆立法委員改選之前，法務部有提出希望朝公私分離的立法，我認為這是比較可行，而且是實務探討裡面可以遂行的一個法案。目前立法院所提出來的草案，我大概看了一下，其實跟第10屆立法委員提出的草案大多是相同，因為每一屆的委員上臺之後，都會把上一屆委員因為任期不連續的關係，重新由某些委員提案連署之後再送進立法院。

關於私部門為什麼要公益揭弊法的理由，其實最大一個是我們希望公司治理是有成效的，而且符合公益，所以私部門揭弊的話，應該是要內部通報最優先，而不是發現問題就馬上去跟檢察官或是政府單位檢舉，應該讓公司先有自己治癒的機會，不然受影響的公司一旦被揭弊，以目前的媒體文化跟網路流行，這家公司可能就禁不起這個媒體的摧殘了。所以在私部門，我建議是內部通報最優先，內部通報在中小企業不可能有內部通報機關，5人機關怎麼設個內部機關？比方我們政府機關的內部通報，政風人員是最優先，但其實也不是每個政府機關都有政風人員，所以還要檢察機關，你想想看如果是私部門的話，沒有內部通報，一下子內部人員、公司有弊端就跑去外部檢舉，這個是不是符合公司治理原則？這部分我們要思考。

如果立法政策要把私部門列入揭弊的話，我認為要有一定的範圍，比方說，因為上市上櫃公司都有獨立董事或審計委員，這是一個獨立機關，可以立法設為私部門最優先的內部通報機關，這部分我在立法院的草案裡面都沒有看到這些立法，這是很可惜的地方。

第二個是私部門內部人員檢舉的保護機制，這個可能跟公部門也要不一樣，我回歸來講新竹縣家畜疾病防治所戴立紳案，他本身就是共犯型的揭弊者，我們認為如果共犯揭弊者之後就能免除所有責任，可以申請回任公務員，那最後會導致什麼？先告先贏、先檢舉人先贏，這樣合理嗎？因為公務員服務法有規定，涉貪污就不能任職，現在揭弊者保護法不受這個限制，但是機關也可以衡量免職之後要不要再任用他為公務員，機關都可以考量，不能要求揭弊之後就一定完全不受任何限制的保護，我覺得在共犯型揭弊者的保護裡面，這部分要分開，跟一般單純的公益揭弊者不一樣，不然就會成為剛才林老師講的，可能會有黑函文化的盛行或者先下手為強的問題。

另外，揭弊者的課責問題，任何人都要被課責，如果這是假的或是動機不良者，都應該要有課責，我們歷屆的草案從第9屆、第10屆到第11屆裡面，完全計較的都是揭弊者的保護，但如果被揭弊者是無辜的，或是有動機不良善的，這怎麼辦呢？在私部門的保護，我認為要採取的跟公部門完全不一樣，公部門可以申請回任，因為他的老闆是國家，國家的主要受僱者不是機關首長，所以他可以申請回任。在私部門，公司的負責人可以容許去外部揭弊，縱算是公益，他可以讓他繼續原職留用嗎？不可以把他資遣嗎？我提出在私部門應該是好聚好散條款，就是終止他的勞僱關係，給予適當的補償，而且這個機制要更快一點解決，不然像現在比較有名的案例是永豐金的總經理，他到現在不用上班還每天領薪水，已經這麼多年了，但案子還沒結束，這種保護機制是合理的嗎？還有就是濫行揭弊要有課責。另外，有關私部門揭弊者的保護，我們要採取合意終止，如果不能合意終止怎麼辦？我們應該採取勞動法院的機制，就是訴請法院解決，而且這個要儘快，因為你不能讓一個揭弊者繼續留在公司，然後也不能讓他成為公司的一個負擔，揭弊之後，當然國家要保護他的人身安全，這是國家的義務；至於跟私部門的關係，我們要採取一個妥善的解決機制，這才是私部門公益揭弊法立法要琢磨的，如何保護他、如何讓這個好聚好散的條款施行，而不是要求一個不可實行的狀況，讓揭弊者以後永遠都要留在這個公司。因為以我在擔任新竹科學園區的勞動調解仲裁人員，我沒有發現一個公司可以接受，這是上市上櫃的大公司，只要揭弊之後就很難以原職留用，所以在私部門部分的立法上，我建議是採取好聚好散的方式。

主要的癥結，今天我有稍微看了一下法務部提出的意見，我覺得法務部的意見是跟我比較相同的，我認為目前狀況可能是先採取公部門優先，私部門再好好地研究怎麼樣來保護，因為這跟公部門完全不同，為什麼會朝這個方向立法？當然就是因為幾年前的一個食安問題、正義油品案等等，所以倉促地立法，已經過了將近十年，但在私部門的研究似乎並沒有很大的進展。以上是我的個人意見，其他的書面意見，請參考我提供的書面資料，謝謝。

洪合夥律師志勳：主席、部長、署長、在座各位長官，還有在座各位與會的專家學者，大家好，我是萬國法律事務所洪志勳洪律師。今天很榮幸有機會可以受邀針對揭弊者保護這個議題進行發言，誠如剛剛諸位學者專家發言，可以發現其實揭弊者保護這個議案是各界所關注的議案，不論是公部門、私部門其實都有立法的必要性。在探討這個草案之前，我們可以先看一看目前各個立委所提出的草案內容第一條，開宗明義提到基於公共的目的，我們才會有訂定這樣的草案的起點，但如果我們是站在一個公益的立場來探討這個草案的話，究竟如何將公共的利益與私部門的揭弊做一個適當的連結？我想剛剛幾位學者都已經有特別提出來了，現行私部門的揭弊制度所涉及的層面如此地廣泛，甚至有可能涉及到所謂的黑函文化這樣的影響，如果直接就把私部門的揭弊跟目前的草案畫上等號的話，是不是會鼓勵企業內部的競爭透過揭弊的名義，以揭弊的大旗來進行內部競爭或是內部經營權爭奪的一個名義，而導致私部門內部的公司治理目的蕩然無存？我想這應該也是在揭弊者草案裡頭所要特別注意的一個點。

我們看了目前公部門所提供的相關資料，也可以發現，其實讓公私部門分別訂定，或是由公部門先立法，再由私部門以行政指導的方式來進行的話，我認為以目前這樣的立法架構應該有助於揭弊者草案的推動，因為企業內部的揭弊所涉及的層面實在是過於廣泛，如同剛剛林志潔老師提到的，有可能涉及到營業秘密，也有可能涉及到特許行業內部相關的管制規範，或是公開發行公司裡面的相關內規，我想這樣的制度涉及的層面非常、非常地廣。但是大家要注意一點，我們剛剛提到的不論是特許事業或是公開發行公司，都是主管機關已經有訂定比較詳細的行政規則或行政命令的情況下，才可以讓相關揭弊者的制度予以推動；反觀我國現行的產業結構還是以中小企業為主，以目前中小企業的規格、規模，如果沒有達到一定的規模，卻要求私部門必須要去遵守相關的揭弊制度，無異乎會讓私部門承受過重的資源或成本投入，這樣或許會讓私部門的揭弊美意受到折扣。所以我認為以目前我國的現況來看，如果能夠讓私部門的立法稍微放慢，藉由行政指導的方式來協助私部門建置相關揭弊制度，應該是更有助於我國揭弊制度的推動。

但如果我們今天是著眼於藉由行政指導的方式或相關的指引方式來協助私部門進行揭弊的話，我認為有幾點或許是未來主管機關應該要考量的點，第一點，以目前私部門的揭弊來看，所涉及的企業規模是不是應該予以訂定？如同剛剛林老師所特別提到的，如果今天私部門的規模只有5個人的話，難道還要求它一定要建構一個內部揭弊制度嗎？只要任何一個人跳出來主張公司內部有弊案，那個人的身分就會隨之曝光，如果有面臨到這個問題的話，是不是應該在適用私部門揭弊制度的公司規模也要仿效我國現行其他管制法規，做一個限制性的規定？我認為應該是有必要的。回歸到私部門部分的揭弊人人別，我們觀察了幾個外國的立法例，不論是英國、日本，甚至美國，關於私部門內部揭弊人員的人別，通常大部分只限於勞工，為什麼只限於勞工？因為勞工在公司裡是受雇主的指揮監督去執行職務，他本身並沒有一個足夠的武器可以跟雇主進行抗衡，如果不透過揭弊者保護的方式來保護這些勞工的話，勞工根本不敢跳出來揭弊。但是我們觀察臺灣實務的發展，其實公司裡頭的董事、監察人或是總經理也曾經有跳出來擔任揭弊者角度的個案發生，但如果今天董事、監察人、總經理揚棄了公司法賦予他的忠實義務，去善盡他的職責、監督公司，反而是以一個揭弊者的角度跳出來揭露公司內部的弊案，這樣的方式是我國揭弊者保護法或是私部門的揭弊者制度所鼓勵的嗎？我認為這樣的制度應該是要予以檢討的。我們觀察國外立法例的精神來看，都是著重在勞工的揭弊保護上面，而不是這種具有高階主管資格的委任人、委任關係的經理人所適用的。所以我們認為未來在私部門的揭弊制度，無論是透過行政指導或行政指引，應該在私部門的揭弊者人別上做一定的限制，必須要排除董事、監察人或是獨立董事相關或總經理這種高階主管、高階管理階層的揭弊者保護的適用。

