時 間 中華民國113年11月18日（星期一）9時4分至11時32分
地 點 本院紅樓202會議室
主 席 徐委員欣瑩
發言學者專家及機關團體代表
臺北大學公共行政暨政策學系教授陳志華
東吳大學政治系教授蘇子喬
雲林科技大學科技法律研究所教授吳威志
國立高雄大學政治法律學系教授廖義銘
開南大學法律學系兼任副教授仉桂美
淡江大學全球政治經濟系兼任助理教授施威全
東吳大學法律學系兼任講師李鎨澂
國立政治大學法學院副教授林佳和
國立成功大學政治學系助理教授王禕梵
平鑫國際法律事務所律師傅馨儀
陳昱龍律師事務所律師陳昱龍
台北海洋科技大學通識教育中心助理教授吳瑟致
國立政治大學法律系與創新國際學院助理教授陳柏良
國立中山大學政治經濟學系特聘教授張其祿
中央選舉委員會副主任委員陳朝建
內政部政務次長董建宏
主席：現在開會。今天是公民投票法的第2場公聽會，針對公民投票法，現有本院委員賴士葆、羅智強、台灣民眾黨黨團等版本提案修正。有關2019年修改的公投法，將公民投票限制在僅每兩年並且在特定時間辦理一次，這是否背離了公民投票與直接民權的意義？且憲法複決並沒有限制兩年只能辦理一次的限制，也沒有不能綁大選的規定，為何公投必須有此限制？而公投與大選合併舉行，是否必然造成選務亂象？透過減少公投辦理頻率來解決併選亂象，是否對症下藥？執行面的檢討與改善，是否能解決這些問題？另外，強化公民的參與，提升公投投票率的具體可行性作法有哪些？我們特別舉辦了公聽會，聽取各位專家學者的意見，我們會詳實紀錄各位的高見，並且列入立法院公報紀錄中，作為法案討論時的參考。
今天公聽會的程序如下，我們會先請部會簡短報告後，再請專家學者發言，依出席簽到順序為原則，每位發言時間為8分鐘，本院委員要發言者請至主席臺登記，在兩位專家學者發言後，會安排一位本院委員發言，每位委員發言時間為5分鐘，最後再由與會的機關代表回應說明。發言臺正前方的燈號是倒數計時，發言時間結束前1分鐘會按鈴一聲，發言時間結束會按鈴兩聲。
現在請部會報告，首先請中選會陳副主委朝建報告。
陳副主任委員朝建：召集委員、各位委員、各位專家學者、各位女士、各位先生，還有機關代表，大家早安。中選會謹就今天由內政委員會所舉辦的第2場公投法公聽會簡略說明如後，說明次序是按照提綱的提示來做簡要的說明。
第一，現行公投法將公投與大選分開辦理，是為了讓成案後的公民投票案於辦理階段可以獲得更為理性的思辨空間，以及有更合理的選務籌備期間，更可以讓選民、投票權人經由充分的理性思辨，在公投與大選分開辦理的情況之下，投下真正的民意。實際上，瑞士是實施公民投票極為頻繁的典型代表國家，瑞士就是將公投與大選分開辦理，而且每一次的公民投票案也都有其案件數的限制。不僅如此，立法院在上個禮拜所舉辦的第1場公投法公聽會裡頭，諸多的專家學者，包括在場的蘇子喬教授，他就指出全球有91個民主國家，其中60個國家就是將公投與大選分開辦理。
第二，2021年曾經辦理過一場公民投票，其中有一項主題就是「您是否支持公投綁大選」的公投案，當時的投票結果是不通過的，在還沒有其他的公投案加以否決之前，理應尊重多數的民意，以符合憲法所稱之民意政治、主權在民的決定，我們可以尊重民主。
第三，有關投票率的提升與否，理當從宣傳做起，而非藉由公投綁大選來提升投票率，選務機關在現行法律裡頭所要扮演的角色，是可以透過電視頻道來提供時段供公投案正反雙方代表依法來表示意見或是進行辯論，也編印了全國性公民投票公報，編印了電子公報，也就是所謂的電子書，並且在中選會網站建置了全國性公民投票專區，以鼓勵選民進行投票。至於公投案正反雙方代表的動員，以及選民或投票權人對於公投議題認同與否，才是投票率能否提升的關鍵。相反的，主要的民主國家有三分之二是將公投與大選分開辦理，其目的就是要讓對人的投票跟對事的投票可以分開舉行。實際上，民主政治也應該是以代議民主為主，而不是以公民投票來直接取代議會政治，所以就選務機關的立場來說，我們認為公投與大選分開辦理有其實益，且符合國際主流，如同連署，如果我們要鼓勵公民來參與公投的連署，可以透過公投電子連署系統來運用，而不是藉由其他的方式，來影響或改變選民原本就存在爭議的政治傾向。有關公投電子連署的系統，已經在今年4月的時候正式上線，也歡迎公投提案的連署人或其支持者，在第二階段成案之後來加以運用。
第四個討論提綱是中選會在2019年之後就進行了許多的選務革新，包括每個投開票所降低了投票權人的人數、增加投開票所，也增加了圈票處遮屏，還分成兩組領票，推動各式各樣的選務革新措施。在公投與大選分開辦理之後，過去以來的選舉，過去以來的公投，確實有助於政局的穩定以及民主的鞏固，藉由公投與大選的分開辦理，更可以讓全體的選民、投票權人有更為理性的思辨空間。其餘則如書面報告，以上簡略說明，謝謝大家，謝謝召委。
主席：好，謝謝。
我們接下來請內政部董次長報告。
董次長建宏：主席、各位委員女士、先生及各位在場的學者專家，大家好。首先對於各位委員對內政業務推動的關注與指導，表示由衷的感謝之意。今天貴委員會召開「公民投票法」（以下簡稱公投法）公聽會，本部應邀列席，深感榮幸。有關今日公聽會所列的討論題綱，謹將本部意見依序說明如下：
壹、2019年修改的公投法，將公民投票限制在僅每兩年並在特定時間辦理一次，是否背離了公民投票與直接民權的意義？且對於迫切性的爭議，是否會產生難以及時反映民意的問題？
(一)公民投票與選舉分開辦理，促進理性思辯，體現直接民權：
查108年6月21日修正公布之公投法第23條，將公民投票日定於8月第4個星期六，從110年起，每2年舉行1次。將公民投票與全國性選舉錯開辦理，並未限制或剝奪公投權利，又藉由公投舉辦日期的固定，使人民得以預期，各方對於公投議題有更多的對話及討論空間，人民有充分時間瞭解公投案內容，不致因選舉競爭而模糊公投議題焦點或混淆公投案意旨，以使公民投票結果確實符合民意，實現直接民權之價值。
(二)民意就爭議議題意向，允應多方探求，公投非為唯一方式：
臺灣公民意識發展成熟，民意表達意見之管道多元，公民投票為其中一種方式。對於爭議議題之處理，係得透過公投以外之其他民意反映途徑，廣泛徵詢社會不同意見，以作為政府機關施政之參據。
貳、憲法複決並沒有限制兩年只能辦理一次的限制，也沒有不能綁大選的規定，為何公投必須有此限制？兩者之歧異，是否也反映出現行法制對如何行使直接民權的矛盾思維，與法理面的不一致？
依憲法增修條文第1條第1項規定，中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，應於3個月內投票複決。又依憲法增修條文第12條規定，憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之。爰此，憲法修正案、領土變更案之複決和一般全國性公民投票，無論成案過程、辦理期程、通過門檻等規定，本即規範各異，是否相互援引為一致規範，允宜商榷。
參、現行公投法修改後的首次公投，雖然有超過900萬民眾投票，但投票率僅有41%。公民投票的投票率高低，除影響整體民意的真實呈現外，也會影響公投結果的正當性，更影響這些創制複決政策與法律的後續發展。強化公民的參與，提升公投投票率的具體可行作法有哪些？
(一)下修公投各項門檻，有助提高民眾參與公投意願：
依107年1月3日修正公布之公投法規定，公投案提案人人數由應達最近一次總統選舉選舉人總數「千分之五」下修至「萬分之一」以上；連署人數從「百分之五」下修至「百分之一點五」以上；提案通過門檻亦由「投票人數達投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意」修正為「有效同意票數多於不同意票，且有效同意票達投票權人總額四分之一以上」。前開修正大幅降低公投提案、連署及通過等各項門檻，有助提高民眾參與公投意願及機會。
(二)公投議題本身是民眾決定投票與否關鍵：
民眾是否參與公投案投票，在於公投議題是否為社會輿論關注之議題，而公投提案者亦應肩負向民眾妥為說明義務，使其充分瞭解公投案具體內容，爭取民眾支持並前往投票。換言之，公投議題本身應是選民是否願意前往投票表達意見之關鍵。
肆、2019年民進黨推動公投法修法讓公投與大選脫鉤辦理的主要理由之一，在於解決2018年公投綁大選過程的選務亂象。而公投與大選合併舉行是否必然造成選務亂象？透過減少公投辦理頻率來解決併選亂象，是否對症下藥？執行面的檢討與改善，是否能解決這些問題？
公投法修法之後，公投跟大選脫勾是否是一個重要的方式？我們認為整個公投法之所以要脫勾，是因為在107年地方公職人員九合一選舉與公民投票第7案至第16案等10案同日舉行投票，造成大家相當程度上投票過程的混淆而導致民眾投票等候過久，並出現部分投票所仍在投票，其他投票所已在開票現象，整體完成開票時間過晚等情事，為利人民參與及選務機關規劃辦理，大院108年透過修法將全國性公投與大選分開辦理。至有關透過選務流程改善解決公投綁大選投票亂象1節，基於選務辦理機關及公投法主管機關為中選會，本部尊重該會意見。
以上意見，敬請各位委員、學者專家及先進參考。謝謝！
主席：好，謝謝。有關其他單位的報告，請自行參閱，並刊登公報。
我們接下來就請專家學者發言，按照出席簽到的順序，第一位請王褘梵教授。
王助理教授褘梵：主席、現場各位機關代表，還有各位學者專家、先進，大家早安、大家好。我是成大政治系的助理教授王褘梵，今天非常榮幸能夠受邀來到立法院參加公民投票法的公聽會。一樣不免俗的先稍微介紹一下我自己，我去年從美國內布拉斯加大學奧馬哈分校拿到公共行政的博士，然後我學士跟碩士的訓練都是在臺大完成的，我個人的學術訓練基本上都是在公共行政，所以今天討論的視角就會以公共行政的觀點來跟各位做討論。
其實就公民投票而言，它是一個直接民權的展現，它是直接民權的其中一種，但它並不是直接民權的全部。在公共行政的研究裡面，其實就直接民權的部分，我們還包括許多的研究，包括公民參與等等各種形式。今天我們的公民投票其實可以說是代議制度的一個補充制度，也就是說，在現在的民主國家裡面，我們依著代議士的專業性，包括我們選出來的立法委員，我們選出來的行政機關代表，大家都有各自的專業，人民也有自己的專業，但是在這種政府運作，或者是公共治理的相關議題裡面，他們的專業性跟直接參與的侷限性是存在的，包括他們可能沒有足夠的時間，沒有足夠的資源，或者是沒有足夠的相關領域知識來參與公共事務，這都是一些人民的侷限性，所以代議制度裡面，代議士跟人民是一個專業分工的角色，也就是說，代議士替人民來行使國家相關的事務，但是人民有權來做最終的決定。所以在這個制度裡面，代議士原則上應該窮盡大家的努力，包括行政院、立法院，大家透過各自的職權，努力去協調、協商，最後真的解決不了的事情，再交給人民來做最後的決定，也就是說這個就像公司裡面，我們聘了很多不一樣的職員，老闆平常就會希望各個職員、各個部門各司其職，把自己的工作做完，但是裡面有一些自己真的沒有辦法決定的，最後才交到老闆這個層級來做決定，也就是說，如果我們認為人民是老闆，當然就是在最大、最重要的事情、沒有辦法決定的事情，再交給人民來做決定，所以在代議制度跟直接民權的互動上，人民是一個終局的決定者。
