委員會紀錄

立法院第11屆第5會期內政委員會「國家安全法」修法公聽會（第1場）紀錄

時　　間　中華民國115年3月19日（星期四）9時3分至10時46分

地　　點　本院紅樓202會議室

主　　席　李委員柏毅

發言學者專家及機關團體代表

國立臺北大學法律學系助理教授馮聖晏

國立政治大學法學院教授楊雲驊

東吳大學法學院副教授洪兆承

中央警察大學國境警察學系助理教授王智盛

財團法人民主文教基金會董事長桂宏誠

國立高雄大學政治法律學系教授廖義銘

開南大學法律學系兼任副教授仉桂美

內政部警政署副署長李文章

大陸委員會法政處副處長董玉芸

主席：現在開會。

這場公聽會為了面對境外敵對勢力各種統戰滲透日趨嚴重，現行國安法是否足以因應？現行法有關發起、資助、主持等需要證明意圖危害國家安全或社會安定的主觀構成要件是否妥適？現行法對於類如現役軍人等對境外勢力效忠，或一般人民參與外國及境外敵對勢力的犯罪組織行為，並無明文規定禁止，是否為法律漏洞等議題，我們今天特別舉辦這場公聽會來聽取各位專家學者的意見，我們會詳實記錄各位的意見，並列入立法院公報紀錄中，作為國家安全法修法時的討論參考，謝謝。

我先宣告等一下的程序，感謝各位教授的出席，也感謝各位教授等一下可以給我們意見，我們會先請所有專家學者發言，並依簽到順序為原則，每位發言時間8分鐘；本會委員要發言的，請到主席臺登記，在兩位專家學者發言之後安排一位委員發言，每位委員發言時間5分鐘；最後再請與會機關代表說明。發言臺正前方是燈號倒數計時，發言時間結束前一分鐘會按鈴一聲；結束會按鈴兩聲。

請問有沒有人要提出會議的意見？如果沒有的話，我們就趕快開始。

我們先請警政署報告，請自己掌握時間，儘量在3分鐘以內，謝謝。

李副署長文章：主席、各位委員、專家學者女士、先生。有關本次國家安全法修法公聽會本部應邀列席報告，深感榮幸。今日公聽會所列討論提綱，謹將本部意見依序說明如下，敬請各位先進指教。

討論提綱五、其他國家對於鼓吹戰爭言論如何處置？

(一)公民與政治權利國際公約第20條第1項規定，任何鼓吹戰爭之宣傳，應以法律禁止之。

(二)查外國之處罰規定約有：

1.拉脫維亞刑法典第77條規定「煽動戰爭罪」：「公然煽動侵略戰爭或挑起武裝衝突者，處八年以下有期徒刑」。

2.芬蘭刑法第12章第2段規定略以，「以使芬蘭陷入戰爭或成為軍事行動目標為目的，而為公開散布旨在使公眾輿論支持侵略行為之聲明或其他陳述等行為，應依煽動戰爭罪被判處1年以上10年以下有期徒刑」。

討論提綱六、為境外敵對勢力散布錯假訊息危害國家安全應如何處置？

(一)在我國法律與憲政架構下，參據國家安全法、國家安全局組織法等相關法律與政府實務，「國家安全」係指確保國家生存、領土完整、主權獨立以及社會安定不受內外威脅之狀態，並維持經濟制度正常運作與國民既有生活方式。

(二)針對境外敵對勢力（如中共）透過散布錯假訊息進行認知作戰，危害我國國家安全之行為，可透過法律、行政與全民防護三重機制進行處置：

1.法律規制與追訴處罰

目前針對建構整體國家安全之不同領域或層面（例如：民主選舉、軍事國防、經濟安全、金融秩序、交通運輸、災害防救、公共衛生、廣電傳媒等），透過多部專法或特別法併行，視假訊息「內容」與「目的」，加以訴追、處罰：

(1)反滲透法：若受境外敵對勢力（如中共）之指示、委託或資助，而散布假訊息企圖干擾罷免或公民投票，加重其刑至2分之1。

(2)公職人員選舉罷免法：意圖使候選人當選或不當選，以文字、影像等傳播不實之事，足以生損害於公眾或他人者，處5年以下有期徒刑。

(3)災害防救法、傳染病防治法：散布有關災害或疫情之謠言或不實訊息，足生損害於公眾或他人者，最高可處3年有期徒刑或300萬元罰金。

(4)刑法：若偽造政府公文書散布，涉及偽造文書及行使罪。

(5)執法機關之追查關鍵在於：

惡：行為人是否明知為假（惡意）。

假：訊息內容是否與事實不符（虛假）。

害：是否造成具體社會損害或恐慌（危害）。

2.行政處置與即時防禦

(1)即時澄清機制：行政院要求各部會針對錯假訊息須在網站闢謠專區及社群媒體發布正確資訊。行政院及各部會官網均設有「闢謠專區」，針對網路流傳不實訊息發布即時新聞稿說明真相。

(2)媒體自律與共管：國家通訊傳播委員會（NCC）督促廣電媒體落實事實查證，若未落實「事實查證」而報導境外錯假訊息，導致損害公共利益，將依衛星廣播電視法裁處罰鍰。