最後一個部分，我們也呼應到剛剛幾位專家學者所特別提到的問題，我國私部門裡頭其實是充斥著黑函的檢舉文化，我們常常在實務觀察裡面也可以發現，這些黑函檢舉所援引的資料，往往是來自於透過不法的方式所取得的公司相關機密文件，如同剛剛專家學者特別提醒的，如果你今天所擷取的相關機密文件是屬於公司內部的營業秘密或是機密文件所保護的標的，而你卻用不法的手段擷取相關機密資料，而且把這個機密資料作為揭露公司弊案的資訊，這樣的行為適法嗎？以目前我國實務的發展，如果你是以不法的方式取得這些機密資料，你取得資料的本身就是一個違法行為，如果你再用這個違法行為所取得的資料作為揭弊的依據，最後受到揭弊者保護法或是後續私部門揭弊者保護法的行政指引、行政指導的保護，而免除其不法行為的追究，這樣的行為我認為其實是牴觸我國現行相關法令的制度。所以我認為未來如果要鼓勵建構一個私部門的內部揭弊制度，如果揭弊人所取得的相關揭弊文件是用不法方式所取得的話，則應該立法明文排除適用揭弊者保護法的範圍。這樣子一個立法架構，我們觀察英國跟日本相關的立法制度，其實都有訂定相關的類似規定。所以，我覺得這樣的方式作為我國未來在訂定揭弊者保護法，不論是公部門、私部門，甚至是私部門裡的行政指導、行政指引，都是一個可以參酌的依據。以上是我就揭弊者保護法所涉及的幾個要點所做的簡單報告，謝謝。

黃委員國昌：非常感謝主席。今天非常謝謝這麼多專家學者針對吹哨者保護法提供我們非常多寶貴的建議。作為司法及法制委員會的一員，我要向所有出席這一場公聽會的專家學者，表達我個人非常誠摯的敬意。各位所發表的高見，有時候我們雖然比較忙，在各個委員會跑，沒有辦法坐在這邊全程聽完，但一定會成為接下來我們修法時非常重要的參考依據。

我自己對於吹哨者保護法的觀察，包括很多學者或專家所提出來的，公私部門到底要不要合併？如果洩密行為本身構成不法行為時，在什麼要件下、在什麼程度範圍內，應該要免除他的法律責任？我相信這些問題其實在臺灣一點都不新穎，討論超過十年以上。2016年到2020年我在立法院服務時，我也推動了吹哨者保護法，那時其實已經完成委員會的審查。但現在已經是2024年了，過去這十幾年相關的問題，包括公私部門要合併、還是要分流，對於有一些企業內部的不法行為，在什麼要件下我們應該可以保護？在什麼樣的要件下應該要予以處罰？如同我剛剛跟大家所報告的，其實國內文獻非常多，2016年到2020年在委員會討論時，那時候法務部還有提版本出來，所以是按照法務部的版本在審，採公私部門合併。所有的疑問，法務部那時候都回應，但問題是什麼？為什麼臺灣的吹哨者保護法推到今天還在原地踏步？是主政者的決心不足，還是在阻擋這個法案的大金控、背後利益團體，政治上lobby的力量太強了，這兩個因素我自己都躬逢其盛，全部都遭遇過！因為有大金控花好幾千萬預算在買媒體、買宣傳，在lobby不要推動吹哨者保護法，為什麼？有人出來揭弊的時候，把這些弊案攤在陽光下的時候，本來住豪宅、坐豪車的大金控老闆就有可能被羈押，就有可能被訴追犯罪。這是司改會議的總結報告，2017年8月12日就有結論了，到現在吹哨者保護法跟大家報告，跳票2,523天！2,523天是什麼概念？大家可以想一想，臺灣還有多少時間可以這樣蹉跎下去？我們還要讓勇於出來吹哨的人遭受迫害、遭受追殺到什麼時候？這是立法院要非常嚴肅面對的問題！真的要非常嚴肅面對的問題！不要為了保護少數的大金控老闆，讓一堆需要被保護的吹哨人沒有辦法得到正常的保護。

我們首次反貪腐國家公約的報告，說要制定公私部門揭弊者保護機制，這個報告是2018年，這是我國將反貪腐公約國內法化了以後所負的國家義務。我們所負的國家義務從2018年講到現在，國際審查委員建議我們要立法處理揭弊者保護。第二次國家報告時，說要公私部門合併，政府的態度變來變去，一會兒要分開，一會兒要合在一起，結果呢？國際審查委員指責立法院，要立法院優先審議揭弊者保護法，但我們的反貪腐國家公約，包括國家報告本身，包括找國際審查委員來審查在內，花了納稅人不少錢。花了納稅人這麼多錢，結果最後的結果是什麼？最後的結果就是沒有結果！花納稅人的錢、大拜拜搞得很熱鬧，發新聞稿，國際審查委員來也告訴我們國家該做什麼事情，有做嗎？做在哪裡？做到今天行政院的揭弊者保護法草案到底在哪裡？還要拖多久？

結果最近一次又轉彎了！一開始要公私分開，後來要公私合併，現在又要公私分開，光這個基礎問題現在居然成為拖延的藉口！每次問，永遠都在研議！我只問一個最簡單的問題：跳票2,500多天了，還不夠久嗎？臺灣還有多少個2,500多天？被迫害的吹哨者還有多少個2,500多天？這不是法律設計要怎麼設計的問題，我報告過了，我們的學者專家、我們律師界的先進、我們的法官都很認真，過去這十幾年來累積的論述汗牛充棟，可以研議的相關資料非常、非常多。甚至2016到2020年那一屆，法務部還自己提草案出來，結果到現在2024年，我們的法務部、我們的行政院，草案在哪裡？不見蹤影！每一次問，永遠就在拖，永遠都在混，說社會上有很多不同意見，我們會持續研議、持續的探討，持續的研議、持續的探討，我不希望下一次立法院的司法及法制委員會在討論這問題是十年以後，而十年以後，我們依然在研議，依然在探討到底是要公私合併，還是要公私分開？吹哨者、被迫害的人在角落哭泣，結果大財團、大金控老闆在那邊笑哈哈！

我舉一個最簡單的例子，我前一陣子揭發上市公司，還是綠能國家隊拿了納稅人30億，結果幹了什麼事情？在我們的軍事要塞裡放了會危害國家安全……會危害國家安全不是我說的，是國安局說的。會危害國家安全的中國資通訊產品！我為什麼會知道這件事？有人檢舉，有人吹哨，如果他不吹哨，社會怎麼知道這件事？大家怎麼知道這件事情？我們在設計這個機制時，要這個在上市公司裡的人如何自處？第一個，跟老闆報告：老闆，你這樣做不對！老闆說你明天回家吃自己！這是我們絕大多數人在職場的經驗。第二個要怎麼做？跟主管機關具名檢舉，這樣公司很快就知道這個人是誰了，知道了又怎麼樣？被追殺了又怎麼樣？我們這個社會到底要他如何自處？總要給他一個行為準則，什麼時候可以揭弊，什麼時候不可以揭弊；什麼時候你揭弊會被保護，什麼時候你揭弊會用洩密罪來追訴你。當然不是全部都保護，但我們也不可以放任這些人永遠被追殺，這正是需要揭弊者保護法嘛！把法律要件講清楚，把法律效果講清楚，這個是我覺得我們這一屆國會責無旁貸的任務，一定要完成。

我也利用這個機會非常感謝召委──宗憲很認真排了詢答，又排了公聽會，我希望下一次再排案的時候，我們可以真槍實彈進入逐條審查，因為臺灣社會等太久了。我們違反聯合國反貪腐公約的義務，違反太久了，從司改國是會議的決議到現在，跳票太久了，需要立法院積極的採取行動，謝謝大家。

主席：謝謝國昌委員。因為今天是沒有行政院的代表，剛好國昌委員在這邊，我這邊也要跟行政院呼籲一下，拜託你們院版什麼時候才要出來？今天立法委員都已經長時間一直在關注這個案子，然後大家也都提出相關的草案，結果行政院那邊的草案卻躺了那麼久，請問一下行政院到底什麼時候才要提出來？希望行政院能夠趕快把案子提到立法院來。

陳律師重言：主席、各位先進，大家好。這是我第三次進來公聽會討論這個主題了，記得先前針對揭弊者保護法這個法案要立法，我想絕大部分都是有共識的，剩下的可能是一些細節的部分，其實揭弊者保護，尤其這個名字其實是有修正過，李聖傑老師所主導的那個研究計畫「揭弊保護」，這有點理所當然，單純吹哨你還不曉得吹什麼哨，弊端把它揭發出來，並且針對這樣的行為加以保護，這不是最理所當然的事情嗎？所以揭弊保護，我們應該討論的不是是否該立法，而應該是如何立法才對，我想這才是一個重點。

我們雖然立法比較慢，但有時候剛好有一個好處，就是德國剛好在2023年的5月多，也通過了揭弊者保護法的專法，李聖傑老師即將發表的文章已經有介紹了。我說有一個好處就是，因為看到一些其他的版本，參考了各國的法案，好像沒有直接參考到德國的部分，我想這應該是滿具有參考價值，等一下我會就裡面的一些重點，也許提供出來，因為裡面其實滿多的資訊，也許就來回應說這一次討論提綱的一些問題，以及我的一些看法。