當然，到底什麼時候適合進行公民投票？我想今天我就就以公共行政裡面一個滿有名的理論來做討論，也就是所謂的有限理性（Bounded Rationality），也就是說人類跟組織都不是完全理性的，我們每一個人的注意力有限，可以處理的資訊量也有限，當今天我們一個人只有24個小時，然後可能只有8個小時可以放在工作上，我們光忙著工作，可能就沒有辦法處理其他的事情，這個在所謂政策議題的討論上其實也一樣，人民可能平常沒有這麼多的時間去關注國家所有的議案，這個時候各位只能依照我們可得的資訊，來做自己效益最大化的決定，也就是說，我們每一個人或每一個機關在做決定的時候，我們都有一個資訊處理能力的天花板在那裡。當你今天要人民去處理一大堆公投案的時候，這個時候人民未必有這個能力跟時間來做這件事情，所以就像前面講的，我們應該儘量能夠透過代議制度完成的事情，就透過代議制度完成，真的決定不了的，再交給人民來做處理，這個時候人民才有可能依照他們所得的資訊來做出最正確而且效益最大化的決定。所以如果在討論到底要怎麼樣去提升公民投票的參與率，那基本上就可以依照我們公共行政學裡面一個很重要的概念──行為公共行政學，也就是我們會結合心理學跟公共行政學的視角來處理這些個人層次的議題。當然在這個個人層次議題裡面，當你在做決定的時候，你會先驗的有一些因素在那裡，然後這些因素會去形成你個人的意願，那你這個意願會去決定你的行動，如果放在公民投票裡面，那就是說，當人民在選擇我到底要不要參加公投的時候，可能會有幾個思考的因素，第一個是這個政策議題到底重不重要，對我來講，這個議題到底跟我切身相不相關，如果相關，我可能就有比較高的意願去做投票，那當然這也包括人民對於這些政策議題的了解到底是不是夠充分，如果夠充分，他可能也有更多的意願去參加這個投票。那當然也包括所謂的路徑依賴，也就是說，他平常都有投票，那他可能就會更願意去投票。那當然也有文化慣習，也就是說，在這個國家裡面，如果大家覺得投票或公民參與是一件很重要的事情，他可能就有更高的意願去投這個票。所以在意願的層次來講，人民會綜合考量各種的因素來決定自己是不是想要去參加這個公民投票，但是想要跟實際上要做，那又是另外一件事，也就是說，即便他有很高的意願，可是他在想要投票的時候，他還要考量很多的權變因素。所謂的權變因素就是說，這個可能跟投票議題本身沒有直接相關，但是有一些外部因素，像今天可能因為家裡臨時有事所以他不能投票，或是他想投票，但是他個人突然身體不方便所以不能來，或者是今天的天氣太熱、太冷所以不想投票，在臺灣歷次的選舉都有這樣的事情。所以人民會基於他的意願、理念，然後再思考各種的權變因素，來決定他到底要不要做出參與公民投票這樣的行為。所以我們透過行為公共行政學的視角，從因素、意願到行動來思考人民到底為什麼想要參加或不參加公民投票，那當然我覺得在這個裡面最重要的可能是在政策議題的重要性跟人民的理解程度，假設他覺得這個議題很重要，或是他夠了解，他願意出來參加投票的可能性就會變得比較大一點。所以如果我們未來想要去提升公民投票的參與率，其實有一個很重要的點就是這個投票的議題對人民來講到底重不重要，那也就像我前面講的，如果立法院或者是行政院之間已經先把一些平常的事件處理完了，只剩下這些最重要的交給人民來做決定，那人民就會覺得這些議題其實是已經非常重要，而且需要我來做決定，他們出來參加投票的意願就會提高，這個是公民投票參與的部分。
就所謂的公投是否要綁大選，對行政層面剛剛機關代表都已經做了相當詳細的敘述，那當然在憲法層面上等一下有更多的法學專家會來做指教，那我就以人民的視角來講，就是其實在做投票的時候，對人民來講都是一個心理跟認知的負擔，也就是說，其實投這些票或者是了解這些議題，對大家來講都要額外去花心力，然後在投票的時候又會擔心我到底投得對不對、做得好不好，其實都是一種負擔。那這個一樣要回到前面的有限理性論，基本上，有一些會去影響人類到底有沒有辦法做出理性抉擇的重點，也就是說，今天如果這個公投是既要投議題又要投人的時候，把各種選舉綁在一起，或者是這個公投議題超過10題、20題，那對人民來講負擔就會非常的大，這會是一個投票的負擔，可能就會去影響人類的理性決策。那當然也必須考量到所謂的制度信任性，我們在2018年的時候地方選舉跟公投併行，我們有發生邊開票、邊投票的情形，先不論這個東西到底對誰有利、對誰不利，基本上，當這個制度有人民產生疑慮的時候，那投出來的結果或最終的決定就有可能會讓人民產生疑慮，而當制度有疑慮、信任度低的時候，那他做出來的決定可能被信任度也低，這個對於公共治理來講，它的影響是非常惡劣的。最後的結論就是公民投票應該是代議制度窮盡努力的最後手段，我們也必須思考在個人的有限理性跟行為公共行政學的視角下，到底對公民投票的參與跟參與率有什麼相關影響，就是我們在設計這個制度的時候必須考量各類因素的綜合影響。
以上是我今天的報告，謝謝大家。
主席：好，謝謝王教授。
接下來第2位我們請政治大學法學院林佳和副教授。
林副教授佳和：好，謝謝主席，在座各位先進，大家好！很抱歉，因為我待會學校有會議，我可能報告完就先離席，再請各位見諒，非常失禮，抱歉。
好，我接下來就提出我的一些意見，我想可能要有一個完整的思考出發點，我想公投是重要的，它也是民主體制所必須的，所以應該儘可能讓它發揮作用，但作法可能不是讓它隨意凌駕在間接的民主之上。公投的特徵在於公投非黑即白，公投沒有妥協折衝、保護少數、兼顧不同利益、尋求最適方案的空間，所以各國的經驗是公投很重要但是不能毫無節制，一定要有適當的審議，甚至憲法審查，例如義大利憲法法院，在2019年鈞院的修法很可惜，沒有認真討論這一題，讓2018年11月24日有至少3個公投案都有非常嚴重的違憲嫌疑。那麼我們公投法是法律層次的公投，既然叫法律層次，就要受到修正法律同樣的限制，例如這一次國民黨的提案提到，如果公投做成了4年後不可以討論，各國沒有人這樣做，因為你在最極端的情況，等於當屆的國會議員不可以……各國的國會議員都是4年一任，在最極端的情況有可能公投一做成，當屆的國會議員就完全不能動，只能到下一屆。為什麼各國都是2年後就可以由國會去修法，修正之前公投的決定？因為它是法律層次，你只能用法律層次加以討論，同樣的道理，法律不能違憲，公投也當然如此。所以2019年6月的修法針對2018年11月24日公投的一些經驗，我們可以看到當時公投遭大選稀釋，題目太多，供予社會討論的時間過短，甚至有一案是28天就要投票，投票者經常陷入混亂，甚至有候選人教導口訣、帶小抄還有選務人員代投的這種例子。在2018年11月24日的公投，很抱歉！以我的觀點來看，全世界各國公投的負面經驗在臺灣一次全部發生，公投直接變成選舉綁架的工具，2019年的修法是必要的，但是很可惜，2019年的修正幅度等等是極為令人遺憾的。在2021年的那一次公投，社會論辯非常激烈，先不論結果是不是讓很多人感到滿意，它至少聚焦在那一題上。所以臺灣公投實踐的經驗可以讓我們對於這一次許多政黨的提案有一個比較清楚的看法，但是公投實踐的觀察必須作為我們今天討論修法的一個非常重要的基礎。臺灣的特徵是全國公投多、地方公投極少，跟世界各國都相反，臺灣的公投議題在不同機關的審議跟論辯非常少，時間又短，那麼議題層次單薄，給社會交鋒的機會、時間都短，臺灣從連署到投票的時間幾乎是全世界最短的，在2018年、2019年之前的修法甚至是不可思議的短，在2019的修法擴大到90天，仍然在世界上非常罕見，沒有那麼短的。臺灣的公投蒙受假訊息、商業宣傳的影響甚鉅，愛爾蘭是直接禁止公投刊登廣告，在臺灣這個2018年的投票特別是關於性平同婚，在國內俗稱為3億對300萬的戰爭，差距100倍的宣傳，幾乎沒有違憲審查，也沒有相關議題排序設計，形成過度政治動員，不只傷害間接民主，對於整個臺灣民意的形成，只有走向更分裂，沒有走向更整合的結果。
我想公投制度改革的面向非常多，因為不是今天的重點，所以對這八點我就不說明，我就特別針對這一次提案的四個重點，第一個當然是公投要不要綁大選，我想優缺點大家都非常熟悉，我就不說了，在某個程度上這確實是一個選擇題，它不是真正的是非題，但是如果從四個角度來看，從公投制度出發，重點在於充分審議、充分資訊、創造與維繫得以形成公民自由意志的最大空間，公投才能發揮功能。某個程度上我們過度把焦點集中在哪一天投票，而我們前面該有的配套……換言之，如果前面配套具備，在哪一天、包括在大選那一天，如果這不是重點，那我們是不是把問題看錯了，我們提供錯誤的答案選項？也就是說，如果有了充分的審議，包括以時間堆砌起來的充分審議，實證上，不可能有太多題目一次投票，瑞士就是這樣，即便過多，2018年的經驗也不會重現。沒有錯，各國公投投票率都偏低，以歐洲幾乎唯一全國性公投頻繁的瑞士來講，瑞士的公民投票投票率平均不到百分之三十四，各國確實在思考如何提升公投的投票率，但如果臺灣的政治實踐比較偏向保守、非反動、操作民粹的政治力量主導公投，例如這次很多公投綁大選的提議，居然是針對大法官剛剛宣告的死刑的問題，你就可以知道，這幾乎是拿來政治操作，不是拿來做真正的形成公民意志。特別是如果公投是法律層次，如果以英國哲學家哈特的話來講，大法官叫做體制內講最後一句話的人，法律層次不應該再有空間針對憲法已經決定的議題，透過憲法法庭的這個判決，所以我想綁大選在現狀下應該明顯弊大於利，維持2019年6月的修法應該是比較合適的。當然不是沒有折衷可能，如果一種有條件的脫鉤，把審議跟公告各拉長在6個月以上，瑞士許多的機關審議公投案長達11個月以上，讓制度上產生聚焦的效果，就算跟大選一起辦，題目也不會多，不會重蹈2018年的弊病。選民除了針對人的投票以外，對於事，他也瞭然於心，因為經過很久的時間，我想是可以考慮的，但是要有配套。
在民眾黨黨團的提案中，如果公投題目標的相同或互斥，應該印製於同一選票，這個是對2018年11月24日在選務上一個非常嚴重的問題，當然那次的結果並沒有產生太大的困難，是因為互斥的題目一個過、一個沒有過，所以不必產生需要討論。許多國家的作法是確實要排序，所以民眾黨的那個提案出發點是正確的，但是要不要用成案的時間？我個人比較保留，各國幾乎都用抽籤決定，因為成案涉及到動員力量，如果動員力量越強，先讓它成案，從各國的經驗發現，許多弄不清楚的選民往往就先勾第一個，所以要用抽籤，不要用成案成立，應該要加以考慮。
最後，重大政策的公投如果3個月內沒有為必要的處置，包括行政處分、不同層級法規範沒有執行，機關首長應該辭職。我想這個設計是嚴重的混淆法律與政治，如果你要追究的是政治責任，那麼機關不做，應該用不信任投票，這是一個政治的回應，如果是視為法律責任則應該要通往彈劾，而不是在公投法中做這麼草率的設計。我想民主不應該是個零和遊戲，如果直接民主是必要的，應該跟間接民主有一個比較好的組合，它不是一個相互替代的問題，更不應該讓直接民主再淪為政治動員的工具，進而傷害間接民主，這是個人的分享，謝謝。