(3)協力平臺檢舉：與LINE、Facebook等社群平臺合作，透過「LINE訊息查證」等機制，讓民眾能直接轉發疑似假訊息進行查證。

3.全民防衛與公眾參與

(1)檢舉管道：民眾若發現疑似境外勢力滲透或散布假訊息，可向政府相關單位檢舉或舉報。

(2)媒體識讀教育：政府與民間組織合作，提升國民辨識錯假訊息能力，呼籲「不轉傳、不輕信、即時檢舉」。

以上大概是我們目前針對國家安全法相關的做法。今天本委員會有特別請各位專家學者來，希望專家學者能夠給我們建言，作為未來執法、修法的依據，以上。

主席：謝謝警政署李副署長的報告，謝謝，請回座。

接下來，我們請陸委會法政處董副處長。

董副處長玉芸：主席、各位委員、各位老師、各機關代表。陸委會承蒙立法院邀請，針對國安法報告本會的意見，深感榮幸。以下是本會的說明：

本會要提出目前臺灣的處境，來凸顯出為何要補強國家安全法相關法制的缺陷。首先，中共長期對我統戰滲透，確實這個部分總統去年也提出五大國安及統戰威脅與十七項因應策略，這方面都是凸顯實務上面對中共統戰威脅亟需補強的各個面向；第二個部分，共諜案件層出不窮。按照國安局的統計，中共滲透我們的五大管道分別是黑道幫派、地下錢莊、掩護公司、宮廟團體以及民間社團，相關的案件也是層出不窮，並且幾乎是成倍數的成長，所以顯示出共諜在臺灣活躍的程度，亟需在立法方面進一步予以規管防制，政府雖然在109年有完成相關國安五法的修正，但實務上在查辦案件的時候，仍然面對法制有某些缺陷，以致沒有辦法完整地去把這些犯罪的行為進一步處理，所以我們需要去補強法制相關方面的漏洞。

這一次行政院版的草案，目的在於接軌國際公約、補強法制漏洞，並且強化懲治力道、保障數位網路、科技方面的主權。譬如現行法對於發展組織雖然有處罰機制，但是對於參與組織是沒有明文規範，因此，我們對於進一步的違法行為沒有辦法提早予以防範，切斷他違法行為的進行，所以現在在參與組織方面，已經有一個草案的部分予以明文規範。另外，現在國安威脅其實不是侷限在實體邊界上面的領域，除了數位技術以及社群媒體，還有網路交互作用的產生，網路方面民主防衛機制亟需補強，因此，對於鼓吹戰爭的言論，禁止以武力鼓吹各種傷害臺灣的言論，都必須進一步以法律禁止。

最後我要提到結語的部分，對於中共對我們臺灣複合式的壓迫與灰色地帶的侵擾，維護臺灣安全已經不是單一個機關的權責，都必須要全體國人以及政府各部會跨機關合作來予以防堵。今天要討論國家安全法修正草案的補強，就是我們加強國家安全防範的第一道關卡。以上，謝謝。

主席：謝謝陸委會的報告，其他單位報告也請各位自行參閱，並刊登公報。

大陸委員會書面資料：

「國家安全法」修法公聽會書面資料

承蒙貴委員會邀請，針對國家安全法召開公聽會，以下謹提出本會說明，敬請指教。

一、中共長期對我統戰滲透，有必要全面檢視國安相關法令，捍衛國家安全

(一)中共長期利用臺灣民主自由環境進行分化與滲透，其手段包含情報蒐集、技術竊取與發展共諜組織等工作，嚴重威脅國家安全與社會安定。中共相關行動最終目的就是要侵略臺灣、消滅中華民國。

(二)為落實總統於去（114）年提出之五大國安及統戰威脅與十七項因應策略，各機關應全面檢視並完善相關法令，必要時提出相關修正案，共同捍衛國家主權、守護自由民主。

二、共諜案件層出不窮，相關法制有待完備

(一)根據國家安全局統計，2024年因共諜案起訴人數計64人，是2021年的三倍之多，滲透管道包含黑道幫派、地下錢莊、掩護公司、宮廟團體、民間社團等5大管道，透由拉攏、網路勾聯、金錢利誘、債務脅迫等4大手法，對我國人進行吸納，顯示中共積極在臺灣內部有計畫的培植力量，藉以擴大共諜網絡，進一步取得我方重要機敏資訊。

(二)雖政府已於109年完成「國安五法」修正，但實務偵審仍面臨相關問題，如法律構成要件規範有所不足、司法實務偵審過程認定不易，或是判決結果不足以收嚇阻之效等，均有待相關法制進一步完備。

三、本次行政院版草案旨在接軌國際公約、補強法制漏洞、強化懲治力道、保障科技主權

(一)現行法對於「發展組織」者定有處罰機制，惟對於「參與組織」者缺乏明確規範，行政院版提案增訂參與組織之不法行為態樣，可提前精準切斷滲透鏈。

(二)另當前國安已不再侷限於實體邊界。隨著數位技術、社群媒體與經濟滲透之交互作用，政府有必要補強民主防衛機制，避免境外敵對勢力利用網路便利性，在臺灣境內進行分化與統戰。本次行政院提案版本可強化「網路數位空間」中涉及國家安全部分之維護。

(三)鑒於公政公約第20條第1項規定，任何鼓吹戰爭之宣傳，應以法律禁止之。參照該公約第11號一般性意見，聯合國人權事務委員會認為，上開禁止措施與該公約第19條規範之言論自由權完全相容，行使該權利同時伴隨著特殊之義務及責任。該委員會並認為為使該公約得充分發揮效力，應立法明確指出其所描述之宣傳行為違反公共政策，並規定違反時之制裁措施。

(四)綜上，本次修法目的之一在履行國際公約義務，透過增訂網路服務提供者之協力義務，建立「快速反應、依法下架」機制，防止敵對勢力利用臺灣的言論自由來瓦解民主體制。

四、結語

面對中共複合式壓迫與灰色地帶干擾，維護國家安全已非單一機關之責，更需全體國人與社會各界凝聚高度共識，共同支持法律制度的與時俱進。守護臺灣民主體制與國家安全，是全民的最大公約數，祈在行政與立法協力推動修法下，能建構更為穩固完備的國安防護網。