第一個，就是一些最基本的觀念，我這個觀念是從之前行政院的那一個草案的版本，有一些基本的概念，包含哪一個是揭弊者，也就是所謂的內部人或是所謂的吹哨者，或者是能夠揭弊的範圍，包含什麼事項可以揭弊等等。德國現行的規定，跟我們會有一點不太一樣，因為我們好像只針對內部的，公部門就只有公部門內部的，私部門就只有私部門內部的，事實上，他們會包含跟不管是公部門或私部門裡面有聯繫的相關的人。因為你一個廠商，比如說我一個企業，我的採購部長去跟廠商要回扣，那一個廠商他不是我公司的人，但他也符合揭弊的要件，這是一個要件的問題。可以揭弊的範圍，以德國來說，他們很清楚，所有的犯罪行為以及其他的，從我們來看，犯罪行為應該是最嚴重的，如果我們允許對其他非犯罪行為都可以舉發的話，那怎麼還會有犯罪行為不能舉發的道理，這是一個最基本的觀念。

這邊還有一些細節我先不談，我們純就立法的必要性，這一次似乎爭執在公私部門，尤其是私部門的部分，大家會覺得好像造成了很多的困難，但我們必須要回歸到現實，沒有揭弊者保護法草案難道就不能揭弊了嗎？不是啊，很多案件都已經揭弊了，他們本來就可以做了，沒有這個草案，他們不只做，他們可以跟任何人，直接向媒體、通訊軟體，所以並不是要有這個法案，他們才能揭弊，從來不是如此，而是把它立法化，把檯面下雜亂無章的作法，我們把它統合，積極地去立法，讓至少已經比較有共識的立法來規範，在符合法律的要件之下，你的揭弊可以獲得相當程度保護的效果，這才是我們要做的，所以不會因為這個法案而讓包含私部門因此陷於混亂，剛好是相反的，更何況，私部門是有立法誘因的，透過揭弊者保護法，尤其是內部的一個通報的管道，你原則上要先向內部去通報，也因此讓企業有辦法在第一時間就可以及早的獲知資訊，可以及早的去解除、危機管理，這事實上對私部門都是有很大的誘因的。更何況，公司法第二條就直接規定，公司雖然是以營利為目的，但是公司也同樣要遵守法令，要增進公共利益，所以這個部分以私部門來說，完全沒有扞格之處。

以德國法他們的立法模式，他們是以專法的模式，而專法模式裡面，公私部門全部都已經有規定了，全部都已經有規定，所以這個沒有問題。至於私部門如果一併進來的話，那要不要有規格？比如說提綱裡面有提到是不是要上市、上櫃，我想這個有討論的空間，以德國來說，他們大概有分，他們是用人數來分，你的職員超過250人以上，第一個，私部門其實要建置一個通報的管道，如果沒建置以及違反相關的規定，你有一些行政罰的制裁效果，主要是在這個地方，所以250人以上的，一定要在期限內建置。至於50人到250人的公司，他的期限有寬限，至於還沒到50人的小型公司，我們常常見的中小企業，他其實沒有這個一定建置的義務，他們已經做調合。所以德國的規定是一個參考，他們不一定都對，而且他們執行的成效也要觀察，但至少是一個先進國，值得我們去參考的，這是一個關於立法最基本的。

至於具體保護的部分，第一個，當然就是身分保密，這個揭弊者，你要對他有足夠的身分保密，最重要的法律效果，有要件，事實上，德國這個專法有一個很重要的要件，它其實是設有要件的，任何法律規範一定有要件跟法律效果，所以他們在設要件的時候，他們有做立法權衡，不要每一個都變成個案的權衡，所以嚴重的、國防機密的、營業秘密的，這個不在揭弊的範圍，這邊立法做了利益權衡了，省卻了一線執法人員的困擾。它的法律效果，當你符合要件的情況之下，你才會受到揭弊者保護法相關的保護，包含責任的免除，包含禁止有報復，包含讓揭弊者享有一個請求權，一個求償請求權，而這個請求權為了能夠實現，這裡做了一個舉證責任的轉換，讓他有效的去求償，當然，我們不會希望所謂的黑函、錯誤的申報揭弊出現，所以假設你是不實的話，但是它這裡做了一個調合，除非你是故意或者是重大過失，在這種情況之下，那你也同樣不受保護。我想立法就是做一個權衡，清楚的要件出來，有清楚的效果，大家可以去執行。

至於通報，通報是一個重點，通報這裡有內部、外部跟公開，這三個是不同的要件，內部就是在企業或是公機關裡面一個內部的機構，原則上內部通報優先，那外部通報呢？跟我們先前的行政院版本不太一樣，外部通報，比如說他們有在司法局，或者是像我們的金管會裡面，他們會設一些外部的通報，它不是偵查機構，偵查機構本來就可以受理，但它是一個外部的通報單位，原則上你是內部優先，但是假設揭弊者他覺得內部通報是沒有效果的，你不會給我回應的，或者是我擔心會報復的話，我可以向外部通報。至於公開呢？就是任何人包含媒體，這個他們立法也一樣有明文規定，這個情況當然是很例外的情況，這例外情況比如說你要避免緊急重大的危難或者是你完全無法預期，尤其又有根據，若無法預期，他們會就這個部分做回應，這個是通報的內外機制，它是有次序。

私部門透過內部通報，事實上可以及時掌握資訊，對於私部門，他們至少是危險控管，其實是有幫助的，這個有相關的一些程序。今天因為臨時接獲通知，沒有準備簡報，跟大家比較抱歉，也許之後可以提出。就私部門來說，其實我們對照私部門的ESG，他們其實做得非常地好，觀念上，也許私部門、公司裡面的特定個別的行為人他們違法，那不代表公司也要跟他一起同流合污，這是兩回事，公司是一個獨立的，他們是要遵守法令的。

第二個，事實上，對於偵查機關是有一定程度的減壓效果，這個跟刑事法遵有關，我們現在就是什麼問題全部丟給刑事偵查機關，有問題就舉發，犯罪就全部重來，檢察官就從頭查起，連行政的一些缺失、不足都要全部自己來蒐集。但事實上透過私部門或一些前置的程序，你可以把一些實況釐清，甚至有些問題他們可以去導正，讓各個國家、各個機關把珍貴的資源花在最珍貴的事情的處理上。好，以上，謝謝。

陳主任永鎮：主席、各位委員、還有各位先進，大家好。首先感謝各位委員對公私部門揭弊者保護的重視，我是陳永鎮，來自於臺灣警察專科學校行政警察學系，目前是教授兼主任，本身實際從事過查緝貪瀆以及進入監所訪談這些貪瀆的行為歷程，依照我們研究發現，貪瀆個案在行為的時候，他比較擔心的是被捕的風險，而不是被捕的結果，所以說防治策略上著重在增加犯罪的風險，也就是強化監控的機制。

在職場的工作環境當中，業者跟公務員之間常常會有相互掩護的現象，並且以行政手段來阻斷、滅證、塗銷犯罪痕跡的情形，所以在防弊作為上，除了現有的政風、廉政、調查的人員以外，更應該要鼓勵機關內部員工的主動揭弊，防止公部門在職權上的專擅曲斷；另外一方面，強化外部的監控機制，鼓勵全民參與，並且保護揭弊者；進而私部門也必須制定揭弊規範，以遏阻這種行、受賄的陋習。

在揭弊者保護專法的制定，是國際間衡量國家廉能的重要指標，所以在參酌各國的立法例、法制的體系，瞭解到我們跟各國之間的差異，所以應該要顧及我們的生活習性與民情，深入瞭解是不是跟我們相契合。建構一個良好的社會風氣，必須要全民及公私部門一同努力，但在傳統的觀念上面，公私部門講求對部門的忠誠度，所以揭弊者通常被視為一種背叛者，必須承擔身分被揭露之後遭受周遭不當罵名的傷害與風險，因此無論公部門的貪瀆，或是私部門的違法案件，非內部人揭露相關事證，外界恐難以查知；因此對於公私部門的揭弊，必須要鼓勵跟保護，不要讓良善的揭弊者錯信立法的效用而成為犧牲者，但更需要防範錯誤的揭弊，這種立意良善結果為惡，易形成不當的報復跟排除異己的行為，對被揭弊者遭受到的誤會、信譽、商譽的損失，其等的清白該如何回復？這是一個很重要的議題。

以下我就針對提綱提出個人的淺見，第一個部分，依照聯合國反貪腐公約第2次國家報告，國際審查意見提出私部門防弊沒有納入，對於私部門揭弊者的權益，未能予以保護的意見，個人認為私部門分屬不同的機關，專業知能難以齊備，所以宜採公私分流、行政立法雙軌併行，來符合保護私部門揭弊機制。理由如下：

首先，剛剛講到國際審查反貪腐專家結論性的意見，提及到私部門必須要將企業主以及企業納入反貪行列；國際委員主要認為私部門沒有提供保護的機制。以我們臺灣特有的社會文化背景，目前中小企業家數超過了163萬家，占了全體的企業98.9%，明顯可見臺灣私部門以中小企業及家族企業為主，這些必須要將它納入反貪的行列。然而私部門所涉及的專業事務比較複雜，單純以此概括式的立法不僅容易掛一漏萬，也可能衍生範圍定義不明確，以及避免產生勞資雙方信任度的疑義。所以考量私部門分屬不同主管機關，各領域的複雜度、專業知能難能齊備，又涉及到他們的商業機密及競爭等等爭議因素，在私部門就不同規模的企業，應該有不同揭弊機制的規定，這種公私分流的立法模式，也符合國際審查專家的意見，提供私部門揭弊的保護措施。