主席：謝謝。
第3位我們邀請臺北大學公共行政暨政策學系教授陳志華陳教授。
陳教授志華：大會主席、各位大院的委員、各位學界先進、各位女士、各位先生。很榮幸能夠參加今天的公聽會，剛才聽到兩位先進的報告，我都覺得非常佩服。首先我想今天的聚焦恐怕還是在公投綁大選這個題目，當然現在是規定兩年定期舉辦，我的意思是，它首先會碰到一個問題，可能一年內，那一年8月舉辦公投，11月可能有選舉，或者隔年年初又有大選，這樣一年內可能有兩次選舉，剛才成大王教授提到心理上的負擔，做這種是不是會擾民、會增加人民的負擔？我覺得是很重要的、必須考量的。當然這種習慣性的，大家已經兩年舉辦一次選舉，應該慢慢形成一種習慣，現在忽然間又增加一個公投，而且我們公投特別多，恐怕以後每年都會辦公投，這樣可能一年內會有兩次投票，是不是和人民的習慣不是很相合？當然美國在制憲的時候，眾議員的任期應該1年、2年、3年、4年辯論了很久，他們最後說2年，我覺得有它的一個道理，我今天首先要提出來，我覺得公投綁大選是有它的道理。
上一場次在座的東吳大學蘇教授有提到60個先進國家，當然這些先進國家多半是在歐洲，我覺得很巧合的是，這些歐陸國家大多是內閣制國家，內閣制國家比方說英國是5年才大選一次，它不可能每年都選舉、公投，它可能5年才辦一次選舉，中間來一次公投，大家不覺得怎麼樣，而且很重視那個公投。英國加入歐市、脫歐都是很慎重的，經過長期醞釀，大家討論才表決，其實他們就是5年才選一次。而法國總統是7年的任期，像以前密特朗當了兩任、14年的總統，這中間來一個公投，大家也不覺得會干擾到選舉，當然會重視那種公投，我覺得這種政府體制很巧合的跟公投選舉有相當密切的關聯，是值得各位參考。德國則很少聽到，因為它是議會內閣制。
另外有人說創制、複決的創制，某種意義來講具有選舉的意義，我昨天看到這個資料覺得很值得我們去思考，他有這種創制性的選舉（initiative election），意思就是說，有人說創制具有選舉的某種意義，它含有選舉的意涵，如果是這樣的話，那選舉、公投合併舉行，我覺得也沒有什麼衝突。
此外，我想我們的主辦單位──今天的副主委、我的老朋友朝建兄，他剛才也提到充分討論，可以兩者脫鉤，其實我很懷疑，因為現在這種兩黨對峙緊張的氣氛之下會充分討論，我都不相信。各位看看我們上一次的公投──2022年的修憲公投，電視上很多的轉播我都會看，今天沒看到張其祿來，張其祿還代表民眾黨發言，在電視上發表意見，但是我想請問一下，收視率如何？我再問一下，有多少人看？我不相信那種什麼充分討論、理性思辨，我不太相信。
至於說為什麼會要轉變呢？現在的法制既然脫鉤，為什麼要再走原來的路線，恢復舊制？其實各位知道，一個制度的恢復是經過深思熟慮的，不是那麼隨隨便便，我的意思是，比方說這種轉變的原因，當然有立委說大法官判決不符民意，這有點扯得很遠，但是我覺得有道理，今天我們看大法官，今天我看司法院提的意見跟法務部的意見都很一致，我剛剛特別看了，兩者提供的資料幾乎完全如出一轍，我的意思是說他們都很open，很尊重各方的意見，我覺得令人敬佩。
今天內政部董次長也發表高見，他認為複決可能有兩種，有一種可能跟國家主權、領土、國家的定向、發展有關，我覺得很令我感到敬佩，因為這種東西要分開處理，如果公投只是創制、複決一般的性平或者是核四，當然核四還是蠻重大的，那跟所謂的公投是很不一樣的，應該有不同的對待，那是不是應該分開處理，我覺得是可以思考的，剛才聽到內政部的意見，我非常、非常的佩服。
又回到立委提到應該尊重大法官意見，我覺得很對，大法官的意見，不管怎樣大家都是多數決，為什麼2010年公投廢除，我覺得這是一種多數的困境，多數可以用多數來推翻，民意會改變，是不是這樣？比方說年改，多嚴峻的政策，可是忽然間因為今年2月國會的多數改變了，立法院說退休人員的薪水不應該繼續再減少，我們主辦單位人事總處、考試院立刻回應，我覺得這是民意很重要的在後面推動的力量，這種民意的力量就是民主珍貴的地方，雖然有多數推翻多數的困境，其實也值得我們深思，謝謝各位。
主席：謝謝陳教授。
接下來請陳昱龍大律師。
陳律師昱龍：召委、各位委員、各位與會貴賓，大家好，我是陳昱龍律師。今天很榮幸來跟大家討論一下有關於這個草案的意見，我相信其實各位的重點還是在於公投綁大選應該要脫鈎或是一致舉行，其實從下面幾個理由來看，我這邊的意見是認為我們應該還是要做脫鈎的處理。
首先從外國立法例來看，這一次草案規定公投成案之後1到6個月之內就應該要交付公投，從瑞士的立法例來看，從聯邦議會決議到公民投票大概要10到16個月，如果從連署到投票來說，將近要42到54個月，這個時間相當長，有相當長的時間才有辦法做公民充分的思辨。甚至是跟我們的公民投票法比較相近的德國，從德國漢堡邦來看，雖然從成案之後到公民投票至少要4個月，不過這個部分他們只不過是地方層級的公投，而且漢堡的人口大概只有180萬，如果說180萬的人口要去討論一個事情都還要至少有4個月的時間，那麼一個2,300萬人口的國家，為什麼在1到6個月之內就可以把這個公投成案？這個其實是有問題的。另外，德國的公投其實有一個非常有趣的規定，我們一般的人都會顧慮到，如果公投跟大選一起舉行的時候，投票率好像會比較高，但是這個部分其實我們在立法例上面可以做一些差別的對待，例如說，如果今天公投跟大選脫鈎的時候，也許它的得票、它通過的比例就不用這麼高，我們可以做一個細緻化的分別，不一定都是採取一樣的比例作為通過的標準。
再來，以東南亞國家印尼來說，我相信各位與會的貴賓一定都知道，印尼曾經在2019年4月選舉的時候，因為他們的大選都是同時舉行，就在大選舉行過後，竟然有270個選務人員過勞死，有1,800個選務人員生病；2024年2月的這次選舉有沒有比較好？有比較好，但還是有71個選務人員過勞死，超過4,000位選務人員生病。他們採取的方式其實跟臺灣一樣，都是用人工點票，所以這個部分在印尼當地的輿論就覺得，不要把所有的選舉都綁在同一天，這個對選務人員來說其實是有一些幫助，也會提高選舉的正當性。
從上一次一直被詬病的公投綁大選來看的話，後來臺灣高等法院對邊投票、邊開票的適法性其實有表示這個是合法，不過他們在判決理由，也就是在108年度選上字第6號的判決裡面有提到，這個部分是因為中選會那個時候沒有去做一些預先準備，還有臺北市的選舉委員會也沒有按照工作協調會議去設置投票所，導致有一些投票所超過1,500個人，甚至1,800個選民。但是中選會對這件事情也有話要說，它說因為時間縮短為1到6個月就要舉辦公投，所以預算的撥款根本來不及，簡單來說，縱使上一次使用了行政院第二預備金，但是這個部分也要等到公投案成立之後，主計總處才能撥款，所以它的作業時間其實相當的短，這個部分會有礙公投程序的正當性。因為我有許多朋友是公務人員，也有親友是公務人員，他們現在對於公投綁大選那一天是否要再去從事選務人員其實非常有顧慮，這個部分據我所知，後來中選會也是跟人事總處一直去協調，把補休、獎金都提得非常高，才慢慢有人願意去，所以當我們要去實行公投一個好的、正當的程序的時候，我們還是不得不去考量一些適當的行政手段。
再來是剛剛前面幾位先進都有提到的，媒體跟公民思辨的程序都不足，我這邊其實只是想補充一點，如果今天公投綁大選的話，在兩黨激烈的政黨政治競爭裡面，其實它會讓許多候選人用簡單的是與非的問題來對議題表態，而失去了精緻的討論或比較細緻的去解決政治上的這些問題。簡單來說，公投綁大選其實是讓候選人用直接民主去規避了代議民主的這個專業政治的責任，這個其實非常嚴重，在上一次公投綁大選的時候，許多的候選人都會問對方，你贊不贊成哪個公投議題，贊成怎麼樣，但除了這些是與非之外，難道沒有更細緻的討論嗎？這個會變成直接民主讓代議民主開了倒車。
再來，我們看到有一些草案有把責任政治也納入草案裡面，簡單來說，一旦機關首長沒有在公投案通過之後馬上去執行的話，他需要辭職下臺。這個部分坦白說不僅混淆了責任政治跟法律責任之外，它其實也沒有去討論到，有一些機關首長的任命來自於總統、行政院長，甚至是所謂的獨立機關，這樣的首長是不是可以用直接民意讓他辭職下臺，這個其實在法律上會有問題，而且可能會違憲，甚至是會破壞了獨立機關原本設置的目的，這是非常不妥的。
最後，還有公投延長拘束時間從原本的2年到4年，剛剛林教授也有提過，這個部分除了會拘束各位委員的意見之外，其實另外還會有一種矛盾的情形產生。如果說今天有一個議題，有一個政治人物反對某一個重大政策，但是這個重大政策後來經過公投通過之後，過了不久，這個政治人物選上了總統或是擔任什麼機關首長的時候，他的政見其中之一就是，我就是反對這個重大政策，那麼請問一下，4年的拘束時間，到底是後面的民意凌駕新的民意，還是應該要尊重公投的意見？這個部分其實也會產生許多法律上的不確定性，所以坦白說，這幾個提案看起來其實不是那麼的妥適，也不是那麼的適宜，以上是本人一些粗淺的意見，再請各位與會先進敬請指教，謝謝。
主席：謝謝陳大律師。
接下來請傅馨儀大律師。
傅律師馨儀：主席、委員以及各位與會的先進，大家好。因為今天時間有限，請容許我結合一下法律以及我個人喜愛的歷史說書故事，讓我用這8分鐘來做一下我今天針對這個議題的簡短報告。我今天還是focus on這一次提綱的這四個大主題上面，這四個大主題的主旨我就不再逐一略述。一開始我想要先用一句美國第三任總統Thomas Jefferson的名言，他曾經有講到，一個政府最重要而且唯一的功能，就是它必須要盡善的盡職在人民的福利以及幸福上面。我想在一個民主國家裡面，人民的福利就是要彰顯人民的主權，這個應該是所有人民的期待，也應該是政府以及議會裡面最大的宗旨。
接下來針對我的第一個主題，我想要跟大家做一個簡單的報告。因為日前我搶不到周杰倫的票，身為一個資深的杰倫粉，他在一開始的Fantasy、愛在西元前，二十幾年前我開始唱了，現在請容許我用最早的一個民主制度──雅典的民主制度來跟大家來做一個簡單的報告。我回顧一下人類的歷史，最早的民主制度應該是在雅典的梭倫時代，如果我從網路上查一些歷史資料，從西元前，不是西元後，是西元前594年他就進行了重大的四百人會議的改革，這四百人會議的改革，我們可以把它想成是一個小的公民意志的集結體，這個在2,500年前是一個非常偉大的創舉。這個人是誰呢？或許在我們的歷史故事很少看到，但是如果各位有去過美國最高法院，可以看一下他們最高法院的屋頂，雖然我知道大家可能身高沒有辦法到達屋頂，所以我有把小小的截圖截給大家看，屋頂上面有三個偉大人物，一個是孔子，代表道德的最高領袖；第二個是摩西，就是帶領出埃及的這個宗教最高的先知；第三個在最右邊的那個，就是我這一次要講的梭倫，因為梭倫帶領希臘雅典城邦的執法改革，所以這三位成為最高文明的代表。我就把梭倫的頭像放大給大家再看清楚一下，就是他，雖然只是一個雕像而已，但是他長得氣宇非凡，果然就能夠帶領到我們這次的政策改革，所以我也期許我們的議會以及我們的行政官員能夠帶領我們臺灣做一個最佳制度的選擇。