以上報告，敬請各位委員指教。

國家安全局書面資料：

「國家安全法」修法公聽會書面報告

主席、各位委員先進、各位女士、先生：大家好！

感謝　大院安排本局針對「國家安全法」修法公聽會進行報告，本局謹以綜理國家情報工作之立場，提出說明及意見，向　大院各位委員報告，重點如次。

壹、防杜中共滲透作為

本局依據《國家安全局組織法》第2條、《國家情報工作法》第1條等規定，統合指導、協調、支援國安情報團隊能量，積極發掘反情報線索，並強化機關、軍中及社會安全防護工作，防制境外敵對勢力對我情報攻堅滲透。

貳、支持反制滲透修法

境外敵對勢力持續對我軍事單位及政府機關刺密蒐情，並不斷變化滲透手法，企圖規避我司法制裁，凸顯強化國安法制必要性。行政院去（114）年12月18日通過《國家安全法》修正草案，新增「參與組織」、「增訂中間人責任」、「鼓吹戰爭言論」等不法態樣，以及擴大喪失請領退休（職、伍）等配套措施，本局評認確有助反制境外敵對勢力對我滲透攻堅，並表支持；另有關現行國家安全法第7條「意圖危害國家安全或社會安定」之主觀構成要件，以及擴大喪失請領退休（職、伍），須待判決有罪確定，始得剝奪是否妥適等項，本局尊重權責機關意見。

參、查察爭議訊息影響

針對境外敵對勢力散布錯假訊息，本局統合國安情報團隊，注蒐涉及元首維安、中共對臺武統、疫情或重大災害等影響國家安全及社會秩序之爭議訊息，並秉持「全政府」協作原則，循跨部會聯繫機制，通報權責機關即時澄清、應處。相關情訊如有違法疑慮或屬重大危安爭訊，本局即透過專案機制，交由權責機關續處及協請社群平臺業者，依法下架圖文、影音。

肆、結語

近年我國家安全面臨外在威脅及挑戰更趨嚴峻，為反制境外敵對勢力對我進行滲透及情報攻堅作為，本局將持續協同國安情報團隊，依法蒐集各類危安情訊，即時應處查察，確維國家整體安全。

敬請大院委員不吝指導，並對本局工作予以支持與協助，俾使國安工作更為精進。

以上報告，敬請指教。

國防部書面資料：

「國家安全法」修法公聽會書面報告

主席、各位委員、專家學者及先進：

今天大院召開「國家安全法」修法公聽會，本部應邀列席，謹就討論題綱，提供意見如下：

一、面對境外敵對勢力各種統戰滲透作為日趨嚴重，現行國家安全法是否足以應對？

(一)鑒於近年來境外敵對勢力對我國滲透手法日趨多元，就行政院送請大院審查「國家安全法」修正草案總說明提及「單純參加組織欠缺明確處罰」、「操縱、發展組織等犯罪行為舉證不易」與「錯假訊息缺乏限制及處理措施」等，確有必要參酌司法實務與犯罪態樣修法，以符合實需。

(二)為維護國家安全，本部支持國家安全法之修法政策。

二、現行法有關發起、資助、主持、操縱、指揮及發展組織行為，需證明「意圖危害國家安全或社會安定」之主觀構成要件，是否妥適？

(一)依現行國家安全法第7條第1項之發展組織罪等，其主觀構成要件「意圖危害國家安全或社會安定」，司法實務上常有因舉證不易而無法有效定罪。

(二)面對境外敵對勢力之統戰手段多元與跨國案件追查難度高的雙重困境，草案第7條研議刪除「意圖危害國家安全或社會安定」之主觀意圖要件，並修正第2條為「足以生危害於國家安全或社會安定」之適性犯要件，透過評價行為人行為強度已存有侵害法益實際可能性時，即應加以處罰，本部支持行政院草案修正方向。

三、現行法對於類如陸軍上校向德恩對敵宣誓效忠，或一般民人參與外國及境外敵對勢力之犯罪組織行為無明文禁止規定，是否為法律漏洞？

(一)依憲法第138條及國防法第5條規定，現役軍人本應克盡職責、確保國家安全之忠誠義務，然因近年屢發生現役軍人有對敵人為宣誓效忠之行為，為遏止及嚴懲此類行為，本部已擬具陸海空軍刑法第24條修正草案，以有效確保國家安全及軍事利益。

(二)此外，實務上遭吸收加入組織之人，可能伺機行刺密、洩密行為，或配合組織活動以達成特定目的，對於國家安全或社會安定實已產生相當危害。本部支持國家安全法增訂「參與外國及境外敵對勢力之犯罪組織」明文處罰之修法政策。

四、現行關於剝奪請領退休（職、伍）給與權利之規定，須待相關判決有罪確定始得加以剝奪，因審判程序耗時致後續追繳困難，是否妥適？

(一)鑒於涉及危害國家安全等相關犯罪，已嚴重威脅我國軍隊紀律、國家安全及民主秩序之正常運作。

(二)現行有關剝奪請領退伍給與之規定，如尚須等待刑事判決有罪確定後始能執行，因審判程序耗時，致後續執行追繳困難，難收警懲之效，亦違反國民法律感情。立法上得審酌於法院判處有期徒刑以上之刑時，即暫停發給一定比例退伍給與，以收遏阻之效，並保全日後執行。

五、其他國家對於鼓吹戰爭言論如何處置？

(一)依「公民與政治權利國際公約」第20條第1項規定：「任何鼓吹戰爭之宣傳，應以法律禁止之。」另依「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2條規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」