第二個部分，私部門由各產業分別訂定揭弊的作為更符合實需。先行由公部門推動提升反貪認知以及宣導活動，辦理各規模私部門，譬如像外商、企業誠信論壇、定期與各商會召開反貪腐作為的會議，以及鼓勵企業採用ISO37001反賄賂管理系統，透過外部第三方的查核，證明企業組織反貪污、反賄賂的政策以及流程的有效性，表明遵循反賄賂法相關的規範，以及與利害關係人合作，管控企業組織和供應鏈當中的風險，確保供應商、分包商、代理商等致力於反賄賂的最佳作法。私部門跟公部門推動更多的合作，以鼓勵公司跟企業瞭解提升誠信跟反貪意識及作法的價值。

再者結合公部門行政指導，確保私部門營運以及揭弊者的權益，再逐步擴大法制化。這個部分基於尊重私部門的企業治理，避免營運成本、人事管理及降低了勞資雙方信任度的影響，為保留公司營運及人事運用的彈性，私部門採行政指導先行策略，先以循序漸進方式保護揭弊者，但是揭弊者最顧忌的權益是工作權及社會尊嚴，一旦這種維繫社會關係的尊嚴被侵犯了，國家法律有絕對予以保護的必要，基於保護良善的揭弊者，現行法律已經有各種單行的法規，像是證交法、勞動基準法等等，都設有保護的措施，所以私部門並不是毫無保護揭弊者的機制；未來在這個基礎之下，逐步擴及到私部門的法制化。

第三個部分，無論公私合併、分流或者是雙軌併行下，就揭弊採取的方式都必須要審慎，避免揭弊者因為私人或是其他目的，而有惡意不實揭弊之通報，當揭弊或所檢附的資料為虛偽不實者，仍然應該依法究辦。剛剛有提到共犯結構的洩密、各方面的資料虛偽的部分，都應該有一些機制約束，所以揭弊方式採取先內而外、雙軌進行，避免分工重複，不宜再設專責機構。

第一個，有關揭弊方式採先內而外、雙軌併行的部分，公私部門組織重視的是誠信跟道德，所以內部員工的揭弊行為，對公私部門組織管理都是一件很難的事情。揭弊行為在組織文化上都被認為是背信忘義的行為，但是良善的揭弊，也應該被視為員工對部門忠誠度的呈現。私部門應該就不同規模的企業有不同的揭弊機制，我看外國的立法例，像英國、美國、日本等等這些立法例，揭弊者以內部通報先行為原則的例子滿多的，可以向事業經營者設置或者指定的通報單位通報。針對比較具規模的企業或公司，相關的法規以及主管機關都要求建立內部控制跟稽核制度。目前臺灣也是如此，負責監督公司各項業務的執行，這樣對企業商譽的保障比較完善，並且可以促進企業自動更正缺失，以維護後面的運作。

第二個，就現有的組織編制，避免分工重複，不宜再設專責機關。採行現有的組織，主管機關依職掌受理揭弊案件都有完善的政風、廉政、督察、調查系統，對於檢舉、陳情已經有揭弊的保護措施。考量職掌、任務、機關員額簡化等等因素，顯無必要跟實益性，所以我建議不適宜再另行設專責機關。以上淺見，請各位指導。謝謝。

因為從開會到現在已經將近一個半小時，待會兒邱副秘書長報告完畢後先休息5分鐘。謝謝各位。

邱副秘書長碧英：委員、部長，還有各位先進，大家早安。我是中華民國全國工業總會副秘書長邱碧英，非常謝謝委員召開揭弊者保護法草案的公聽會，讓工總有機會跟大家報告一下產業界的看法跟立場。

首先，大家都知道2023年中小企業白皮書裡面有提到，剛剛先進也提到了，臺灣的中小企業其實是163萬家，有這麼龐大的家數，占全體企業的98.9%以上，所以當這樣子的立法一刀切下來的時候，對於中小企業的影響不言可諭。今天就把焦點直接放在到底這樣的立法架構怎麼切會比較好。大家都知道，剛剛也提到私部門弊端的範圍，目前各個單行法規都已經有相關的規定，尤其很多個別的專法有非常高的專業度，它的領域又很繁雜。最重要的是，各個單行法規當中，涉及的範圍還有最後涉案的時候罰則都不一樣，怎麼樣用揭弊者法案直接一刀切下去？我們覺得這個是需要考慮的。尤其如果這個揭弊制度遭到濫用的時候，它可能會增加私部門的管理成本，影響勞資雙方的信任度，最重要的是考量國家的資源有限。其實現在的檢舉跟陳情已經有相對應的配套跟保護措施，到底要不要動用到這麼高密度的揭弊防護措施保護，我覺得是可以考慮的。大家都知道目前這些法規，尤其是私部門的違法未必每一個都涉及公共利益。我們可以看到剛剛有幾位先進提到，事實上，大家關切比如說勞工權益，在勞基法當中已經有相對程度的保護。關於大家關切的食品，食品衛生管理法、醫療器材管理法也有相對應的管理規定。比如說大家剛剛屢次提到金融業的部分，我們看到金管會已經針對金控、銀行、證券、保險這些相關的金融業，在內控跟稽核制度上要求更高強度的管理，要把檢舉制度納入，而且也會加強金融檢查。另外，證交所或中央存保公司也會把上市櫃公司的檢舉制度納為年度抽查的審閱項目。對於相關的擔心，法規其實已經有相關的規定。最重要的是法規是在的，問題出在哪裡？問題出在執行面，到底有沒有真正落實管理跟執行？這是一個問題。

另外一個，我們當然非常贊成剛剛幾位先進提到的，還有我們看到法務部的書面說明裡面提到的，就是公部門先行，私部門分流，並以行政措施輔導。工總的立場是這樣，公私分流並不是私部門不要處理、不要保護，我們只是更加鼓勵公部門的吹哨者先行，這也呼應剛剛黃委員的說法，既然這樣的立法已經爭擾多時，而且公部門的吹哨者保護法、揭弊者保護這個部分，大家都沒有異議，也都有共識，所以我們建議公部門這個部分應該先行，讓這一部法律先走。有關私部門的部分，不管是用分流的方法或是未來分次的方法，都是一個比較好的作為。另外，即便私部門要分流，我們也贊成剛剛幾位先進提到的，上市櫃公司要跟中小企業分流，並參照德國的立法制度，這也是一個非常好的方向，這樣的區別其實是有幫助的。

老實說，對私部門來講，大家認為揭密者是弱勢，其實被揭密者就不是弱勢嗎？有時候也是弱勢，因為等到水落石出的時候，不管是信譽、商譽或是個人的各種損失，其實是難以估算的。如果這種揭密制度被惡意引用……同業惡性競爭以前不少見，即便後來證明這件事情是烏龍或被證明是清白的，但是所有商譽都沒有辦法回復，而且也沒有人會關注這一件事情。這是一個非常重要的事情，希望大家參考。

另外要提的是，當一個法案被推遲十二年這麼久，絕對不是行政機關怠惰，我想其實是行政機關聽到非常多聲音之後，知道這件事情不是一刀切就可以解決。我們也看到在來來回回的立場裡面，一定有它的原因存在。我們可以看到被提出的每一個版本都考慮到，但是後來會發現原來還有沒有考慮到的。這樣的事實、現象反映出來，也讓我們知道所有的事情不用冒進，因為沒有意義。

另外一個我要提的是分層揭密這一件事情，大家可以想到以臺灣現今的社會，即便有揭弊者保護法，您認為第二層的設計就存在嗎？其實不會，所有人都喜歡向委員、媒體揭露，所有的委員們也非常勇於任事並承擔這樣的責任。我不是說立法不重要，立法是重要的，只是大家要瞭解在這樣子的立法情況之下、臺灣現實的情況之下，其實我們還是讓揭弊者保護法的行政部門先行，贏得大家社會的信賴，我覺得這是一件非常重要的事情。

剛剛有委員提到，私部門裡面大家會提到工作權保障的這件事情，其實我覺得，立法上大家在體認這件事情的時候，有時候是過於理想，事實上在工作權保護裡面，我們其實認為好聚好散反而是一件好事，因為也許在私部門裡面，在面臨這樣子的一個，不管是高層也好，或是忠誠度等各方面的考量，其實以人情來說，他其實很難繼續待在原單位工作，也許在私部門的行政輔導、行政指導上面，我們可以較多去訪查這些私部門的企業，面臨這樣的話，怎麼樣處理會是更好的，給予比較好的行政指導，我覺得這才是比較務實的作法。

當然我想以國家資源有限的情況之下，是不是要設一個專責機構，不管是先進也好，或是行政部門都有很多的考量，要不要花資源去處理這件事情，我們認為其實是沒有必要的，可以把資源投入更多、更應該關注的公益議題上面。以上是工總的意見，謝謝。

李副教授聖傑：主席召委好，與會的各位先進、部長、署長，大家早安。今天立法院針對揭弊者保護法的立法政策，具體呈現了3個提綱，基本上第一個提綱跟第二個提綱我會一起講，然後第三個提綱，關於如果是私部門先行的話，私部門的通報機構應該如何設計呢？在這邊我會跟各位從德國揭弊者保護法的架構做報告。