接下來我就要講一下，為什麼我要從民主制度起源開始講起？因為我覺得我們在看一件事情，不能夠只是單純的講講法律、講講這個法律的要件，然後講講我們的亂象，當然這很重要，我不可置喙，但是我覺得我們還是要去看它事物的本質，我們要去看到底民主在我們的國家要怎麼樣的彰顯？從歷史的沿革裡面，它對我們人類的意義是有什麼樣的啟發？所以為什麼梭倫要做民主改革？因為3,000年前的雅典貧富不均，農民向貴族借錢，還不出錢來的話，土地就要送給貴族，他就變成了農奴，其實這好像跟我們現在一樣，當你貸款還不出來時，你的房子就會被銀行抵押，好像人類歷史過了3,000年後也沒任何改變。後來底層反抗了，然後雅典政府就覺得說，不知道該怎麼辦，好痛苦啊，都沒有人可以解決這個問題。因為底層人民那麼多，大家都反抗，後來他們就舉出一個梭倫，就說請你來解決它。他就說好，我就把所有的負債全部都delete掉，我就把所有的負債取消。當然太棒了，今天如果各位身上所有的貸款都能夠一次當作付清，你沒有付，但是可以當一次付清，人民當然會很高興。但是這樣子的改革總是有它的問題，因為只有8分鐘，時間有限，這邊我就先不論。後來我們就是要去把公民的意志跟我們的執法意志來做一個充分的討論，所以梭倫就開了一個四百人會議的公民大會，從此奠定了人類史上最基本的民主制度基礎。為什麼我會說最基本的民主政治基礎呢？原因是直接民主其實是在它的後期，就是我們說在他的年代是未竟之業，但在他的下一代就成就了，所以有一個也很有名的人叫克利斯提尼，他開了五百人會議，多了一百人好像多了一些民意進來，我們姑且不論四百人跟五百人之間的差異，反正anyway，雅典式的直接民主已經成型了，到達民主最高峰。這個直接民主很厲害的是，在2500年前就已經有提案公投跟表決法律，就是我們今天要討論的一個很重要的議題。我很害怕我找的中文資料有點訛誤，所以我看了英文跟日文的文獻，因為在此並不是語言課程，請讓我就此略過。
接下來我們來看公民投票跟直接民主的關聯。第一個公民投票，當然就是我剛剛跟各位報告的，因為這個就是我們人民的事項，人民的事項我們人民要有參與的權利，就是要讓人民有決策權，這個我想應該是大家都可以承認的一個概念。第二個就是我們要促進政策透明跟公正，來強化政府責任。但是並不是所有的議題都可以逕付公投，我在這邊其實想要focus回來我們這次想要講的重點，就是第一個，今天如果是少數族群或是人權保障議題，就是剛剛很多教授有講到的性平問題，這個並不是讓公投來做決定的好議題，因為這個是人權問題。第二個，高度專業跟技術性問題。我再舉一個例子，我們剛剛也有討論到，像廢死的議題，死刑存廢是放在刑法裡面，它本身就是有不同的道德取捨，如果我們把死刑的問題來付諸公投的話，說實在話，在臺灣現今的社會，只會加深我們的社會衝突跟紛爭，法律的問題、人權的問題其實本來就應該要交由法律的判斷來做最後的定讞，所以我想尊重司法應該是身為臺灣公民一個應盡的義務。第三個就是有關於國家法跟外交政策，這個也不應該逕付公投，因為這個是政府的責任，政府自己要做好外交政策，這本來就不是來讓人民做決定。當然最重要的就是憲法基本權保障。
接下來我們來看，兩年一次的規定有沒有侵害到直接民主？我在這邊必須要跟大家報告，因為我們是法律三位階理論，這個大家都知道，即憲法、法律、命令，法律不可以跟憲法相扞格，它不可以跟憲法牴觸，但是事實上憲法是國家的根本大法，它是最重要的基本法，它不可能鉅細靡遺，我打個比方，憲法第十九條告訴我們：人民有納稅的權利。但是每兩個月要繳營業稅、每年5月要申報所得稅，這個憲法沒有告訴我們，為什麼？因為太細了，所以細節性、程序性的事項交付給法律行使，這個其實是沒有問題的。稍後我也會跟大家報告有關於外國立法的一些經驗，就像剛剛很多先進有講到，像瑞士也都是固定時間來舉辦公投，我想這個在法律制度上應該是沒有什麼很大的疑慮。
如何強化公民參與呢？最主要還是教育、資訊充分，還有就是這個議題不可以造成對立。在這邊的話，雖然我非常敬重我們的志華教授，吾愛吾師，吾更愛理，但是事實上，剛剛志華教授就說，對於人民理性思辨，他是保持存疑。但是我還是相信人性本善，我相信我們臺灣人民的智慧，我們應該要給臺灣人民更多的理性思辨的機會。
我們來看一下他山之石可以攻玉，我在這邊PowerPoint，就請讓我先簡略地把它pass過去好了，因為我在這邊文字有講到，我有舉到瑞士、英國和美國一些公民投票的經驗。
最後的10秒時間，請讓我給大家最後一個我的簡單結論，不好意思，因為時間有限，這邊的內容我就先pass。我連一個簡單結論的時間都沒有。不好意思，非常感謝主席，請容許再給我20秒時間，我想要呼應一下剛剛的議題，就是為什麼我要先講到希臘雅典故事的原因？其實希臘雅典這五百人會議有瑕疵嗎？絕對有！它的公民投票權只有在成年男性，女性、奴隸、合法外國居住者是沒有投票權的，甚至還有陶片流放制度，就是公民投票讓這個人被流放，不可以在雅典境內生存，這個在我們現在的民主來看，完全都是違反性別平等、違反我們的人性尊嚴，甚至瑞士聯邦最高法院都認為，今天這個人民能不能歸化的權利，也不是讓公民投票來做決定的。所以在這邊，我最後的結論就是要跟大家報告，公民投票的議題其實是會與時俱進的，所以我們期待我們的行政跟我們的立法擁有最高度的智慧，來彰顯我們人民最高的民主價值，謝謝各位。
主席：謝謝傅大律師。
接下來請東吳大學政治系蘇子喬教授。
蘇教授子喬：主席、在座各位與會的來賓以及機關代表各位長官，大家好。很榮幸有這個機會在這個場合跟各位報告對於公民投票法修法的一些看法。我還是把焦點放在公投綁大選這個議題上，是這樣子的，就我自己的思考認為，公投是否要跟大選合併舉辦，它跟公投通過門檻這件事情是應該要進行配套思考的。我們目前公投法門檻其實已經在過去修法降低的情況之下，我會認為公投跟大選是否要合併舉辦是值得斟酌的，因為我們公民投票法的修法，目前門檻是同意票多於不同意票，而且同意票要達到……若以全國性公投來講，是要達到全國選舉人總數的四分之一，也就是25%，這個是通過的門檻，那我們可以這樣推論，其實這是一個簡單的數學問題，在這樣的公投門檻之下，我們可以想像、可以推論在一個公投當中，如果同意票多於不同意票，投票率超過50%的情況之下，就代表同意跟不同意票加起來是50%的投票率，同意票就必然一定會超過25%，所以我們可以想像，在公投跟大選合併舉辦的情況之下，投票率基本上應該是會超過50%，因為我們過去歷年來的各種選舉的投票率，除非是極少數的基層選舉例外，都應該有50%的投票率，甚至會更高，70%、60%，甚至總統大選有80%以上的投票率，在這樣的情況之下，事實上決定公投是否能夠通過的關鍵就會變成只是同意票跟不同意票兩者的多寡了，意思也就是說，我們當時在公投法裡面設了25%門檻制度的用意其實被掏空了、形同具文了，我是做這樣的一個推論，這是我剛才談的第一個重點，我要強調的是，公投跟大選是不是要合併舉辦，跟公投通過的門檻應該要做一個配套思考，這是第一點。
第二點，我這邊也要強調的就是，事實上公投的目的應該盡可能要精確的，盡可能去反映人民、民眾的意志，在這樣的公投目的之下，我就會去思考，如果公投綁大選，我想其實這個已經是老生常談了，在公投跟大選合併舉辦情況之下，其實我們確實會有一個疑慮，公投確實蠻有可能會變成選舉過程當中，政黨或是政治人物動員選民的工具，或是拉抬選情的一種工具，公投的議題也就會因此淹沒在選戰的煙硝當中，會模糊了公投議題的焦點。我覺得這樣的現象其實跟我們強調公投是要盡可能精確反映人民的意志這樣的目的其實是有所衝突的，這是我要提的第二個重點。
第三個，我提出一個資料，因為我上次有提一個資料是關於全世界公投的，我上次有提一點，其實公投綁大選並不是一個全球主流的制度設計。我這邊再提一個資料，這個資料可能是比較微觀的，其實前面陳律師也有提到，我還是可以呼應一下，我跟本校東吳大學許友芳教授有做一個關於瑞士跟德國的研究，但德國是地方公投的研究。其實在瑞士的公投案，每次常講瑞士當例子，瑞士的全國性公投案，這邊特別強調是全國性公投案，我特別觀察過去這10年當中，他們從開始連署發動到最後付諸公投到公投通過的時間，整體來講大概是50個月左右的時間，四十幾個月到50個月之間，基本上就是將近4年。
另外，德國邦的公投，我這邊就把焦點放漢堡邦的公投，近年來，他們的公投從一開始成案發動到最後付諸公投的時間大概是20個月到30個月，也就是基本上要兩年多左右的時間。我舉這個例子是要強調，我們臺灣目前的公投設計是每兩年定期舉辦公投，大概是24個月的時間，其實跟剛剛講的這兩個國家的例子是蠻相應的。我這邊要提的是，瑞士跟德國會有這樣的設計，其實他們主要的用意，時間會拉得比較長是想要促成公民能夠在過程當中有充分的時間去進行審議跟思辯，當然我想一定會有人會有一個疑慮就是……我要澄清一個疑慮，公投的期程拉長並不一定能夠確保公民一定會審議思辯，可是公投的期程如果太短就必然不可能促成公民審議思辯，所以我覺得目前這樣的公投時間，兩年、兩年做一個公投日，我覺得目前這個設計並不是違反國際主流、國際潮流。
此外，在提綱上有提到一點，要如何促進公投的參與度，我覺得關鍵不是要讓公投去跟大選合併舉辦，而是我們過去也很常談的一個制度，不在籍投票要趕快實施啦！不在籍投票實施之下，其實公民的參與程度應該是可以進一步提高，我覺得不在籍投票制度設計如果在國內有些不同的疑慮，事實上移轉投票制度設計，甚至不在籍投票容許民眾可以在一定範圍之下進行提前投票，我覺得投票率也可以因此增加，我覺得關鍵不是在於公投跟大選合併舉辦，這是第五點。
最後，我提出一個結論，其實執政黨從2017年，因為當時立法院占多數情況之下，他們當時降低了公投門檻；2018年公投跟地方的九合一選舉，因為當時有10項公投案造成選舉亂象；2019年又修法把公投跟選舉脫鉤，這整個政治歷程確實充滿了政治算計，而且也確實有很多值得檢討跟非議的地方。不過我覺得這樣的制度亂打亂撞下來形成目前公投的制度，就當下制度來看，如果我們不要去……就是一碼歸一碼啦，過去這樣的現象其實是不好的，我覺得很多政治算計在裡面，可是就當下這個制度，目前如果就公投跟大選分開舉行是有它的可行性，也還是有它的合宜性，因為現在作法基本上就是我們每一年會有一次投票機會，舉例來說，2024年選總統；2025年8月如果有提案的話，會有一次公投；2026年會有地方選舉；2027年又有一個公投；2028年又是總統選舉，所以每一年都有一次投票機會，我覺得這樣的公投制度，目前的制度之下還是有它的合宜性。好，就教各位，謝謝。
主席：謝謝蘇教授。
我們接下來請台北海洋科大通識教育中心的助理教授吳瑟致吳教授。我們在吳教授發言完之後，休息5分鐘，讓大家使用洗手間。好，請吳教授。
吳助理教授瑟致：謝謝主席，各位學者專家，大家好，我是吳瑟致。很榮幸來到這個地方分享我的觀點，雖然我不是公法類的專家，今天在前往到大院的時候，其實我腦子裡都還在想著昨天我們12強終於進入複賽，要到東京了。