(二)參酌行政院送請大院審查「國家安全法」修正草案第4條說明指出，目前拉脫維亞刑法第77條、芬蘭刑法第12章第2段針對煽動戰爭行為定有相關處罰。

六、為境外敵對勢力散布錯假訊息危害國家安全應如何處置？

(一)近年來境外敵對勢力對我國滲透手法日趨多元，如為境外敵對勢力，於網路內容涉及公開散布危害國家安全或社會、財政、經濟安定之錯假訊息，可能造成無法回復損害。

(二)鑒於錯假訊息日趨氾濫，針對「軍事上」之謠言或不實訊息者，「現役軍人」如意圖散布於眾，捏造或傳述關於「軍事上」之謠言或不實訊息，得依陸海空軍刑法第72條規定論處，最重可判處3年有期徒刑。如以廣播電視、電子通訊、網際網路或其他傳播工具犯前項之罪者，得加重其刑至2分之1。

(三)為完備「為境外敵對勢力散布錯假訊息危害國家安全之處罰態樣」與「網路服務提供者之管制措施」，本部支持國家安全法之修法政策。

銓敘部書面資料：

「國家安全法」修法公聽會（第1場）書面資料

關於「國家安全法（以下簡稱國安法）修法公聽會（第1場）」，其討論提綱中涉及銓敘部業管部分，為「四、現行關於剝奪請領退休（職、伍）給與權利之規定，須待相關判決有罪確定始得加以剝奪，因審判程序耗時致後續追繳困難，是否妥適？」（涉及國安法第13條之修正）一節，提供意見如下。

一、現行法制對公務人員因涉案而剝奪其退撫給與之規範，原則上以判決確定為要件

(一)憲法第18條規定人民有服公職之權，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。又公務人員與國家間之公法上職務關係，國家對公務人員有給予俸給及退休金等保障其生活之照顧義務，公務人員對國家亦負有執行職務及忠誠等義務（司法院釋字第483號、第575號、第605號及第658號解釋參照）。從而公務人員如有嚴重悖於上開職務或忠誠義務之情事（例如犯國安法第13條所列之罪），則相應剝奪其退休（職）給與之權利，應屬合理。

(二)又現行公務人員人事法制涉及身分或財產等重大權利之剝奪，其構成要件設定多採較嚴格之規範，就公務人員因涉案而剝奪有關權利，原則上係以「判決確定」為要件，例如：公務人員退休資遣撫卹法第75條與第79條（剝奪退撫給與請領權）、公務人員任用法第28條（消極任用資格）及司法人員人事條例第32條（免職事由）等（上開法條條文如附錄），另現行國安法第13條規定亦如是。

二、國安法第13條之修正方向，本部尊重審查結果

公務人員涉犯國安法第13條所列之罪，自屬情節較重大之情形，如認現行俟判刑確定始剝奪當事人退休（職）金之作法，將因審判程序耗時而致後續追繳困難，而擬在判決確定前先暫停發給退休（職）給與，尚有討論空間。又審視相關提案，其中行政院函請審議版本係於有罪判決之日起先行停發半數，俟判決確定，就有罪者剝奪其退休（職）給與請領權並就已領部分追繳，就無罪者恢復發給並補發前已停發之部分；以該版本係經行政院召開跨機關研商會議，綜合考量制度完整性、法制一致性及實務執行面向，並參酌本部等相關機關意見後擬具，爰本部尊重行政院函請審議之版本及大院審議結果。

三、有關委員提案，未經判決確定即先行暫停發放退休（職）給與，嗣如經無罪判決確定，而加計利息發給之規範，須再審酌

(一)公務人員退撫給與向來係於有罪判決確定後，始據以執行剝奪、停止或減少處分，現行人事法制尚無於未判決確定前暫停發給，且於嗣後無罪判決確定回復時，加計利息發給之制度設計與實務前例。

(二)倘國安法修正第13條，規定公務人員涉犯該條所列之罪於判刑未確定前即暫停發給退休（職）給與，嗣後經判決無罪確定而補發退休（職）給與時，基於補償考量而加計利息發給當事人，將因而增加政府公務支出，相關利息成本將由全體納稅人共同負擔；就退撫基金而言，亦可能影響全體參加人之基金權益。復考量退撫基金係由公務人員和政府共同撥繳經費設立，以作為各該參加人之退撫經費支應來源，是為保障全體退撫基金參加人之權益，上開加計之利息，自不得由退撫基金支應，而應另定財源；又如上開加計之利息發給所需經費全由政府預算支應，等同由全體納稅人負擔，是否有當，尚須再審慎考量。

以上意見，敬請各位委員及與會學者專家參考指教，謝謝！

附錄

【公務人員退休資遣撫卹法】

第75條　Ⅰ　公務人員或其遺族有下列情形之一者，喪失申請退撫給與之權利：

一、褫奪公權終身。

二、動員戡亂時期終止後，犯內亂罪、外患罪，經判刑確定。

三、喪失或未具中華民國國籍。

四、為支領遺屬一次金、遺屬年金或撫卹金，故意致該退休人員、現職公務人員或其他具領受權之遺族於死，經判刑確定。

五、其他法律有特別規定。

Π　支領或兼領月退休金人員，或支領月撫卹金、遺屬年金之遺族有下列情形之一者，喪失繼續領受月退休金、月撫卹金或遺屬年金之權利：

一、死亡。

二、褫奪公權終身。

三、動員戡亂時期終止後，犯內亂罪、外患罪，經判刑確定。

四、喪失中華民國國籍。

Ⅲ　公務人員已依規定繳付退撫基金費用而有前二項喪失退撫給與領受權利者，仍得依第九條第二項規定申請發還本人繳付之退撫基金費用本息。但前項人員僅得發還該退休或在職死亡公務人員本人所繳付之退撫基金費用本息金額與已領之月退休金、月撫卹金或遺屬年金之差額；無差額者，不再發還。