首先針對第一個提綱和第二個提綱，我們是不是在揭弊者保護法上應該做公私部門的合併，或者是區隔立法？簡單來說，如同之前先進們的說明，大家瞭解臺灣針對揭弊者保護法立法的研擬，基本上超過10年。回顧來說，從2012年我受到廉政署的委託做公部門揭弊者保護法的研擬、研究，然後呈現出來的是，當時的臺灣社會還沒有對揭弊者的概念有太多的理解，所以吹哨者保護法是一個外來名詞。當時廉政署給我的研究委託的法案名稱叫做「機關組織內部不法資訊揭露者保護法」，我從來沒有接過那麼長的研究案名稱，所以在研究的製作過程、研擬過程後端，我們研究團隊決定用「揭弊者」這三個字。從2012年我的研究期末報告提出之後，我們也看到相關的立法也定性在揭弊者的定義上。當時確實是以公部門先行，公部門跟私部門是不是要合一，或者是要區隔，在2012年我們把期末報告提出來之後，我們也看到廉政署在行政上的精進，它在2013年8月就委託了私部門的研究。必須來說，如果我們去參考廉政署在揭弊者保護法專區所揭露的資料，在這邊我要幫廉政署的行政基層同仁們說一句話，真的沒有立法怠惰。剛剛我們國昌委員基本上也認識到這一點，知道在相關法案的研擬過程，基本上我們行政部門不管針對公部門第二十九條的法案，或者是公私合一這一種揭弊者保護法的架構跟草案的提出，確實都已經有了很完整的條文。我自己認為，這是一個很單純的立法技術、形式、立法政策選擇的問題。

基本上，公部門先行當然看起來簡單多了，因為一個資訊透明的政府機關是符合全民期待，如果要把私部門也拉進來的話，我們也看到這邊涉及到幾個比較具體的問題。當然這邊我們在產業發展跟資訊透明的社會期待，它存在天秤的兩端。我們去思考一個比例原則，可是不能只是因為考慮產業的發展，我們就任由私部門企業自行……要不然所有金融監理的制度都不須要做了。

如果是這樣的話，如何做會比較好？基本上，我們在一開始做這個所謂「機關組織內部不法資訊揭露者保護法」研究的時候，很多人問我你在幹什麼、你最近在研究什麼東西？我說明了一遍之後，這些人通常會稍微理解成「喔！就是爪耙子條款啦！」10年前大家對「吹哨者」，我們臺灣社會是有「爪耙子」、「告密者」這樣的認識，可是10年後，經由不斷地吹哨者保護立法的必要性，還有聯合國反貪腐公約對臺灣立法的要求，基本上我們社會對揭弊者其實已經有所謂「正義實現」這樣角色的認識。

如果是這樣的話，在揭弊者的架構裡面，今天在我提供的書面資料上，有提供出來，基本上要做到三點。第一個是身分保密，第二個是揭弊者的工作保障，第三個是揭弊者相關的人身安全保護。當時我在做這個揭弊者保護法研擬的時候，基本上還加了一個slogan叫「三保一重塑」，是重塑什麼東西？重塑揭弊者的社會角色，不要再用告密者跟爪耙子的社會角色去看待他。經過10年，我想重塑我們應該已經做到了，可是這個三保會呈現出我們公部門也好，私部門也好，它的一種相關保護架構的設計。

基本上，在這邊要提到揭弊者要揭什麼弊？我想時間的關係，就請看我提供書面資料的第3頁，有把德國在設計這一個吹哨者保護法，在它的第二條呈現了十款的規定，然後其中還有一款臚列出十五個更細項的規定，表現出相關可以揭弊的範疇。德國揭弊不區隔是公部門或私部門，它是透過一個所謂「受僱者」的這種立法定義，把公部門的成員、公部門的同仁，或者是私部門企業的員工都定性為「受僱者」，所以受僱者在什麼時候可以去做揭弊，在德國的揭弊者保護法第二條有很明確的表達出來。

第一、表現在第二條第一款的，就是剛剛我們陳重言大律師也提到，所有刑法所制裁的行為，就是具備有刑事不法的，都可以成為揭弊對象。第二個、就是特定的行政不法行為。德國在制定吹哨者保護法的起步比臺灣晚，如果以我開始做揭弊者的委託研究來看的話，我們是2012年，德國起步很晚，可是它在2023年5月已經通過立法，而且在2023年的7月也已經開始實行；德國在制定吹哨者保護法的時候，跟臺灣有很類似的立法背景，基本上，它的企業也是一直希望吹哨者保護法不要定的太箝制，使得企業的發展受到一些牽制，所以德國曾經有兩版吹哨者保護法，第一版基本上在德國的國會就沒有通過，因為它在第二條第二款把所有行政不法的行為加進來，後來它在新版裡面做了約束，就是涉及到人民的生命、身體、自由，還有重大財產利益的行政不法，才加進來，這邊我想相關的立法研擬單位也可以參考。另外，在第三款以後，我們看到，基本上德國因為也是歐盟的會員國，所以歐盟有些特定的法律直接在德國生效，它也規範了對社會安全的照護，所以也可以成為揭弊對象。其次，在這邊有不當競爭，然後我們有看到相關的個人資料保護。最後就是第二條第十款，我們看到如果公務員違反憲法忠誠義務的時候，都可以成為揭弊對象。

我想剛剛很多討論擔心我們的私部門揭弊有所謂的黑函、有什麼樣的現象，事實上，這邊在過往的立法都有討論，當時我們一再強調揭弊者保護法一定要具名揭弊，就是想避免黑函，具名揭弊有兩個好處。第一個、具名，我們才知道要保護誰，然後我們的身分保密系統就要做得好，所以如果是具名揭弊，我想不會有太多我們企業所考量的黑函問題。第二點、透過具名揭弊之後，基本上，我們儘管不特別表達揭弊者必須有良善動機，可是如果他是惡意的揭弊行為，侵害了相關的企業權利，當然他必須負損害賠償責任。時間的關係，我簡單的報告。謝謝！

張教授其祿：非常謝謝召委，也感謝各位與會的先進學者。事實上，這一個案子歷經了3屆國會，包括我自己在上一屆國會的時候都有版本，坦白說，非常的感慨！為什麼？從第9屆、第10屆到今天第11屆國會，從2017年我們的司改國是會議，蔡總統也講得很清楚，揭弊者保護法是他的結論，是要推動立法的，結果在我們第10屆國會有12個版本，完全是連審都沒有審，現在終於看到一線曙光！我很坦白說，歷經了3屆國會，延宕了7年。我必須直說，過去我看這件事，我只能說，沒有那麼多做不到，就是技術上不是做不到，而是我們到底想不想做這件事。

今天也非常謝謝召委能夠舉辦這樣一個公聽會，因為這裡面所談的這些議題，我必須直說，就像第一個部分，到底要不要公私合在一起？在聯合國反貪腐公約的第二次國家報告中，我們自己交出去的報告就寫得那麼明白，我們就是要研訂一個公私合併版的揭弊者保護法，這不是已經講得很清楚了嗎？而且我直說好了，我們今天所看到所有的這些弊案，包括交通、食安、環境、金融等等，或者政府內部的弊案，難道跟私部門沒有關係嗎？黃國昌委員上一次就在追問，我很欣慰現在立法院有調查權，我真的要問一下，能不能請黃委員到時候調一下，到底哪一個大金控又花了多少錢來做這些事情，其實沒關係，你可以lobby，但是讓全民知道嘛！知道一下為什麼，理由說得清楚一點。

今天當然政府部門也是配合著想要轉彎，本來已經是要公私合併了，結果2023年又改成公私分流，行政立法雙軌併行等等這些，現在又說乾脆上市櫃公司先行，就這樣子就好。可是我們想想看最近從疫情以來很多可能的弊端，我就直白講，他真的一定要是那種大公司嗎？可能50萬的一個小吃店也可以接一個案子啊！也接了很多錢，這裡面到底有沒有問題我們不知道，當然他就不是上市櫃公司了，所以這個地方難道沒有漏洞嗎？

其實在立法的意旨上，過去在第10屆的時候我自己擔任了四年的立委，我很明確的說實話，這個立法的問題真的常常不是在於什麼技術、細節，有時候講很多細節的人，只不過是不想要推動這個立法而已。我當然也承認，一個好的揭弊者保護法需要有一些細節必須考慮，我也誠實告訴各位，譬如說，大家會談到揭弊動機規範不足，被揭弊者自己的權益呢？當然要保障啊！這個我也同意保障，直接在立法上就把它保障好，如果他不符合公益揭弊，他必須受法律追訴，OK啊！就立法、就把它寫清楚，如果說他做這些事情是取得不正的利益，那追訴他啊！這件事情跟要不要立揭弊者保護法會有衝突嗎？一點都不會衝突。也有人說這樣對中小企業衝擊是不是很大？比如說，我們的草案在揭弊的過程中有禁止不利人事的措施，有一些中小企業只有10個人、8個人，你現在把它這樣子弄下去之後，他是不是沒有彈性？沒有關係，你把它分層處理啊！就是技術上是可以做得到的，這種小型的是不是比較特例？今天的立法只是先定一個大原則，你也有細則，也有立法的說明，甚至有行政指導，你都可以做，不是做不到。甚至也有人說保留原職的這個問題，是不是要好聚好散？這個我同意，民眾黨的黨版、我們召委的版本、民進黨林月琴委員的版本，這些好聚好散可以做啊！我覺得技術上是可以完成的，這沒有像想像中這麼難嘛！另外，萬一揭弊者是正共犯呢？也可以啊！不一定一定要把他保護的那麼好，講白了，他如果是正共犯，他的條件跟一般的揭弊者不一樣啊！