我一直在想修法的迫切性，如果今天公投的題目是：政府願意提供100名國人包機、包住、包票可以到東京去看，為臺灣隊加油。我想這個迫切性是有，但是有辦法公投嗎？可能非常困難。
我從這個地方來做一個破題，其實我對於這一次的公投的修訂案有三案，我是逐一地去檢視它的邏輯性，到底公投修法的理由或者是修法的內容方向能不能說服我，或者是不是有修法的必要性。例如說，剛才有很多專家學者、前輩們提到綁大選的議題，到底目前的固定投票跟綁大選，哪一個最能解決選務的亂象？再來，我們一直提到要提高投票率，提高公民投票的投票率，剛才有學者提到公共議題的討論度，到底哪一個才是我們針對公民投票需要關注的重點？
再來是修法的迫切性，到底我們現在進行這三案的修法有沒有它的迫切性，以及這個修法的民意基礎是什麼？其實中選會的報告、回應裡面也提到了，我們在之前已經有一個公投，拍板決定了公投綁大選這樣一個民意基礎。
再來是憲法複決跟公投的條件、意義，這當然是不同的，我們收到的問題當中有提到這個，而這與所謂直接民權的關係，憲法的複決完全沒有任何規定所謂綁大選的問題，但是公投卻不能綁大選，這是不是直接民權？我覺得，這不是，我們從憲法相關的條文裡面可以看到這樣的規範。
好，我現在要逐一去看每一案的邏輯性問題。第一個，民眾黨所提出多案一張這樣一個修法的內容，就是多個公投案在都在一張選票裡面呈現，我覺得這會有兩個很大的問題必須解決，但在修法的理由裡面卻沒有告訴我們。第一個，選民投票行為的改變。當然，我們很多的選民有所謂的一張多人，就是在一張選票裡面就很多人來進行選擇，但是從來沒有在一張選票裡面進行多案的選擇。選民投票行為的改變，對於選民表露他自己所謂的直接民權，以及對於他在進行投票行為是不是會出現錯誤，我覺得我們在修法當中都沒有顧慮到，雖然修法理由引用了國際上的案例。
再來是選務工作，在這個過程當中，針對一張選票中出現所謂的贊成、不贊成，甚至沒有蓋章這樣一個公投案，當然可以透過選務工作當中仔細地來進行相關的開票檢查。但問題是，假設出現錯誤或者是出現任何的矛盾，它所引起的社會質疑，當然這個就會出現。我的意思就是說，如果在這樣的方式之下，再加上相關報告裡面也提到，我們也沒有採取所謂電子計票這樣的模式，在沒有這些相關配套之下，進行多案一選票的修法，第一個，這會增加選民在投票上的一個困難，尤其我們看到，從過去這四個案子當中呈現了什麼？其實我們在進行公投投票時，當然很多選舉也是有類似這樣的傾向，高年齡的投票率其實是比較高，它會造成你在選票當中行為改變的困難，或是閱讀選票的障礙，因此，如果多案併一票的目的是要讓選務能夠順暢，我必須說，相較於現在一樣一張票的方式，它並沒有去證明這樣的方式是可以解決選務的困擾，其實它反而會造成更多選務的問題。
再來是第二案，針對所謂的權責機關執行期限的修法問題，第一個，我必須問，3個月合理嗎？如果3個月合理的話，基本上我們會看到什麼？許多相關部門針對公投的結果，在進行相關細則的訂定上，可能會出現掛一漏萬、修修補補的相關法律問題出來，它可能會造成我們法體系的混亂。
再來是3個月必須要提出處理辦法，否則所謂的首長必須要辭職下臺，我必須說，用時間來規範，並不等於責任政治的必然性。
再來，假設行政機關為了要提出相關的細則出來，在公投投票前，就預先擬定了處置方式，我覺得這也跟民意政治上有所出入。對此，我們可以從譬如說行政程序法第五十一條行政機關做出反應相關期限，即兩個月內必須做出反應，但是得延長一次，就是再延長兩個月；或是訴願法第八十五條，相關的回應，期限是3個月，但是得延長一次，也是以兩個月為限，我的意思是說，我們在這個修法提案當中，並沒有這樣的配套措施，更何況公投跟行政處分的訴願、決定的陳情情形都不同，所涉及到相關需要進行的行政裁量，或者是專業領域的意見，都會讓公投案會更加複雜，所以如果只有3個月就要求行政首長必須要下臺，即沒有完成必須辭職下臺。我覺得恐怕到最後公投案原本是對事的討論，最後混淆變成對人的爭議。所以，如果是這樣一個修法理由，再回到所謂民意政治或是責任政治的角度來看的話，我認為現在所謂固定投票的方式，以及目前我們所執行的方式，其實基本上已經可以達到所謂民意政治的基礎，無需要再進行相關所謂實質下臺來規範。
第三個，公投綁大選的問題，其實是大家比較關注的，公投綁大選在規範上，當然很多人都很清楚，公投是對事；大選是對人的選舉，這兩者之間其實有一定程度的衝突跟矛盾，這次修法提案裡面提及到1到6個月內要進行投票，這個部分對於公投的意義來講，某個程度上我認為它是有一定程度的矛盾。公投的目的是希望公民在針對公共議題當中有充分的討論，但是1到6個月就必須投票的話，請問這個討論在哪裡？
再來，如果今天公投綁大選一旦成就之後，我覺得基本上對於提升投票率這件事情，就只是技巧性來進行，投票意願的提升並沒辦法有助於公民在意志上或直接民權的實踐。
最後，我認為在相關法令的規範上，如果沒有充足的理由將其提出來，我覺得應該要有更多的研析跟調查，包括公投跟大選之間的關係、不同案之間的相互影響，這些分析都必須要提出來，再進行所謂修法理由的補充，否則目前在相關這三案的修法當中，我認為都還是不適宜，而且沒有它的迫切性。以上是我的報告，謝謝。
主席：謝謝吳教授。
我們現在休息5分鐘。
休息（10時21分）
繼續開會（10時28分）
主席：現在繼續開會。
接下來請開南大學法律學系兼任副教授仉桂美副教授發言。
仉兼任副教授桂美：主席、在場各位先進，大家好。時間有限，我們很快地切入主題。針對第一個議題，因為這已經是第2場，第1場我大概也全程看過了，但第1場安排的時間，我沒辦法出席。
在此我只能擇要釐清一些觀念、表述而已，為什麼呢？因為這是一個長期以來的老問題，所以第一個要談的是，在思想史上，大家非常清楚洛克提出來的主權在民，這是發展了幾百年形成的一個代議制度，所以不管怎麼樣，我們還是要回到代議制度的本質。實際上，洛克的觀點在座的我們都非常清楚，他甚至有革命說（revolution）等等，也就是說，這個權力當不可控的時候，本來就是可以收回來的，所以我想這是第一個非常清楚的定位。
第二個問題，我覺得民意本身是有幾個特色，民意的potential，它是有潛隱性的，過去在國民黨長期執政的時候，民國戡亂時期，如果你做民調，根本看不到臺獨的聲音，比例非常非常低，可是現在你去做民調，看不到所謂反對黨，甚至是藍白的聲音，它相對會壓縮，這是民意的potential、潛隱性。所以把公投過度簡化我覺得沒有必要，也違反了我們的原理原則。因此在第一個議題裡面，當然要非常清楚考慮到我們為什麼要限縮時間，它已經不容易表現了，結果你要在特定時間、特定時段，兩年一次，還要在固定的哪個月，這有必要嗎？違反了基本原理上，尊重民意、主權在民的原理原則。
當然我們也必須了解，前面的很多先進提到，好像是林佳和教授，他提到公投是Yes、No，我不認為。你看條文，我們公投法裡面有法案的創複，還有重大政策，就重大政策，不是每個國家的作法都一樣，我們過去15項公投，當時會搞得這麼紛亂，大部分都是重大政策！當它通過了，七成以上都通過，可是你沒有辦法執行什麼東西，因為具體性不夠，所以很多國家在重大政策方面有規定其技術上的運作和可行性，我們沒有！我們一直怪是邊投邊開等等技術的問題，所以一定要限縮，我覺得這叫本末倒置，忽略了大腦的聰明性，這樣是不對的。
第二個問題談的是，2022年的時候我們有一個憲法複決權的運作，18歲公民權的部分，那個是典型的憲法複決。憲法複決的門檻非常高，甚至會超過我們過去所有總統的最高當選票數，它很難，憲法本來就很難。所以我們當然要思考一個問題，假設它不是憲法，它是法律，那法律能夠違背憲法嗎？我們憲法裡面有哪一條告訴你說可以恣意限縮？也許我用「恣意」這個名詞是不大禮貌，但當我們要限縮的時候一定要師出有名，一定要有具體理由，而且要符合明確化原則，否則不能隨意限縮，這是所有學法律的人都非常清楚的一個基本概念。
剛才我在桌上看到司法院提供的報告，只有一頁紙，事實上跟司法院關係也不大，它那一頁紙裡面附的是立法院的立法理由吧！立法理由裡面只有4個關鍵字，叫做為了理性討論的時間性，所以限縮，只有這4個字，這4個字叫做重大理由嗎？因為限縮基本權一定要有重大理由，而這4個字代表是重大理由嗎？我想大家非常清楚知道我們過度草率。
第三個問題是我們到底有哪些管道，事實上管道太多了，當我們認識基本權的重要性的時候，你要知道人民主權是奮鬥了幾百年過來的，它非常可貴，代議政治只是一個運作模式。我們為了模式而削足適履，刻意限縮基本權，事實上在技術面你有很多地方可以改善，過去常常就官方公報，憑良心說，在我家桌上放了好久，沒有人會看，因為太長了，官方寫的東西一大堆，你與其畢其功於一役，只有那一天在公報上、投票前看一看，那你平常為什麼不可以做一些雙向溝通的所謂電子平臺，我覺得這是政府可以做的。你可以事前溝通，因為知的權利也是老百姓的基本權，假設他能夠充分了解一個議案，我們才會相信他有理性的投票空間，假設他沒有理性思辨的資訊和充分考量各種角度的多元化意見，請問他投出來的票怎麼可能是提高投票率、有充分表意的空間？更何況剛才我們強調過民意是有潛隱性的。民意不只有潛隱性，還有強弱度，事實上民意的強弱度，我們在過去的公投裡面看得出來，最早有所謂跟美國的軍購案，後來一大堆的什麼入聯、返聯，在中央幾乎都是意識形態為主的一些重大案，當然我們後來也出現了藻礁等等這些非常重要的案。所以你就知道我們的人民是熱情的，他們很想參與，我們要儘量給他們空間。
最後一個問題，我看剩29秒，所以請大家參閱當時我在監察院的108內正字0041號調查報告，那是針對邊開邊投的調查報告，裡面寫了非常、非常多缺失。而這些缺失，我非常遺憾，隔年民進黨執政就把公投法修改了，不思行政技術的突破，而思任意剝奪人民基本權的限制。簡單報告，謝謝。
主席：謝謝仉教授。
接下來，我們請雲林科技大學科法所的吳威志教授。
吳教授威志：主席、在場的許宇甄立委，以及各位先進，大家好。我是雲林科技大學的教授吳威志，針對提案一的部分，也就是公民投票限制兩年當中，在特定時間辦理，是不是有違背直接主權？依照我們國家公投的效力，其實欠缺了一個部分，公投的效力有兩大部分，就是決策性公投和諮詢性公投，可是除了修憲案以外，我們國家幾乎都是諮詢性公投，因此諮詢性公投，基本上在國民主權的這一塊其實已經有問題了。
公投法第一條規定「依據憲法主權在民之原則」，民主其實就是「主權在民」，「主權在民」在世界各國有兩個主要的學說，一個是國民主權說，一個就是國會主權說。可是現在我們的國家哪個時候變成了司法主權說、變成了行政主權說？好像司法及行政都變成了在它上面，這是不對的。
基本上我也非常認同，大法官第342號解釋裡面認為，基於議事自律原則，立法院其實是有權決定這些技術性的立法問題。我個人認為，公投法有很多都是技術性的立法問題，因此無論臺灣歷次的公投投票，包含公投有沒有合併或者要分開，其實每一個時代有每一個時代的需要，這個時代的需要就是針對國會因它的需要而做改變。基於公投案是對事有政策參考的價值，其實它等同是民意調查，這個民意調查在技術上可採很多技術，包含電子投票，這個等一下我再做報告。