第79條　Ⅰ　公務人員在職期間涉犯貪污治罪條例、刑法瀆職罪章之罪或假借機會或方法犯其他罪，先行退休、資遣或離職後始經判刑確定者，應依下列規定剝奪或減少退離（職）相關給與；其已支領者，照應剝奪或減少之全部或一部分追繳之：

一、經判處死刑、無期徒刑或七年以上有期徒刑確定者，應自始剝奪其退離（職）相關給與。

二、經判處有期徒刑三年以上，未滿七年者，應自始減少其應領退離（職）相關給與百分之五十。

三、經判處有期徒刑二年以上，未滿三年者，應自始減少其應領退離（職）相關給與百分之三十。

四、經判處有期徒刑一年以上，未滿二年者，應自始減少其應領退離（職）相關給與百分之二十。

Π　前項人員受緩刑宣告期滿而未經撤銷者，自緩刑宣告期滿後，不適用前項第三款及第四款規定；其已減少之退離（職）相關給與，應由各支給機關補發之。

Ⅲ　第一項所定應剝奪或減少之退離（職）相關給與，以最近一次退休、資遣或離職前，依其任職年資所核給者為限；其內涵包含以下各項給與：

一、依本法支給之退休金、資遣給與。

二、公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法之補償金。

三、政府撥付之退撫基金費用本息。

四、優存利息。

五、遺族遺屬一次金或遺屬年金。

Ⅳ　第一項人員因同一案件，於其他法律有較重之剝奪或減少退離（職）相關給與處分者，從重處罰。

Ⅴ　退休公務人員依本法退休或資遣後，再任為公務人員者，其曾依第一項規定受剝奪或減少退離（職）相關給與之任職年資，於重行退休、資遣、離職或再任期間亡故時，不再核給退撫給與，且是項任職年資連同再任後之年資併計後，依第十五條規定辦理。

【公務人員任用法】

第28條　Ⅰ　有下列情事之一者，不得任用為公務人員：

一、未具或喪失中華民國國籍。

二、具中華民國國籍兼具外國國籍。但本法或其他法律另有規定者，不在此限。

三、動員戡亂時期終止後，曾犯內亂罪、外患罪，經有罪判決確定或通緝有案尚未結案。

四、曾服公務有貪污行為，經有罪判決確定或通緝有案尚未結案。

五、犯前二款以外之罪，判處有期徒刑以上之刑確定，尚未執行或執行未畢。但受緩刑宣告者，不在此限。

六、曾受免除職務懲戒處分。

七、依法停止任用。

八、褫奪公權尚未復權。

九、經原住民族特種考試及格，而未具或喪失原住民身分。但具有其他考試及格資格者，得以該考試及格資格任用之。

十、依其他法律規定不得任用為公務人員。

十一、受監護或輔助宣告，尚未撤銷。

Π　前項第二款具中華民國國籍兼具外國國籍者，無法完成喪失外國國籍及取得證明文件，係因該外國國家法令致不得放棄國籍，且已於到職前依規定辦理放棄外國國籍，並出具書面佐證文件經外交部查證屬實，仍得任用為公務人員，並以擔任不涉及國家安全或國家機密之機關及職務為限。

Ⅲ　前項涉及國家安全或國家機密之機關及職務，於本法施行細則定之。

Ⅳ　公務人員於任用後，有第一項第一款至第十款情事之一，或於任用時，有第一項第二款情事，業依國籍法第二十條第四項規定於到職前辦理放棄外國國籍，而未於到職之日起一年內完成喪失該國國籍及取得證明文件，且無第二項情形者，應予免職；有第十一款情事者，應依規定辦理退休或資遣。任用後發現其於任用時有第一項各款情事之一者，應撤銷任用。

Ⅴ　前項人員任職期間之職務行為，不失其效力；業已依規定支付之俸給及其他給付，不予追還。但經依第一項第二款情事撤銷任用者，應予追還。

【司法人員人事條例】

第32條　Ⅰ　實任司法官非有下列原因之一，不得免職：

一、因內亂、外患、貪污、故意瀆職罪，受判刑確定者。

二、因前款以外之罪，受有期徒刑以上刑之宣告確定者。但宣告緩刑或准予易科罰金者，不在此限。

三、受撤職之懲戒處分者。

四、受監護之宣告者。

Π　實任司法官受監護或輔助之宣告者，自宣告之日起，得依相關規定辦理退休或資遣。

Ⅲ　公務人員考績法關於免職之規定，於實任司法官不適用之。但應依公務員懲戒法之規定移付懲戒。

數位發展部書面資料：

內政委員會「國家安全法」修法公聽會（第1場）書面報告

主席、各位委員及與會人員：

今天奉邀列席貴委員會，針對「國家安全法部分條文修正草案」案提出書面報告，並就此向各位委員請益，請各位委員不吝賜教。

為因應國際情勢變遷與新型態安全威脅，強化國家安全防護機制，健全法制規範，確保國家長治久安，行政院提出「國家安全法部分條文修正草案」。本次公聽會討論項目，涉及本部業務部份，為「五、其他國家對於鼓吹戰爭言論如何處置？」及「六、為境外敵對勢力散布錯假訊息危害國家安全應如何處置？」有關前揭議題，行政院提案版本草案已將違法網路內容限制瀏覽、移除、對使用者帳號採取限制或終止服務之措施納入規範，本部就停止解析或限制接取事項，提供技術協助。