所以這些疑慮、這些立法技術細節，我們今天很多先進一直在談那些技術細節，但是我必須直說，細節通通都可以克服，重點在於我們敢不敢往前走一步，這才是真正的重點。從過去三屆國會一直走到今天，好不容易真的只有這一屆有曙光，原因很簡單，因為國會結構改變，我自己作為一個算是泛政治的學者，其實我也直白說，公共政策能不能發生，常常就在於那個結構對不對，過去為什麼蔡前總統他自己的政見八年來就不能落實？因為就不要落實，不是不能落實，當時我們在立法院我們都能感受得到，民進黨想要過的法案鐵定能過嘛！他不要過的就永遠不能過。這不是技術，也不是什麼研不研究，研究大家早就都知道，國外的立法例那麼多，非常明確，臺灣沒有比較不行，也直白說，國外的拿來參考一下就可以做了。現在是我們真正改革的一個結構點，所以我還是要強調，這件事非常謝謝這次召委能夠往前推動，我們不希望看到又是像過去延宕2,500天，七年來跨三屆會期這種結果。

當然我也要呼籲執政黨，我講白一點，今天賴總統也講得很明白了，肅貪、打詐、治安是他最重要的，我們真的非常欣慰看到這件事情，肅貪，這個不是肅貪嗎？公私這些的問題，聯合國的這個反貪腐公約我們敢去承諾，這不就是我們要做的事嗎？這樣子的事情我也必須正告執政黨，民眾已經給民進黨兩屆的機會了，現在是第三屆了，真的非常不容易，如果再做不出一點效果來，我覺得民眾真的會大反彈。這件事情既然在野黨藍、白兩黨通通都這樣的支持，執政黨有什麼理由說這件事做不到呢？而且這裡面還是我剛剛一直特別強調的，這些大轉彎目的何在呢？公私之間大轉彎，一直要縮限，不斷地縮限，把這個範疇縮得越小越好，最好的想法就是根本不要有嘛！其實何必這麼害怕呢？理由在哪裡呢？向全民報告一下，好不好？到底又是哪些財團進來lobby呢？我們本來不就是應該要公開的嗎？到底是誰呢？理由何在呢？我當然也期待，剛才黃國昌委員在這邊，既然我們有了調查權，我也會請他就先來調查一下這一件事，我們就先來詢問一下法務部，到底有沒有哪一個財團先進來說這件事情？我們講清楚說明白。

總的來講，我覺得揭弊者保護法並不是像大家想像的一個遙不可及的立法，其實對揭弊者保護這件事情我自己的感受非常的深刻，因為當時我們也代表民眾黨提過這樣子的版本，也開過了無數的公聽會，一直要求希望做這件事，所以為什麼這是這一屆國會民眾黨的優先法案之一，最優先的一個法案，就是為了要達成這件事情。我覺得其實反貪、肅貪這件事情沒有那麼的困難，只是我們的決心問題而已。而且過去社會上發生這些林林總總的事，當時要是我們真的有這一部法律，比如說2021年太魯閣號這樣的一個事情，當時也不是說在內部完全都沒有一點點去談這件事，但是你看，我們就犧牲了49條人命，是這樣子的一個結果，那更多更多的在公司治理層面，其實之前我待過2年的財委會，雖然也有先進說：「我們有公司治理啊！」我就講白一點，那些公司治理在現在是不足的，絕對、絕對是不足的，整個監理就是有大問題了，所以這些當然就是要徹徹底底的，要有裡面的人能夠在裡面進行揭弊，而且這些揭弊當然一定是與公司聯繫在一起的，這些絕對是跑不掉的，哪有什麼把公跟私清楚劃分的這種道理，以上一些淺見，謝謝大家。

林副教授良榮：主席以及各位委員、各位先進，大家好。我想前面也聽了很多揭弊相關的論述，我就簡單的對於幾個提綱逐一地回應。過去我在回國之後也做了很多這方面的相關研究，講白了，作為一個勞動法學者，我當然是要來這裡捍衛私部門的勞工，一旦揭弊而受有不利益的時候，要如何保護他們。當然，我是覺得剛才很多先進有特別提到，為什麼這個揭弊者保護法會拖延這麼久？我覺得有一個基本的概念，就是揭弊者保護法的立法政策是什麼，其實用這樣子的一個名詞是很容易被誤解的，而且大家其實會很容易有一種疑慮，像日本來講的話，它其實講的是所謂的公益通報者保護法，所以強調的是公益，我覺得我們今天不是要強調揭弊者，要把他污名化，我也很贊成剛才李聖傑老師講的，我們不要把他認為是一個「抓耙仔」，沒有錯，但是我會覺得與其說揭弊者，不如說是基於公司的治理，要讓公司更好，所以有這樣子的一個人，基於公益出來通報。因為有這樣子的人做這個通報，我們要去保護他，所以我會認為這部法從其他的國家來看，世界各國大部分在裡面講的是，因為有一個人很勇敢，做了這樣子的一個通報，那麼我們的法律要保護他，所以在這部法裡面我會覺得應該要更強調什麼是基於公益，一個勇敢的人做了這樣的一個通報，這個通報者我們要去保護他。我也很驚訝，相較世界上各國普遍對於這樣的一種受僱勞工站出來通報，然後受有不利益、遭受打壓的這種情況，我們相關的主管行政機關立場是什麼？好像我們臺灣是一個工會很強的國家，好像我們臺灣是一個勞資很對等的國家，應該完全不是吧？如果各位隨便上網一查的話，基於這種通報或者揭弊，有太多太多私部門的勞工都受到打壓了，所以這個部分的話，我們行政機關的立場是什麼呢？我認為這個部分其實扣連到公司的治理，扣連到最近非常熱門的法令遵守，我會覺得這個其實都是因為這個法律本身有很大的異議，所以應該是從公司的治理、公益通報的角度來看。

我這邊有幾個提綱，我想要再特別說明一下，我覺得我看到那個草案裡面，甚至連「公益」這兩個字都不太被提到，都直接說是揭弊者保護法草案，當然，我覺得這個部分就會涉及到，到底這部法的立法政策是什麼？你是要去防弊，你是要去找弊案，還是要透過這個法律去保護那個通報的人所受到的不利益待遇呢？那麼我會覺得這個部分，本來我就是非常支持行政部門應該是要有廉能、廉政這樣子的一個作為，可是我們有很多相關的機關在做了，早上前面有很多先進有提到了，包括我們的調查局、廉政署，很多機關都在做，很努力、很認真的在做，但是我會覺得這個部分本來依職權就是要做的，本來行政機關就是要依法行政，這個本來就是要受大家監督的，這是這個法的功能嗎？我是認為這個法真正的作用，應該是有很多我們比較不容易去看到的一些不法行為，這些不法是來自組織的內部，大家通常都是相安無事、都不想去做，那麼有人勇敢地站出來，他受到不利益打壓了，我們要有一部法去保護他。

那麼我就問，臺灣現行的法律體系裡面，對於這麼勇敢的人揭發了組織內部的不法，有給予他一個法律上的保護嗎？如果有的話，足夠嗎？我想要問的是這個問題，所以我是覺得這個部分，這個法裡面應該要重視它的公益性，也就是什麼是它的公益？在這裡面，公部門的任何事情當然都是跟公益有相關的，所以這毋庸置疑，但是私部門就是為了營利，特別是公司，當然也不一定是營利，有一些是NGO或是一些組織，那麼這個部分，他們的公益性在哪裡？我會覺得其實我們臺灣從過去一路以來發生了很多的事件，例如地溝油，很多都是跟人民的利益相關的，我會認為那個應該就是跟公益性有關，所以我覺得這個部分，如果我們是要著眼於對這種通報者的一個保護的話，我們就要看公部門裡面，有一個勇敢的人出來揭發了，我們現行的法律如何保護他？跟私部門有一個很勇敢的人出來揭發了，我們要如何保護他？公部門的公務人員，有他公務員的法制，有公務員相關的任用、地位、資格種種這些，是不是不足夠？不足夠，我們就好好地以法律去補充它。那我們私部門呢？今天你不要說是一個內部告發啦，隨便說很可能看你今天不太對，就要幫你調部門。我前幾天還遇到一個案子，就是有一位員工穿著比較清涼一點，然後主管就說：「你這樣子穿不行喔」，連基本的服裝儀容自由，在我們臺灣社會都不太容易受到保護了，所以各位可以知道，這種敢在組織內部去做這種通報、告發的，一定是很勇敢的，所以這個當然是需要做的，如果是一個真實事情的話，當然就是要去保護。

我要講的就是，其實一個私部門的告發，是有很高度的道德衝突跟倫理性的，就是說一個受僱的勞工，他也很清楚，今天我告發的結果，如果不是基於報復的話，我會知道，我跟公司其實是唇亡齒寒，其實公司跟員工之間是命運共同體，他也知道，如果今天是萬不得已要去揭發的話，公司一定會受很大影響，公司受很大影響的話，他的利益也會受到很大的影響，我作為它的員工，難道我的利益會不受影響嗎？一定也會，這樣的一個思考，其實跟公部門公務員的想法並不見得是完全一致的，所以我會覺得在公部門裡面的揭發跟私部門的揭發不一樣，私部門的勞工更需要被保護，當然，在這樣子的一個保護裡面，我們可以去討論，到底有哪一些揭發的結果也會造成企業的影響？我也同意會造成企業的影響，如果會造成企業影響的話，我們應該怎麼樣？應該讓企業受到的影響要比較小一點。