另外，兩年的這個部分實在是太久了，為什麼？因為公投的規定裡面，各位看從發起連署、審查、公告，往往都要6個月以上，時間其實已經夠久了。夠久了之後，你再把時間拖久，事實上無法反映當時重大的政策，如果有急迫性的，也沒辦法反映民意。因此這部分我認為必須改變。提綱第二點的部分也仍然是在說明兩年辦理一次，會不會再跟大選當中的結合。各位，我們看到了憲法增修條文第一條，提出的憲法修憲案裡面，而且它只說公告半年，然後經過3個月的投票複決，事實上它只有公告的時間，沒有限制任何提出的時間。當然，對人選舉因為它有任期，所以它可以有這樣的限制，可是對事呢？有急迫性，為什麼要做這麼大的限制啊？所以憲法沒有這樣的限制，最多就是空白授權給立法院自律來決議之。
第三個部分是有沒有具體可行的方式來處理。我們看到了，剛才所說的諮詢性公投就像民意調查一樣，它可以做電子投票，世界上已經有超過30個國家實施了，其中有一種我覺得非常好，就是目前的直接記錄電子投票機（DRE）的技術，這個技術可以在投票機上投票，而且記錄在機器上的記憶體裡面，除了這個之外，選民可以列印出像金融交易紀錄的收據，這個部分除了個資的紀錄掩飾以外，其他在時間跟統計裡面都可以看得到，也就是說它可以避免很多作弊的機會。
接下來第四個提綱是，要合併大選可不可以？我必須說，2018年「一案一張」造成大排長龍，邊開票、邊投票，這個部分實際上是選務工作並沒有掌握流程，事前也沒有足夠的演練，而且開票的票匭也幾乎是在同一個場所，所以剛才有一位大律師說，不要把選票綁在同一天，事實上我們是不是應該考慮不要把開票綁在同一天呢？因為很多技術性的問題是可以解決的啊！公投的開票其實沒有「人」的急迫性，這個部分可以再多一天、多兩天、多三天，公投的正確性才是最重要的。
現今我們看到新國會智庫公布的民調，有66%是支持公投綁大選的，反對的才一半而已，所以中選會也提出，綁大選會不會讓議題失焦？這個部分其實我認為基本上不會模糊公投的焦點。都已經討論半年以上了還模糊焦點，是把我們選民當傻子啊！所以我認為公投綁大選的話，反而是讓候選人有機會把事情講清楚，看你的立場到底是什麼，選民更能夠選出更對的人來反映當時的民意。
那麼如何邊開票、邊投票呢？這是技術問題，只要立法院通過了，其實中選會就必須去想辦法來解決。有關解決的方式，我個人認為參酌美國各州，在一張選票裡面同時列出各案是一個非常好的作法。剛才有專家提到投票行為的改變，其實2018年正是因為投票行為的改變，才會造成那麼大的混亂，因為本來選舉的時候是一張票有多人的選舉，結果後來看到公投票，傻了！一張選票一個案子！所以反而那個時候才是改變了選舉的行為。我們現在只是導正選舉的行為，一張選票裡面可以有多案，這是依照過去選舉以來的習慣，我認為這樣的選舉習慣是可以加以尊重的，所以這個部分我們應該要仔細來考量。
當然，怎麼樣去克服技術上的問題？剛才也有學者專家提到，我們可以採不在籍投票方式已經入法了，可是各位，我記得6年前中選會李主委講過2年內要制定相關實施方式的法律，到現在6年了還沒有制定！所以，不在籍投票其實也是一個技術上能夠改變合併大選的做法，我認為中選會難道只會傳統一張選票的選舉方式嗎？現在行政院已經有了科技部、已經有了數位部，難道連一個電子投票或通訊投票都做不出來嗎？如果再做不出來，中選會乾脆移給立法院好了，我看立法院現在的表現都非常棒啊！所以讓立法院來擔任管理中選會的院級機構好了！
也就是說，我們必須要考量技術上的問題，要由技術上來克服，這正是我們期待中選會來做更多的作為啊！如果都不作為的話，只是傳統的選票的選舉，對我國的選舉制度有何進展可言？
以上是我的發言。
主席：謝謝吳教授。
接下來請立法委員許宇甄委員。
許委員宇甄：謝謝主席。在場的各位學者專家、各位官員以及立法院的同仁，大家早。剛剛吳威志教授講得非常好，因為公投法歷經多次修訂，從可以公投綁大選，到公投不能綁大選，其實我們就可以看得出來，我等一下會提出一些數據來跟大家分享為什麼我們主張要公投綁大選。
大家都會提到2018年公投綁大選的亂象，可是事實上我們看到的是2018年公投綁大選總共成立了10個公投案。為什麼這麼多？就是因為公投綁大選可以讓大家省時而且省錢來去表達自由意志，所以大家很樂意能夠出來投票，因此成案也非常多，有10個案子。在這10個案子當中，因為民進黨的主張沒有一個通過，所以民進黨被民意狠狠地打臉之後，在2019年就提案修法，要將公投與大選分開舉行，而且公投只能2年一次，還要選在暑假期間舉行，這樣的做法明顯就是要降低公民投票發起的意願還有公民返鄉投票的意願，進而造成投票率降低和代表性不足的問題。
我們可以看到2018年公投和2021年公投單獨舉行跟分開舉行的狀況：2018年全國的公投投票率是55.8%，2021年是41.1%，兩者相差14.7%，投票人數少於270萬。比較花東和離島這兩次公投的投票率，合併選舉的公投高出17%到24.8%，可見尤其是對偏遠跟離島地區的居民來說，公投跟大選分開嚴重影響其投票意願。再從投票的時間成本跟交通成本來看，以臺東為例，來回車資再加上回到偏鄉的轉車時間大概都要超過10個小時，如果搭飛機的話，交通費用會超過4,000塊，這個也都會影響返鄉投票的意願。
當然，我們從2018年的選舉可以看到，其實世界到處都有公投綁大選的國家，也有公投跟大選分開的，當時造成的選舉亂象，監察院跟行政院都認為是中選會安排不周所致，並不是合併選舉造成的，所以在2018年11月29日，當時的行政院長賴清德在行政院院會聽取中選會報告的時候有表示，未來選舉合併公投舉辦勢將成為常態，請中選會重新檢討整體選務作業，包括對於公投案的查驗連署、社會各項建言，以及把兩種投票程序同步進行之有效分流方式，在1個月內提出改進的方案。所以當中選會提出的改革方案居然是分開選舉，無異就是打了當時的賴清德院長、現在的賴清德總統一個大巴掌！
我想，投票率是民主制度正當性的一個基石，尤其我們臺灣號稱IT王國，所以投票的選務工作，剛剛吳威志教授也提到其實可以運用很多新科技的協助，既可以減少人力，也可以降低選務的負擔，所以中選會應該要有更積極的作為，而不是因為這樣而拿來當做因噎廢食的藉口跟理由。民主社會最重要的是保障全民參與決策的機會，長期來看，如果公投跟選舉分開的話，會影響成案、發起連署的意願，也會影響選民對民主制度的信心。
曾經有一個研究顯示，頻繁的選舉會導致選民出現選舉疲勞，進而降低人民參與的熱情跟動力。所以我想，每一次的選舉其實都有可能造成社會的激辯跟對立，社交媒體上也會充斥著各樣攻擊和謾罵，社會情緒極度分裂，所以這不僅會對公投的結果造成影響，還可能削弱未來的民主參與度，所以人民對於選舉和公投漸漸失去興趣，將不符合政府所宣揚的民主價值，也可能造成民主危機，所以公投併大選可以減少這種社會對立與分歧，而且可以提高人民的凝聚力，將全社會的韌性提高。以上謝謝。
主席：謝謝許宇甄委員。
接下來請國立政治大學法律系與創新國際學院陳柏良助理教授。
陳助理教授柏良：主席、與會的各個機關首長和今天在場參與的各位先進，大家好。我是陳柏良，今天很榮幸受邀在貴院能夠就公民投票的部分發表我對於這個制度的一些想法。第一個，先針對公民投票，大家常常強調的是要實現直接民權跟主權在民的原則，這個地方我是完全贊成，只是我們在思考什麼是國民主權原則的時候也必須思考一件事，我們現在的關鍵是自由民主憲政秩序，而自由民主憲政秩序就是必須要平衡國民主權跟少數群體的權利，中間怎麼達到平衡，所以接下來我們的討論就會變成在我們的民主制度裡面，到底是累加式的民主還是審議式的民主？如果我們在這個前提下開始討論，其實公民投票算是一個立法政策形成的空間，有非常寬廣的空間，但是我們要具體去思考什麼是比較好的審議式民主的空間，還有審議期間應該是怎樣的設計，及審議的過程應該是怎樣的設計。
今天如果就提綱的討論來說，第一個在討論是不是應該一案一張還是多案一張，我先以我個人的經驗來說，因為我父親很早就有青光眼跟老花眼，在臺灣高齡化的社會之下，我還記得2018年他的選票看非常久，只是多案多張，他要一張一張閱讀，所以我的建議是這樣，如果未來我們縱使要採一案一張的話，第一個，字體一定要放大，還有投開票所必須放老花眼鏡，包括像我也有點初老，我連看字的時候也是要稍微調整一下距離，所以其實我是在思考說，如果今天是站在公民識別或公民識讀這邊，我們要進行多案一張的話，第一個問題就是怎樣確保我們即將要走入高齡化社會，我想在座大家也有很多自己的父母或祖父母在投票的時候都會碰到這個困擾，所以就變成是……當然我認為多案一張或一案一張可以用施行細則來處理，但是我是建議在試辦之前可能要先進行實證，要多大的字體才不會造成選務的困擾，還有整個投票的流動性，以及老人在閱讀的時候能夠順利，這是第一個部分。
第二個部分就是剛剛前面有蠻多不管是委員或是學者先進在討論公投綁大選的部分，有關公投綁大選，其實我認為關鍵不是公投綁大選這個議題，而是在我們的審議期間跟投票率，還有所謂的通過率，就是剛剛蘇教授所講的這個問題，其實在臺灣的背景下，過去是因為同意權的門檻拉得非常高，也就是有效票中的同意權，所以過去會要求公投綁大選是希望公民投票變成一個有意義的投票，但是我認為目前的狀況是我們的時空背景已經有些改變，現在同意票的有效票門檻是四分之一，也就是四分之一能夠出來投票就可以過，接著四分之一過了以後才是簡單多數決，所以這個時空背景改變了以後，我們在整個公投綁大選的必要性上面，其實關鍵已經不是必要性，而是在於第一個，我們怎樣提升投票率，第二個，怎樣能夠造成一個有意義的審議期間。而審議期間我認為分兩個部分，當然，提高投票率的部分，剛剛包括蘇教授、吳老師等等也都討論到很多，包括其他一些提高投票率的配套措施，但是如果真的是討論審議期間的時候，其實有分為兩個部分，第一個在於中選會的公投審議期間，那個委員會，包括審查委員的代表性跟多元性有沒有兼顧，我個人過去參與的經驗，常會出現在審查委員會裡面，就是公投審議委員會或中選會在邀請專家學者時的多元性，不管是性別多元、族群多元或是年齡多元性上面並沒有完全兼顧到代表性的部分，所以這個地方其實可以作重新的思考。
當然，剛剛包括像林佳和教授也在討論一個問題，就是說我們是不是要在兼顧民主自由憲政秩序或自由民主憲政秩序下所謂少數權利的那個部分？這個部分其實會有兩種可能性，第一個就是在於是我們是不是要導入事前的合憲性審查，第二個就是在公告之前，我們是不是要有一個異議期間？也就是說，對於潛在可能受侵害的少數群體，第一個，他有沒有可能包括提出異議、提出反對性的公投，或是第三個，甚至去提出憲法訴訟或是定暫時狀態假處分，也就是我們在審議期間結束之後，是不是有一個公告異議的期間？這是第二個部分。