另行政院於2018年即提出「識假、破假、抑假、懲假」四大面向之策略，透過政府機關、國際合作、媒體、平臺業者、NGO、第三方事實查核平臺及人民等共同協力防制假訊息，並推動跨部會協調合作機制，由各權責機關協力共同防制假訊息傳播。本部將持續聚焦於技術層面之處理；其他部會若有數位技術之需求，本部將提供相關技術支援與協助。

為維護國家主權與社會穩定，本部持續與內政部、法務部、大陸委員會等相關機關合作，保護國家安全，本部懇請委員支持行政院提案版本，並尊重大院委員會審議結論。

以上報告,敬請　指教。

並祝各位委員身體健康，萬事如意，謝謝！

法務部書面資料：

「國家安全法」修法公聽會

法務部書面意見

一、面對境外敵對勢力各種統戰滲透作為日趨嚴重，現行國家安全法是否足以應對？

近來境外敵對勢力對我國滲透手法及侵擾行為與日遽增，除發展組織、伺機刺探收集國防及公務機密之外，更擴及挖角高科技人才與不法竊取科技產業機密，並與在地協力者合作介入選舉，干預我國民主制度。為維護我國民主憲政秩序及國家競爭力，有完備健全國安法制之必要性，以強化執法量能，捍衛國家安全。

國人若遭境外敵對勢力吸收而參與其犯罪組織，在尚未有國家安全法（下稱國安法）發展組織或刺密洩密行為時，現行法制並無針對參與組織之處罰規定。惟國人一旦遭吸收而參與組織，可能伺機行刺密洩密行為，或配合組織之侵擾、破壞活動，對於國家安全或社會安定已產生相當危害。又受外國、大陸地區、香港、澳門、境外敵對勢力或其所設立或實質控制之各類組織、機構、團體及派遣之人所指示、委託或資助而再轉指示、委託或資助之中間人，具有相同違法性。本部為完備國安法制，避免處罰漏洞，已擬具國安法修正草案，增訂參與組織罪、明定中間人刑事責任，並就為大陸地區主權範圍及境外敵對勢力犯罪，提高處罰規定，上開修正草案業經行政院於114年12月18日函請大院審議，未來完成修法，當能收嚇阻之效。

二、現行法有關發起、資助、主持、操縱、指揮及發展組織行為，需證明「意圖危害國家安全或社會安定」之主觀構成要件，是否妥適？

現行國安法第7條第1項有關發展組織罪規定之主觀構成要件，須行為人意圖危害國家安全或社會安定始足當之；然而犯罪行為人主觀上是否有此意圖，易生舉證困難而影響追訴及定罪。為適度調節構成要件，行政院版國安法修正草案第2條將現行第7條第1項「意圖危害國家安全或社會安定」之主觀構成要件修正為形式適性犯之構成要件。亦即，依照個案情狀評價行為人之行為，在犯罪階段發展過程中已存有侵害所欲保護客體或法益之實際可能性，客觀上達到一定之危險規模時，即應加以處罰。就發展組織罪而言，行為人若有為外國、大陸地區、香港、澳門、境外敵對勢力或其所設立或實質控制之各類組織、機構、團體或其派遣之人發展組織之行為，足以使我國國防、外交、兩岸關係、憲政體制、社會安定受到威脅、產生危機、重大變故，或足以危害兩岸關係之穩定及和平狀態，即應成立犯罪。

三、現行法對於類如陸軍上校向德恩對敵宣誓效忠，或一般民人參與外國及境外敵對勢力之犯罪組織行為無明文禁止規定，是否為法律漏洞？

(一)現役軍人部分

近年國安案件中有現役軍人對敵人為宣誓效忠之行為，違反軍人克盡職責、履行確保國家安全之忠誠義務，對此類行為有完備法制及強化規範密度必要，以確保國家安全。有鑑於以錄影方式向敵對勢力宣誓效忠，或簽署不抵抗承諾書等行為，恐有處罰漏洞，行政院已提出陸海空軍刑法修正草案，於第24條增訂降敵罪之陰謀、預備犯處罰規定，提高降敵罪之刑責，並增訂現役軍人對敵人為效忠表示之刑事責任。上開修正草案經行政院邀集相關部會研商，凝聚共識，已兼顧人權保障、國家安全及軍事利益，本部敬表贊同。

(二)一般民人部分

1.現行國安法第2條第1款明定禁止發起、資助、主持、操縱、指揮或發展組織之行為，若遭吸收而參與組織，在尚未有上開發展組織或刺密、洩密之行為時，因非屬該款規定情形，依現行法制無法處罰。惟我國國人遭吸收而參與組織，可能伺機行刺密、洩密行為，或配合組織活動以達成特定目的，對於國家安全或社會安定實已產生相當危害。為完備國安法制，避免處罰漏洞，有禁止參與該等組織行為之必要。行政院版國安法修正草案增訂第2條第2款之參與組織態樣，並與修正條文同條第1款之發展組織採相同之形式適性犯體例。

2.是否該當上開第2款之參與行為，須依具體個案之證據綜合判斷認定。例如，基於組織成員之身分，參與、協助該組織之計畫及目的之行為，以遂行組織活動；或聽從組織成員調度指揮、傳遞組織訊息，提供維持組織運作之助力等，自當屬參與組織之行為。又依現行大法官解釋及司法實務見解，若具備共同目的，同意參與、加入該組織而作為組織成員，不問參加組織活動或實施不法行為與否，亦應該當參與組織行為。