我常常舉例，為什麼臺灣的勞動檢查不太做？因為臺灣的勞動檢查一做，大家就說這樣子的話企業會很為難，所以我們的勞動檢查都不太做，可是我們臺灣的勞動檢查在每年要做的時候媒體都會報得很大，都說我們要做勞動檢查囉！對不對？媒體趕快來報一報，媒體都報得很大，可是媒體從來不去報到底檢查的結果如何、成效如何、是怎麼樣的情況，這個大家都不關心的，所以我會覺得如果你擔心企業的運作的話，我們可以怎麼樣？可以去考慮企業的規模，對不對？是不是比較大的一個企業規模，它要承擔的公益性比較強？我們還要考慮到所謂的通報程序，通報程序是不是要由內到外？是不是讓勞工在通報的時候不是一開始就去跟立法委員、媒體、相關的機關通報，是不是應該要先踐行所謂的內部程序？讓公司的內部治理有一個調整的機會，我們可不可以去考慮，要揭發不法的一個情事，是不是可以限縮？對不對？是不是特別指有關刑事上的犯罪，還是重大的行政不法，我們是可以限縮，那麼當然我們可以去怎麼樣子呢？還可以去做所謂通報時候的保密。

最後，我的資料裡面有講行政部門應該如何防貪，防貪當然很重要啊！我要講的就是如果我們行政機關能夠把它的行政作為、會議資料更公開的話，那麼我會覺得全民來監督，其實有沒有這部法律也不重要。但是我們行政的相關資料都非常難取得、非常難以知道，我們是不是應該立法，讓相關的一些會議程序、程序資料可以上網？其實最近在日本我看到他們內部告發是以私部門為主，他們也適用公部門，公部門適用的結果全部爆發都是在地方政府，為什麼？因為地方政府很多人都是胡搞瞎搞，胡搞瞎搞的結果就變成大家說：「哇！原來地方政府是這樣子的大問題。」另外還有一個問題，日本最近因為AI時代發展，AI方面很多資訊其實也影響了很多公益揭弊的促進和發展。以上簡單說明，謝謝。

葛主任傳宇：我最後一位嘛！主席，對不對？好，要節省大家的時間，當教授可以不準時上課，但是一定要準時下課，不要耽誤大家的時間。大家好，我是葛傳宇，我是臺灣藝術大學通識中心的主任，同時我之前也連續擔任6年國際透明組織的會籍認證委員，各位都知道國際透明組織是全球反貪重要的NGO。我先講結論，因為今天在座有主席、有鄭部長、有馮署長還有在座各位先進，我先講結論，然後再講我的論述，反貪腐是不應該有顏色，也沒有顏色，這是人民的共同心願，有效的監督政府必須要有屠龍刀跟倚天劍，刀劍合一才能夠見效，國會調查權就是屠龍刀，而公益揭弊者保護法就是倚天劍，從國際趨勢還有確保政府廉潔透明這兩個觀點，立法是不可或缺的，這也是我們大家的共識，而不應該是政黨對立的爭議話題，這是我的結論。

接下來，我要論述了，我本人長期從事參與秘書處位於德國柏林的國際透明組織，這個透明組織從1993年到現在，長期領導全球的反貪運動，我們廉政署有長期的合作關係，互動非常密切，今年年底會有更進一步的交流。各位要瞭解，國際透明組織這些年來有很重要的功績，包括了OECD的反行賄公約，還有聯合國的反貪腐公約，它的幕後都是大國配合NGO，尤其是國際透明組織促成的。我自己本身連續擔任6年的國際透明組織的會籍認證委員，專門審查各國的會籍，還有他們在各國倡議反貪的績效跟表現。我自己歸納出來審查各國的反貪腐經驗，就是沒有法律保障的貪腐爆料或檢舉，效果是非常差的，會遭到報復，因為人民害怕沒有法律保障會遭到報復而不敢檢舉，有時候連匿名檢舉都不敢，更嚴重的是它等於變相鼓勵政府濫權，肆無忌憚地打擊政治對手。我特別要提醒，我們在臺灣是自由民主的社會，比起很多我審查過的開發中國家，我覺得真的很欣慰，至少我有言論自由，我可以表達，署裡面從來沒有找過我麻煩，反而我們還是長期的合作，我真的很感謝政府部門的寬宏大量，更重要其實是來自我們憲法架構的保護。

既然憲法架構有保護，接下來我要論述了，立法委員本來就有憲法賦予的高度保障的言論免責權，對不對？再加上新增的國會調查權，可以說是對立法委員相對的保障完善。可是人民呢？我們人民是沒有這些特權的，只有抽象的言論自由，而不是言論免責權，如果沒有賦予人民適當的法律保障、鼓勵他們，尤其是內部人合法的揭發貪腐弊端的話，就有可能發生心有餘而力不足的裹足不前，還有他們會害怕被秋後算帳，因此而長期的活在陰影裡面，耽驚受怕。我們政府其實是有法律的義務要立法保障揭弊者的，就法理而言，臺灣已經施行聯合國反貪腐公約施行法，也就是說，當我們把國際公約轉化成國內法之後，我們臺灣政府就有法律義務要遵循聯合國反貪腐公約UNCAC有關於保護揭弊者的立法規定，更何況我要特別提醒在座，2018年還有2023年，我們臺灣先後兩次舉行大規模而且盛大的聯合國反貪腐公約國際審查，各位知道嗎？先後各有5次大咖的國際專家來臺灣，審查臺灣的反貪腐國家廉政建設跟績效，這10位專家他們非常重視的其中一個話題，就是為什麼我們的揭弊者保護法延宕不前。

為各位講一個小故事，我自己接觸，因為兩次我都全程參與，這裡面也有很多我長期互動的好朋友，第一次2018年我們國際審查的時候，我不曉得馮署長那時候在不在會場，光是這個議題，聖傑你應該在嘛？光是這個議題，我們討論了1、2個小時，國際審查委員一直追問、一直追問，為什麼？其實那時候對我們臺灣是充滿期待跟肯定的，因為至少我們提出了草案，那個時候羅秉成政委還很有信心地說我們會積極地推動。可是到了2023年，第2次國際審查的時候，各位知道嗎？整個審查會議談到這題的時候，很快就帶過了，沒有進度啊！為什麼沒有進度？因為審查委員後來跟我說：「沒有什麼好討論的，你們5年來進度是0，而且法案還退回到法務部廉政署科長的電腦裡面。」各位想想看，我們花了這麼大力氣舉辦聯合國反貪腐公約的國際審查，不就是希望能夠大內宣、也大外宣，讓國際來肯定我們的廉政績效嗎？結果呢？你看我們自己打臉，不是很可惜嗎？

當然還有一些其他的內情，我簡單的敘述一下，他們對於我們臺灣政府反貪腐的決心，其實是有疑慮的，因此在第2次國際審查會議的時候，結論性意見提出的建議，不管是數量和內容都比前次多很多，我們前一次第1次國際審查只有47項結論建議，署長、部長您知道嗎？到了第2次國際審查的時候，有一百多項國際建議，當然很多是肯定的，但是更多的是他們提出問題，認為我們延宕沒有解決。各位想想看，第3次國際審查我們要如何誠實地面對這些大咖的國際委員呢？

法務部一向很自豪，我們臺灣的國際清廉印象指數CPI排名逐年進步上升，這是事實，可是部長、署長還有在座各位長官，你們知道嗎？我們在國外大咖學者的文獻裡面，都是英文文獻，這些大咖文獻裡面至少有3次提到，臺灣的廉政署是紙老虎paper tiger，3次，在座的各位先進想想看，如果您是國際讀者，請問您是相信廉政署的新聞稿，還是相信外國大咖學者的學術評論？這對我們國家形象是不是很大的影響跟打擊？但是我們不能因為這樣子就斷絕交往，我反而覺得我們更要加強國際交流，讓他們瞭解我們是有決心，而且我們真的有在做事情，不能因為這樣子就因噎廢食，他越是講我們不好，我們就要請他來，跟他交流、跟他正面對決，告訴他們嘛！所以這部法律是很重要的，是正面對決的一個工具。

還有，政府各部會在國際審查時的抗拒心態，這個我講一下，就是我們在國際審查的時候，很多各機關的代表，他們要嘛就說這個我回去問一下，要嘛說我今天會後、晚上或明天再提供，對不對？可是各位你知道嗎，國際審查委員認為這樣的回答代表什麼，要嘛你沒有準備，要不然你授權不足嘛，那你來開會幹嘛？對不對？為什麼不能我問完之後，你馬上打電話回去，資料就回來了，可是這樣的情形常常發生，已經兩次了，國際審查委員就說，那你這樣不是浪費我的時間嗎？很可惜了。

政府跨部門各單位在立法的過程中抗拒立法的心態，其實我歸納一下，主要是很擔心會發生「柯賜海現象」，就是濫訴濫控，我認為這其實是對刑法的誤解，而且日本的實務經驗正好相反。2004年日本公義通報者保護法施行以來，在嚴格的正當法律程序規範下，並沒有出現濫訴濫控的現象，而且我知道我們臺灣政府行政部門的版本，一直都非常嚴謹的規範有三保（三項保護政策），剛才聖傑老師有提到，所以我其實是有信心的。

因此本人建議，為了能夠明確有效的執法，應該把公益揭弊者保護法的立法目的，就明確規定限縮在依聯合國反貪腐公約，僅限揭發公部門或私部門的貪腐以及侵占背信罪，其他像人權、勞工、食品安全等等公共議題，暫時不要納入。雖不納入本法，但前述公共議題還是可以用單行法規或行政命令的方式，準用揭弊者保護法，這樣的方式才能夠讓我們這部法律趕快上路，而且是嚴謹的上路，讓公益揭弊者保護法僅限縮在揭發公私部門的貪腐。以上是我簡單的報告，謝謝大家。