第三個部分，當然剛剛也討論蠻多的，我們現在有一個法案的複決，第二個是立法原則的創制，還有第三個是公共政策的形成跟公共政策創制的部分，這個部分其實蠻複雜，我們在這三個類型當中，不管是後面的救濟程序或是後面的實踐過程有不一樣的設計。其實我覺得比較值得討論是立法原則的創制和重大公共政策的形成跟創制的部分，我會覺得在這邊其實我們應該要有不同的思考，因為我剛剛看到提案裡面會出現一個狀況是說，一旦出現重大公共政策的創制部分，如果是行政機關行政怠惰不作為的時候，應該怎麼處理？其實在實務問題上永遠會出現一個狀況是行政機關可能會先提出一個看似言之成理的草案，但事實上其實跟公投意旨是不符合的，所以就變成這個法條本身在操作可能性上會變成窒礙難行。所以我的建議會是這樣，如果我們今天在立法原則創制上已經有導入憲法法庭的審查機制，接下來是我們除了立法原則，在重大公共政策的創制上面，其實也可以……因為一定會出現行政跟立法兩方或行政方跟公投提案人，針對是否有具體回應這件事情上會出現不一致，這個時候我認為關鍵其實是在於有沒有一個中間的仲裁機制，或是中間的機關能夠由第三方來裁決這個到底有沒有具體回應，所以這是在立法原則跟重大公共政策形成部分的建議。
其實接下來有一個比較分支的討論是在於公民投票之後，到底拘束的期間是兩年還是四年？當然，我今天看到草案當中希望從兩年改為四年，但是我會有一個建議，如果以目前全球科技發展的速度，不管是AI或核能技術，核能技術的進步包括安全性的技術也是進步非常快。我以核能電廠這個例子為例，未來一到兩年內的科技會不會有爆炸性的發展，我們並不清楚，所以如果定死四年的話，一旦科技快速進展的時候，我們會無法跟上時代，不管是科技、兩岸關係或是國際局勢，所以在這邊既然是與時俱進的原則下，我的建議還是維持兩年，如果是四年就會造成不只是直接民權的問題，而是直接民權怎樣能夠具體展現，若拉長四年的話，新民意不能推翻舊民意，新公投不能推翻舊公投，所以有關四年這個部分，我的建議還是維持兩年比較恰當。
至於剛剛花了蠻多時間在怎樣造成有效的審議跟有效提高公民投票投票率的部分，其實我會認為審議跟公民投票率這兩個部分，過去我們常常是分開思考，甚至是用政治動員的角度來想，但其實在整個審議的過程中，我覺得關鍵不是拉長，而是在於怎樣讓行政、立法、司法三方都有機會在這個地方能夠參與，才能真正落實自由民主憲政秩序，非常謝謝各位，謝謝。
主席：好，謝謝陳教授。
我們接下來請東吳大學法律學系李鎨澂兼任講師。
李兼任講師鎨澂：主席、各位委員、各位老師、各位先進，大家好。很榮幸有這個機會跟大家報告自己簡短的意見，因為時間非常有限，我們直接進入主題，我直接就先講結論比較快。因為如果說公投跟大選切開的話，法國就是最明顯的例子，它有非常明顯的立法例，但是也就是因為這樣，而且它的表決有效必須雙門檻，參與率必須要50%，投票也必須到50%才可以，如果沒有到達這個門檻的話，統統都只有諮詢性質。法國在2003年修憲之後才有地方公投，而地方公投是嚴格地切開了，理由也是不要跟人的部分混在一起，但事實上不可能，比如法國全國公投也是公投跟選舉切開，問題是1962年戴高樂提出總統由人民選舉產生，如果不是信任戴高樂的話，根本不可能通過，所以公投再怎麼跟選舉切開，人的屬性非常、非常重要；2005年歐盟憲法的表決也是輸掉了，因為大家對席哈克總統不信任，這是一樣的道理。不管再怎麼切，人跟選舉一定會綁在一起，所以與其如此，還不如明白承認公投、選舉一併舉行，以節勞費，這就是相關規定。
我統計了一下2006年之後法國市政公投選舉，因為它是切開的，到2023年最後一次總共69項，投票率超過50%以上的只有21次，也就是說，其他高達四十幾次根本就無效，因為參與率太低了；投票率超過40%的只有66次，總共有高達32次的投票率根本低於40%，因為法國切開的關係，就是會這麼低。投票率最高的是97%，為什麼？因為它非常瑣碎，包括是否贊成設立4G基地臺，投票率最低的是3%。
不管是公投綁大選，或是公投跟選舉切開，我們要考慮一個非常切身的問題，錢從哪裡來？法國今年6月9號解散國會總共花了2,800萬歐元，高達9億新臺幣。9億新臺幣其實很便宜，為什麼？因為他們很多的開票志工是免費的，就是一般公民去擔任的，不是像我們所有都是選監人員，統統要付錢的。我就去看過，我在旁邊看，他們沒有去算，因為我不是法國人，他們就是十幾桌，像麻將桌一樣，每一桌4個人開票，統統都是公民志工，統統不用付錢，所以這樣就變得很便宜。問題是光這樣子，法國的國債也非常高，已經超過歐盟的上限，而且超過非常、非常多，因此總理提出要削減600億歐元的預算，錙銖必較。
結論是美國、瑞士都證實公民投票是可以跟選舉一起進行的，而且事實上可以提高投票率，魁北克地區也是一樣，法律上我也找不到公投跟大選要切開的規定，他們都是在禮拜天舉行。我們剛剛有討論，各位先進討論過很多，就是如果開票很困難的時候，我們把投開票時間延長60到90分鐘，可不可行呢？這是最簡單的方法，因為在法國就是這樣，巴黎、里昂、馬賽三大都市投票時間延長到晚上8點鐘，其他的小鄉鎮只有到晚上4、6點鐘就結束了，就是用這樣子來確保大都市人多，大概就延長到8點。我們現在是全國一刀切，統統都是到4點鐘就結束，其實太趕了。
我很快回顧前面一下，其實我相信前面很多先進都有講到了，就是在美國，我們剛剛看到了41個州總共有146項公民投票一起舉行，美國這一次11月5號的公投跟總統、州長、眾議員、參議員的選舉統統綁在一起，因為不這樣的話，美國這麼大，根本沒有人來。其實不管地方大小，選舉一起舉行，人一定會比較多，這根本不用太過討論，這是常識。而且他們針對基本人權可不可以公投？當然可以！為什麼？墮胎權要不要寫入州憲呢？要啊！很多都寫進去，或者是禁止墮胎寫入州憲都有，這兩種都有，都寫進去了。
至於瑞士，網路上有很多奇怪的講法，不要說奇怪，可能因為大家看到的資料不同，就是有人說瑞士的公投跟選舉是切開的，我去查一下，未必是如此。起碼地方跟中央的聯邦公投會儘量同一天舉行，我特別找出英文的頁面出來說明，盡可能同一天舉行，就是公投是中央、地方一起進行，這是法文版。它甚至已經把未來20年的公投跟選舉一起統統訂出來了，可是它有一個很重要條文是在……總之，聯邦總理的秘書處可以把這些日期重新調整，如果有重要理由的話，可以合併舉辦，它有這個非常重要的條文，政治權利敕令跟聯邦政治權利法相關條文，我都把它找出來了，就是可以調整的，這是瑞士的情況。魁北克的情況也是一樣，魁北克也是市政選舉跟公投都是在禮拜天舉行，我去詳細查過，它並沒有互相排拒、排斥、切開的規定。所以像法國的立法例，法國是明白切開的，公投跟選舉絕對不可以同一天，我講的是地方，因為對於全國公投，法國沒有明文規定，地方公投跟選舉是明文規定切開的，但是在魁北克的法語區，還有瑞士一大部分是法語區，他們都沒有這樣的規定。所以在法律上，公投跟選舉在瑞士及魁北克是可以一起舉行的。
在法國地方公投是很少在使用的，因為它的門檻太高，太困難了。我們可以看這個表格，如果以事項來區分，基礎建設、區域重劃的投票率是最高的，但實際上我們剛剛已經看到了，投票率超過50%的只有21次，而且因為他們規定投票率一定要超過50%才有效，所以變成超過50%的只有21次，也就是不到三分之一的公投是有效的，這樣的公投完全是浪費資源、浪費時間。我的報告先到這邊，謝謝。
主席：謝謝李講師。
接下來請本院翁曉玲委員。
翁委員曉玲：主席、在座的委員，還有各位學者先進，大家好。回顧我國公投法的修法、立法及實踐的歷程，我們2003年公投法公布施行，當時採用的就是雙二一的門檻設計，即便是在全國性的公投當中，投票率過半而且有效過半的同意，才算是通過，當初認為這是一個高門檻，被譏笑為是民主的鳥籠公投，所以在2017年的時候，當時立法院又修改公投法，大幅降低公投提案及通過的門檻。2018年因為有10個公投案合併九合一的選舉，造成當時在投票過程當中的混亂，以致於民進黨在2019年的時候挾著立法院的席次優勢，又再次修正公投法，規定公投日是兩年才可以實行一次，而且要錯開選舉年。
我們知道，民進黨當時這樣的修法，其實是大幅限制人民的創制、複決權，我們的憲法明文規定要保障人民的創制、複決權，而公民投票法本來就是在落實國民主權原則，可是沒有想到民進黨這樣的修改卻大幅限制人民的創制、複決權，從本來達到一定的連署門檻就可以提案、中選會就要辦理的條件，壓縮成為每兩年只能辦一次，而且還要跟大選錯開，這個當然會影響到整個公投的投票率，也會影響到人民行使創制、複決權的意願。
本席認為，公投本來就應該要反映人民對於公共政策議題的看法，國家也應該要在民意的基礎上去施政，民意的代表性越充足越好，而且越即時越好。公投脫鉤大選的確會造成投票率的降低，而兩年辦一次的確沒有辦法即時地去反映民意。所以如果今天我們的公投從提案、連署、成案到投票，都已經經過相當嚴謹的程序及時程，這時候還是可以回復到過去的公投綁大選，甚至廢除兩年一次的行使公投，如此才可以提高民眾的關注度，還有與政府對話的機會。
每一次的公投都是人民自由意志的展現，是直接民權的落實。我們知道，其實2016年時任文化部的部長鄭麗君曾經提出過公投生活化的目標，可是大家想想看，我們今天公投有生活化嗎？我們公投現在被綁得死死的，每兩年才能夠行使一次。所以在這樣的情況之下，我們認為應該要再次修正公投法，以符合最新的民意，以及最能夠落實人民的創制、複決權。
民進黨總是在說時代變遷、時空環境的不同，但公投亦是如此，國會改革也是如此，所以這些都是執政者的思維，不希望監督的力量變大，如果政府做得好，又何須怕人民公投呢？2018年當時選務工作混亂的結果，其實應該要從選務上面去進行改革，包括解決不實、虛假的連署，同時要落實不在籍投票，利用科技來解決問題，而不是在人民的權利上面加上層層的限制，禁錮人民的權利。
本席主張公投應該回復綁大選的制度，而且廢除兩年一次才能行使公投，讓更多的民眾可以參與，並且可以降低成本和人力、物力。以上，謝謝。
主席：謝謝翁曉玲委員。
接下來請前立委，也是中山大學的張其祿教授。
張特聘教授其祿：謝謝徐召委，又回來了，謝謝。當然這一次這個議題真的非常重要，針對公投綁大選，我也跟與會的各位報告一下，早在上一屆國會的時候，其實這就是議題了，事實上我們也知道，在2021年的時候有4項公投案，那個時候的民眾黨在這一個課題上一開始是比較反對，但是後來是以開放的態度，因為這真的是一個比較複雜的課題，我們必須直說。
我個人在內政委員會有待過一個會期，也必須很坦白地說，當然現在看起來有很多的理由，正反方都有，比如可能比較反對的主要就是以現在政府部門在談的，好像這件事讓選務會非常地複雜，好像到時候選舉的過程是邊投票邊開票，造成選務的不公；另外，也有一個可能就是中選會這邊的概念或者是內政部在講的，認為讓民眾比較沒有審慎思辨的時間等等，大概就是這一類的理由。