四、現行關於剝奪請領退休（職、伍）給與權利之規定，須待相關判決有罪確定始得加以剝奪，因審判程序耗時致後續追繳困難，是否妥適？

實務上頻生軍、公、教人員或退伍將領涉及危害國家安全之犯罪，已嚴重威脅我國軍隊紀律、國家安全及民主秩序之正常運作，而現行國安法第13條第1項剝奪請領退休（職、伍）給與之規定，須待刑事判決有罪確定後始能執行，因審判程序耗時，致後續執行追繳困難，難收警懲之效，亦違反國民法律感情。行政院版國安法修正草案第13條修正第1項序文，定明是類人員於法院任一審級判處有期徒刑以上之刑時，即自宣示判決之日起暫停發給其退休（職、伍）給與之半數，以收遏阻之效，並保全日後執行。

上開修正草案第13條第1項規定情形，如日後經判決無罪確定，應予恢復發給並補發其經停發之退休（職、伍）給與。又依退休（職、伍）人員各該退休、資遣、撫卹之人事法規領有撫卹金、遺屬一次金或遺屬年金之遺族，如有修正草案第13條第1項各款之情形者，亦應適用同條第1項至第4項規定，以落實本條之立法目的。

五、其他國家對於鼓吹戰爭言論如何處置？

(一)言論自由並非毫無邊界，仍得以法律限制之

言論自由為憲法第11條明文保障之人民基本權利，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟言論自由的核心價值在於保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，而非淪為散播仇恨或鼓吹戰爭的工具。依憲法第23條規定，如為防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，仍得以法律限制。

(二)公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）保障言論自由，同時賦予我國制定法律禁止鼓吹宣傳戰爭及仇恨性言論之國家義務

公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約（下稱兩公約）施行法第2條規定，公政公約具有國內法律之效力。公政公約第19條、第20條分別揭櫫對人民言論自由之保障與限制。公政公約第20條規定：「任何鼓吹戰爭之宣傳，應以法律禁止之。（第1項）任何鼓吹民族、種族或宗教仇恨之主張，構成煽動歧視、敵視或強暴，應以法律限制之。（第2項）」鑑於該等言論可能導致種族、民族或宗教的歧視或戰爭行為，故在保障言論自由的同時，必須對有害言論進行必要的限制。該條已賦予國家立法禁止仇恨言論及鼓吹戰爭之法律框架及適用範圍，並強調對於言論自由之限制必須遵循法律保留原則及比例原則，此與我國憲法第23條之規範意旨一致。

(三)國際刑事法院羅馬規約（Rome Statute of the International Criminal Court，下稱羅馬規約）處罰「教唆、幫助、引誘、促成」犯種族滅絕、危害人類、戰爭及侵略罪之行為人

羅馬規約第25條第3項規定，揭明在個人行為責任下，教唆、幫助、促成實施羅馬規約所列犯罪（包括滅絕種族、危害人類、戰爭及侵略罪等）之人，其本身即可成立犯罪，與正犯是否成立犯罪無關，故在具體個案中，如藉由發表鼓吹戰爭或仇恨言論之方式，教唆、幫助、促成實施羅馬規約所列犯罪之人，即有可能成立犯罪。

(四)相關國家立法例

拉脫維亞、芬蘭均於該國刑法中明文處罰煽惑戰爭之行為，德國鑑於其歷史背景之特殊性，並為落實前揭羅馬規約規定，故於該國刑法第130條第1項特別明文處罰對特定仇恨性言論，第3項則處罰公開擁護納粹之言論，以維護社會安定及國家安全（相關條文詳附件）。

六、為境外敵對勢力散布錯假訊息危害國家安全應如何處置？

(一)強化法制基礎、建構保護規範

為境外敵對勢力散布錯假訊息涉及對國家安全、公共利益之重大危害，於符合憲法第23條之原則下，國家負有立法義務，完備相關法令而加以遏止，以兼顧保障言論自由，同時維護國家安全及公共利益。

(二)建構偵辦團隊、提升執法動能

就涉及國家安全刑事案件，檢察機關已設置國安專組（或專股），本部所屬臺灣高等檢察署與各檢察機關並於個案偵辦中建立國安案件聯繫平臺，持續精進偵查技能，加強偵辦力度。本部並責成調查局成立認知戰研究中心，提升蒐研、應處及反制認知作戰能量，統合認知戰研究及錯假訊息蒐報、溯源查處、揭露反制等工作，結合理論研究與實務經驗，提升蒐研、應處及反制認知作戰能量。

(三)針對在地協力者所涉案件嚴查速辦

在地協力者配合境外敵對勢力散布錯假訊息者，涉及刑法第251條散布不實訊息妨害農工商價格、第310條誹謗、第313條妨害信用、公職人員選舉罷免法第104條意圖使人不當選而散布謠言、民用航空法第105條散布危害飛航安全不實訊息、陸海空軍刑法第72條捏造傳述軍事上謠言、災害防救法第53條散布災害之不實訊息等刑事責任，檢察機關將持續從嚴追訴、向上溯源。

(四)深化檢調機關職能教育訓練、建立國安共識

本部積極與學界交流研討，促進跨域對話及經驗分享以凝聚共識。另本部司法官學院就新進司法官教育訓練辦理國安案件職前訓練，透過課程講解、深度座談及實地參訪，讓司法官學員充分瞭解國安案件之理論及實務，據此培養國安觀念，以助於爾後對於國安案件能有正確認知並能嚴正訴追。針對在職檢察官，持續辦理相關研習課程，透過偵辦案件之分享，優化查緝量能。最高檢察署亦密集召集各地檢察機關首長、學者、法官辦理國安案件講習，以期深化國安意識及觀念，精進辦案能力。