鍾委員佳濱：主席、公聽會與會的學者先進、還有列席的政治機關首長代表。關於揭弊者保護法，上次承蒙召委主席安排，我們已經進行了詢答，今天我們再進行公聽會，更廣泛地蒐集各界的意見，也聽聽相關主管機關的看法。當然今天我的發言有兩個重點，一個是公益揭弊也要同時注重不應該有不實的抹黑。過去多數的意見，公共部門要先行似乎是個共識，但是私部門如何進行揭弊者的保護呢？這個就要有分類。

我簡單來說，我們看到在去年的11月，當時的行政院秘書長就說，那時候還稱作「吹哨者保護法」，各界意見分歧，因此行政院還在整合。經過這段時間，我們看到了大概有這幾個演變，一個是公私分立，公部門先做，私部門的部分先暫不納入規範；但是有人認為公私要同時併入，可是對於私部門的部分，大概以上市櫃公司為主，也有這樣的版本；最後一種意見認為應該公私分流，各走各的一軌，行政的部分有行政指導，立法的部分，我們用來監督行政部門，這個大概是目前行政院審議中的。

好，往下看，目前既有的規範當中，不同的型態、不同規模的公司都已經採取不同的防弊措施，以規模很大的上市櫃公司為例，證交法第十四條之一就明定「公開發行公司、證券交易所、證券商及第十八條所定之事業應建立財務、業務之內部控制制度。」另外，特許行業的部分，銀行因為涉及到大眾的資金，銀行法第四十五條之一也要求建立內部控制及稽核制度，這也是以內控為主；另外，涉及到大眾食品安全相關的食品業者，食安法第四十三條也有明文規定，其中甚至具體指出，對於檢舉人的身分資料要嚴守秘密，甚至要給予獎勵，這是既有的法律當中一些相關的規定。

我們再往下看，目前金融業的內稽內控法遵制度基本上還是以內控優先，舉例來講，銀行職員發覺自己的上司理專疑似涉嫌挪用客戶資金，可選擇向主管機關或內部單位檢舉，但是因為銀行法第四十五條之一的立法理由說「為促進銀行健全經營，並維護銀行資產之安全及確保會計資訊之可靠性及完整性，銀行應建立內部控制制度，作為內部稽核之依據，使金融危機在發生初期，即得掌握機先，有效防範。」事實上它還是強調內部應該有一套制度，先從內部去進行必要的調查，所以我們看到的，最後的結果大概怎麼樣走呢？

往下看，一般來講，根據銀行業內控稽核辦法第三十四條之二就提到，檢舉人發現有疑似違法之情形可以匿名檢舉，然後由內部的專責部門先來調查有無違失，如果有，就再由相關的主管機關，譬如金管會開始調查；如果是沒有，沒有到達弊端的程度，那就是補正處理疏失。法條當中也提到，對於檢舉人的身分要予以保密，同時也提到，不得因檢舉案件而對檢舉人予以解僱等不利於檢舉人的一些處分。

好，那到目前為止，我們就有一個疑問，像銀行業本身就很重視內稽內控，而且在過去的傳統上，也習慣要求從內部檢舉開始，但不是每個企業的規模都會有這樣一個內稽內控的部門存在。譬如說，臺灣我們的中小企業占全體企業98%以上，如果一個5人的公司、20人的公司，通常遇到這種事情會發生什麼情況呢？舉例來講，曾經就發生過有離職員工去烏龍爆料，照理說如果你所屬的企業有些弊端損及到公共的利益，你可以向政府部門檢舉，但是我們實務上看到的，可能就直接跟媒體爆料，透過報導引起相關單位的注意開始進行調查，結果這個烏龍爆料導致業者本身的商譽受損。因此，在這種情況之下，如果因為規模過小，沒有辦法有能力做內部的內稽內控，那我們要怎麼樣在揭弊者保護法當中，注意去避免因為惡意員工的烏龍爆料而損害到企業呢？

好，我們接下來看。另外，在調查中，受理揭弊單位的保密義務範圍，可能受理揭弊單位包括監察院、政風、檢警調及其他部門，都有適用不公開的原則，對於揭弊者的身分都應該要保守。但是對於被揭弊者以及揭弊的弊案內容，比如說，目前所謂的偵查不公開，事實上也是相對的在案情未明朗之前，避免因為偵查的過程造成被偵查者名譽的損失，所以，在這種情況之下，除了對於揭弊者的身分保密之外，對於揭弊的案件內容的保密要到什麼程度，這是我們可以探討的。

最後，我們看到調查後，如果是惡意揭弊者的身分，是不是同樣要保密呢？如果弊案為真，當然要保密揭弊者的身分，避免被做不當的、不利的處分，但是如果其所揭發的弊案是假的且是惡意的，那種情況之下，揭弊者的身分有沒有保護的必要？未來在法案審查的過程中，對於私人企業的部分，應該做兩面性的權衡。

最後我的結論是，揭弊者保護法對於公部門較無疑義，但是私部門的揭弊需要考慮產業的特性、公司的規模以及內控的程序；另外要思考如何去處理惡意的揭弊，未來我們希望在推動揭弊者保護法的過程當中，能夠聽取各界的意見，希望未來推出的法案能夠比較完善。以上，謝謝。

主席：謝謝鍾召委。所有學者專家跟登記發言的委員都已經發言完畢，我們接著進行政府機關代表的發言，請各位政府機關代表，待會就書面資料以外的部分做補充說明就可以了。本席會逐一詢問提出書面報告的四個列席機關是否要補充說明，如果需要補充發言，發言時間是5分鐘。

第一位我們先請法務部鄭部長，是否有補充說明？好，謝謝鄭部長。

鄭部長銘謙：主席、委員、與會的學者專家，大家早安。法務部在推動揭弊者保護法草案的這段期間，我們非常感謝委員跟各位先進提供非常寶貴的建議，在此感謝各位委員跟先進。今天奉邀列席貴委員會的公聽會，希望能促進社會各界重視揭弊者權益的保護。本部一直積極的推動相關的立法工作，我想剛才學者專家也對我們這邊加以肯定，我們也非常注意蒐集各界的建議，謹就這次公聽會的討論提綱，我做一個補充說明。

首先要強調本部的立場，對公私部門揭弊者的保護都是同樣的重視，保護方法當然有很多不同的方式，但是最重要的是，立法是很重要的一種方法，重點是要推動揭弊者的保護，當然還是要落實執行，但是立法政策也需要配合社會跟民情去做調整，不同的立法政策之利弊，我們要請委員跟先進參考本部的書面報告。本部是從101年起推動立法工作，一直都是公私分立、公部門先行，這個部分剛才已經有學者做了很充分的介紹，後來是因為社會與民情陸續調整為公私合併，那個部分我也有做積極的推動，後來變成是公私合併──上市上櫃公司版，這些都是有擴大保護範圍到私部門，但也聽到不同的聲音，譬如剛才有提到以後是否會遭到濫用、是不是有一些黑函的問題，還有增加企業成本的問題，還有人事管理的問題，像是規模非常小的企業是不是要適用這樣的制度，這都是可以討論的。會不會影響到勞資雙方的信任等等？剛才有提到好聚好散，或是有其他的困難，所以在今年2月本部依行政院會議決議，調整為公私分流、行政立法雙軌併行，一方面考量社會對公部門的清廉要求比較高，而且公部門的法律比較完善，對於弊端也比較能夠特定出來，另外一方面也透過行政指導來輔導私部門，讓公司保留對營運及人事運用的彈性，以循序方式來深化揭弊的保護，再逐步將私部門納入揭弊的法制。

有關提綱二的部分，對於委員提出的提綱，各產業界個別訂定揭弊的保護措施，讓企業依自己的規模、產業特性及人事控管的成本等來做評估，這個作法就是要讓私部門能夠符合自己需求的保護作法，跟目前的立法政策其實是契合的，可以使企業更能夠就自己個案來量身訂做符合自己需求的揭弊條文，也可以深化揭弊者保護的理念，我想這可以加速達成本部要將私部門納入揭弊法制的目標。

有關於提綱三，這部分有關揭弊程序的設計涉及揭弊者意願，立法目的如果偏重弊端的發覺、發現真實，會以外部通報為優先，但我們也擔心烏龍爆料會影響機關跟企業的信譽，保護揭弊者權益，同時也重視被揭弊者的權益保護。另外，基於內部自省，建立內部通報機制也有其必要性，所以內部通報優先或者內部通報併行都是揭弊者保護制度可以選擇的類型，本部也建議採內部通報併行的制度。

有關本次公聽會各位委員、學者專家的寶貴意見，我們都會加以參考來辦理。另外，是不是要設立專責機關，我們是比較持保留的態度。以上所有學者專家跟委員的意見，我們會納入推動立法、修法的重要參考。

下一位我們請司法院刑事廳陳副廳長，好，沒有補充意見，謝謝副廳長。

下一位我們請行政院人事行政總處綜合規劃處副處長，好，副處長也沒有補充。

今天公聽會的發言到此告一段落，感謝所有與會者從不同面向提供很多寶貴的意見。今天各位所有發言內容還有書面意見，我們都會列入紀錄，刊登公報，並且製作公聽會報告送交本院全體委員及本日出席人員參考。