當然，我現在比較支持這個案是希望公投跟大選能綁在一起，是在野黨的這個部分，大概談的就是成本的節省，還有讓整體投票率可以衝高。其實說實話，各都有他的道理，這個我必須承認，但是我必須這樣講，我自己在擔任立委的時候，我也必須講一件事，我比較想要談的是一個技術面的問題，大家有沒有仔細去想過？哇！選務困難這件事是一個非常棒的理由嗎？其實我不覺得是個好理由，從我自己當立委的時候，我必須先報告一件事，我剛才還查了一下我過去的臉書，有談到一件事，我說連愛沙尼亞的不在籍投票的那些機器或者類似eID的那些設備都是從臺灣進口的，結果這件事是我們自己做不到的。
所以這個選務到底會不會很複雜？加上了所謂的公投案之後，是不是一定都會搞成2018年的那個樣子？我覺得既然已經有那個例子了，我們當然就應該仔細檢討，這個選務工作到底是不是能辦好？坦白說，綁這件事是不是真的這麼危險？我還是必須直說，其實我們很多都綁啊！九合一大選不是綁在一起嗎？大家全部都綁在一起啊！若人跟事的選舉不能綁，這也不盡然說得過去，人跟事其實都是民權的展現，而且如果搭配一起討論也不是不行。我必須說實話，民眾黨是有提這次的修法版本，它比較著重在我講的技術面的版本上，它表示如果今天要綁在一起，若公投案很多，還是這樣一人一張嗎？當時一人一張，確實是沒錯，搞混了、搞亂了，大家也不知道這個要怎麼投，然後投得亂七八糟。
既然有了那個經驗，而且從2018年就已經有那個亂象了，走到今天，我們真的就要問，公投法，自己也說啊！不在籍是OK的，可是我們在第10屆國會那時候就在講了、就在追中選會，希望能夠把這件事情落實。甚至我講更遠一點的，包括eID，如果這些東西都能夠上位，甚至過去在第10屆國會的時候都還成立了數發部，有這麼多單位都要搞定這些事的，結果，很抱歉，到第11屆了，召委還要繼續再開始，還要公聽會、還要再談這些事情。我直說，如果技術面比較能解決，說實話，沒有什麼理由去阻擋直接民權，我還是必須直說。至於是不是公投跟大選綁在一起？當然如果能夠節省，而且在這個過程中技術又能夠克服，其實也沒什麼不行啊！
而且我也看了一下，上一次公聽會有很多專家的意見，拿很多國外例來比，可是我必須還是要點出來，九十多個國家，雖然沒有錯，脫鉤的很多，但是綁的也不少啊！在美國是各州玩各州的，加州也是綁在一起，所以你很難用這些例子去說人家怎麼樣、我們怎麼樣。坦白說，這次為什麼民眾黨請我來，而我覺得OK？因為我還想要談的是，由於當時未竟之功這麼多，一直期待中選會把不在籍投票、把選務精進，這件事已經談了N年了，可是怎麼好像……我都在想，尤其像蓋章這件事，大家會不會覺得這是很好玩的一件事？我們到21世紀還在那裡蓋章、還在這樣子驗，這真的是蠻好笑的，我必須直說。
國外那時候投票，其實案子也是很多的，看看美國是怎麼投的嘛！就是這樣子啊！人家直接一邊在投……其實現在科技這麼進步，臺灣不是全球最厲害的IC大國嗎？我們是不是也可以用自己的ICT、設備來更新這些事情？甚至講白了，真的要那麼亂嗎？會亂到讓開票程序變成……而且必須直說，臺灣也不是真的很大啦！這些事情我覺得在技術面是可解的。我的意見反而是，技術面、選務面如果能夠真的好好想辦法克服，當然現在把它集中在一起，又可以再節省成本，而且用審議民主的觀念來想的話，當然人民也有他自己的責任，就是人民自己怎麼看待這些案子，他是只聽政黨搖旗吶喊的還是怎麼樣，其實也不見得啦！反而是那個資訊要充分、反而是在那個過程中。
既然當時就是一直說是鳥籠公投，一直希望它不要是鳥籠公投，希望能夠讓直接民意更彰顯，所以這些事情我是覺得，前提是技術面如果好好的先改進，本來就該做，其實是我們的行政怠惰，比如公投法裡面就是說不在籍是要搞定的，這些如果通通都能夠上位的話，反而今天的議題是好解的，而不是說在這些好像……我可以告訴你，所有事情都會說技術很困難，真的啊！你永遠都可以說技術很困難，可是諷刺的是，這個技術面是這幾十年來的，甚至我們還在蓋章、在領選票的這種狀況，哇！連這件事情都沒有辦法精進。真的，我也不知道成立數發部幹嘛、當時設置eID要幹嘛，我們要怎麼樣推動不在籍這些，都完全沒有做嘛！所以這才是真問題，這一次的公聽會當然非常重要，也還是點出這個重點，希望精進的其實是中選會的選務。以上，謝謝大家。
主席：謝謝張教授。
接下來要請列席的與會機關代表來回應說明，首先請中選會陳副主委。
陳副主任委員朝建：召集委員，在座的各位委員、各位專家學者、各位機關代表、各位女士先生。中選會做幾點回應，第一點回應，理性思辨才是公民投票實施的基礎，在選務機關的立場上，我們支持現行公投與大選脫鉤辦理的規定，主要原因並非只給選務機關合理的選務籌備期，而是公投與大選分開來辦理，將人與事脫鉤，有助於政黨政治的運作，過程中避免藉由夾帶來影響政局，最後也經由選民跟投票權人的理性思辨邁向下一階段更為理性、更為穩定、更為民主鞏固的國家政治。
第二，有關剛剛各界所提若干技術性的規定，其實技術歸技術，但要考慮到幾個層面的問題：第1個層面是法律的規定；第2個層面是社會的信任；第3個是相關的客觀局勢。舉例來說，很多先進提到可以實施電子投票或網路投票等更先進的投票技術，但我們要就法律規定、社會信任與客觀情勢來做考量。如同上週公聽會所做的回應，我們可以清楚了解，全球最希望臺灣實施先進電子投票或網路投票的國家，應該是境外的敵對勢力。所以我們要反過來想想看，我們要如何確保臺灣的民主鞏固？
第三，聆聽各界聲音仍然是有必要的，有關各界所提出多案一票的公民投票選票設計，在法律上跟實務上都屬不可行！為什麼不可行？如果多案一票的話，會導致選民沒有辦法履行其投票或不投票的權利，這涉及法律以及憲法所規定的人民權利問題。其次，在實務上，有關有效票或無效票的認定有其認定方式，如多案一票會導致選票要認定為有效票或無效票變得相當困難。更重要的是，多案一票會導致開票時間反而更長，理由是在多案一票的情況下，反而更難讓公眾進行有效監督，也更難讓在場的監察人員，也就是政黨所推派的監察人員在協助認定，做公眾監督時更為困難。
以上幾點回應供大家參考。
主席：謝謝陳副主委。接著請內政部董次長。
董次長建宏：主席、各位委員、各位先進、各位學界的代表專家。非常感謝今天內政委員會針對公民投票法舉行公聽會，也聆聽了許多專家、學者以及委員的高見。
對於公民投票，我想我們非常清楚，公民投票的重點之一，其實就是實踐國人主權與民主。民主、主權的實踐以及民意的表達，在民主社會裡本來就有多元的管道與方式。我們除了定期投票及公民投票之外，事實上還有許多不同管道，政府也積極透過不同管道，蒐集各方意見，特別是在大院許多委員指教下，政府許多政策都有完整的修正與討論空間。因此，公民投票法事實上也歷經了完整的修正，且在修正過程裡，我們降低了提案門檻、連署門檻以及通過的門檻，這些門檻的修正，其實大幅增加公民參加的意願及投票的可能性，甚至讓許多議題都得以有機會表達。
公民投票的關鍵，包括提案過程，其實都是公民社會討論的過程。不論成案與否，都引發社會對於許多重要議題的討論，而這正是一個民主社會、公民社會最關鍵的一件事。所以我們還是願意聆聽更多人的意見，我們也尊重中選會對於選舉制度的相關規範。內政部作為執行選舉的單位，我們會依據法令規範詳加執行。
再次重申，公民投票是公民實踐民主的過程，但不是絕對、唯一的過程！我們有許多的方式可以表達民意，而行政單位也的確聆聽了立法單位的許多意見，也感謝社會各界對我們的指教，謝謝。
主席：謝謝董次長。請問司法院及法務部的出席代表有沒有要回應的？好，沒有。
請問各位專家學者是不是有要第二輪發言的？請傅馨儀大律師。
傅律師馨儀：臨近中午，讓我再僭越一點時間，再做一點簡單的發言，非常感謝主席。方才有幾位委員特別於百忙中前來給我們一些叮嚀指教，坦白說，我今天是抱著受教的心情來跟大家學習一些比較實務上的知識與經驗。很遺憾的是，兩位委員都因為忙碌而離席，不過沒關係，剛剛聽到兩位委員的高見讓我獲益良多。但我有一些不同看法，請讓我僭越一下，表示我個人的淺見。
我們剛才一直講到一個item，一個我一直非常concern的點，也就是公投綁大選，但我看到的法案卻是綁選舉，所以大家的目的好像有點太特定了一點。從公投綁大選來講，大選四年一次，為了能彰顯人民的主權，那麼四年一次會比現在的兩年一次更少，請問人民的主權跑去哪裡了？所以在名詞上我滿贊成方才許宇甄委員講的，他援引賴清德總統的意見，而賴清德總統講的是選舉合併公投，畢竟所謂選舉不是只有大選而已，不是嗎？所以選舉合併公投這個議題本身，確實是可以拿來討論的，著毋庸議，畢竟是為了節省錢，畢竟財政是我們國家最重要的基礎，財政都是納稅人的民脂民膏，所以我覺得節省錢這件事非常重要。
但我也必須要說，節約能源、節省錢、節省資源很重要，卻不能因噎廢食！我們不能怕噎到就不敢吃飯，不是嗎？所以我們不能因為怕花錢就不讓人民行使公投權利！ 我一直都覺得很concern的一點就是，大家的概念是不是有點邏輯矛盾了？方才許宇甄委員講到，頻繁選舉會浪費錢，所以我們不能夠頻繁選舉，所以我們要把公投綁在選舉裡。但問題是，頻繁選舉與頻繁公投的目的其實是不同的！
非常感謝讓我有第二次發言的機會，我剛剛跳過PowerPoint紙本的第九頁，其實我在第九頁稍微整理了一下公投VS選舉，就是公民投票跟選舉概念差在哪裡？說真的，幾乎totally different，放在一起就真的只是為了省錢。省錢當然很好，這點我承認，只是省錢跟公投綁大選……公投綁大選是很省錢，沒錯，因為只剩下四年一次，對不對？如果我們講的公投綁大選，那麼大選就是四年一次，但大選並不是只有選舉，這樣真的超省錢。可是這樣就違背了方才翁曉玲委員所講的。翁曉玲委員講得非常好，我totally agree，我完全承認公投是為了展現人民意志，落實直接民主！其實我PowerPoint從第一頁到最後一頁，講的就是這一句！剛才我浪費了大家那麼多時間聽我講雅典的故事，不過我講的概念跟翁委員講的幾乎一模一樣，對不對？所以我非常榮幸能與翁曉玲委員英雄所見亦同，這當然是我的榮幸。但如果我們今天只是為了不要頻繁地浪費錢，然後就讓我們不要頻繁地公投，然後就說要公投綁大選？剛剛聽到兩位委員講的都是公投綁大選，就是為了省錢，我倒覺得這跟我們看到的在野黨提案的邏輯剛好矛盾，我只想提出這一點。
我想要提的另外一點是，剛剛大家一直講到如何強化公民參與、強化公投，這點我在PowerPoint紙本第七頁有提到如何強化公民參與。我想講的是，公投不是只有選舉議題而已！大家都知道環保很重要，現在有ESG、SDGs、高齡問題、居住政策，還有我們的福利政策有沒有落實？沒有！所以我非常期待，如同我一開始援引Thomas Jefferson美國第三任總統講的，人民的生存跟幸福是政府唯一且是良善的職責與依歸，我覺得所有人民、所有的期待，都在政府與國會上。
方才我非常感謝主席給我20秒，我現在也把20秒還給主席。向主席致敬，謝謝。
主席：謝謝傅大律師。本席在這邊說明，我們說的公投綁大選是包含地方選舉與全國性選舉，所以是兩年一次。
在座的專家學者，還有沒有要第二輪發言的？如果沒有的話，我們感謝各位專家學者提供的寶貴意見。所有出列席人員的發言與提供的書面資料，除了刊登公報以外，我們會另外製作公聽會報告，送交本院全體委員以及所有出列席人員參考。
中央選舉委員會書面資料：