附件

有關鼓吹戰爭言論、仇恨性言論之相關國家立法例

1.拉脫維亞

拉脫維亞刑法第77條規定：「公然煽動侵略戰爭或挑起武裝衝突者，處8年以下有期徒刑。」

2.芬蘭

芬蘭刑法第12章第2段煽動戰爭罪規定：「在芬蘭境內或芬蘭公民在芬蘭境外，於與芬蘭有關，且持續或即將發生之軍事危機或國際政治危機期間，以使芬蘭陷入戰爭或成為軍事行動目標為目的，而為下列行為，致該行為明顯增加芬蘭陷入戰爭或成為軍事行動目標之風險者，應依煽動戰爭罪被判處1年以上10年以下有期徒刑：一、公開煽動外國對芬蘭發動侵略行為，或煽動芬蘭對外國發動侵略行為；二、公開散布旨在使公眾輿論支持侵略行為之聲明或其他陳述；三、系統性地散布明顯不實或誤導性的芬蘭國防或芬蘭軍事或防禦政策意圖之資訊，或四、非法對外國或外國的代表、領土或財產實施暴力行為。」

3.德國

德國刑法第130條規定：「(1)以足以破壞公共安寧之方式，而實施下列行為之一者，處3月以上5年以下有期徒刑：1.針對民族、種族、宗教或以其族群起源所劃定之團體或局部住民，或對於屬於前述團體或局部住民之個人，煽動採取敵視態度或要求採取暴力行動或恣意舉動者；2.就前述之團體或局部住民，或屬於前述團體或局部住民之個人，對之予以辱罵、惡意使其受到蔑視或誹謗，而藉以侵犯其人性尊嚴者。(2)實施下列行為之一者，處3年以下有期徒刑或罰金：1.散播符合本法第11條第3項之下列文書或使公眾可得閱覽者，或向未滿18歲之人提供、交付此類文書，或使其可得閱覽者：a）該文書係煽動對於本條第1項第1款所列之團體、局部住民或煽動對於屬於本條第1項第1款所列之團體中或住民之一部中之個人採取敵視態度者，b）該文書係要求對於本項第a目所指出之個人或多數人，採取暴力行動或恣意舉動者，c）該文書係使本項第a目所指出之個人或多數人遭受侮辱、惡意受到蔑視或承受誹謗，藉以侵犯其人性尊嚴者，2.藉由廣播或電信媒體，而使未滿十八歲之人或公眾，可得閱覽本項第1款第a目至第c目中所列之內容者，3.基於使自己或他人，能就本法第11條第1項而具本項第1款第a目至第c目中所列內容之文書，或能就其中所擷取之片段，在合於本項第1款或第2款之意義下之利用為目的，而製造、取得、運送、儲藏、提供、宣傳或實行此等文書之輸入或輸出者。(3)以足以破壞公眾安寧之方式，而公開或於集會中贊同、否認或粉飾此等於納粹統治下所實施之合於國際刑法典第6條第1項所列舉態樣之行為者，處5年以下有期徒刑或罰金。(4)以傷害被害者之尊嚴之方式，而贊同、頌揚或正當化納粹之暴力與恣意統治，藉以公開或在集會中破壞公眾安寧者，處3年以下有期徒刑或罰金。(5)合於本法第11條第3項且具本條第3項與第4項所描述之內容之文書，亦有本條第2項第1款與第3款之適用。將第3項與第4項所描述之內容藉由廣播或電信媒體，使未滿18歲之人或公眾可得閱覽者，亦依本條第2項第2款予以處罰之。(6)於本條第2項第1款與第2款之情形，如有本條第5項之適用，其未遂亦屬可罰。(7)就本條第2項之情形，於有本條第5項之適用時，與本條第3項及第4項之情形，本法第86條第3項應準用之。」

司法院書面資料：

「國家安全法」修法公聽會（第1場）司法院書面報告

主席、各位委員、各位先進：

今天　貴院內政委員會召開「國家安全法」修法公聽會，本院奉邀列席，深感榮幸。謹就與本院業務有關部分，報告如下，敬請指教：

關於本次公聽會討論提綱所涉國家安全之制度設計與政策方向，本院均尊重主管機關及　貴院之決定及立法裁量權。至相關規範之細部內容，倘修法過程中有邀請本院參與會議或提供意見，本院亦會從法律適用及司法實務之面向適時表示意見。

再者，本院為提升國安案件審理及裁判之專業性，已採取各項因應作為，茲分述如下：

一、專業法庭或專股之設立

配合111年6月8日修正公布、112年12月1日施行之國家安全法第19條規定，本院已於112年12月20日修正發布「各級法院法官辦理案件年度司法事務分配辦法」（下稱事務分配辦法），將國家安全專業案件與軍事專業案件合併辦理，更名為「國安軍事專業案件」，各地方法院、高等法院及其分院應成立專業法庭或專股辦理，且各法院均已落實施行。目前全國各法院設置國安軍事專業法庭共16庭（計57股）、專股（未設專庭）共112股，共計169股。

二、專業研習及委託研究

依事務分配辦法第12條第4項、第20條第1項規定，辦理專業案件之法官每年應參加相關研習合計12小時以上，各法院原則上並應給予每年7日停止分案以參加研習。從而，本院所屬法官學院自109年起陸續辦理「國家安全研習會」，與國安機關合作安排專業課程及實地教學；自113年起並邀集審、檢、國安機關及學者辦理案例研析座談會；自114年起另增設「國家安全法制研習會」課程，由學者從法制面講授國家安全相關議題。自109年起迄今，共計446人次參訓。又本院於115年間委託政治大學辦理「國家安全案件刑事裁判書之加密與公開制度研究」計畫，其研究成果將供制度研議參考。

三、有關量刑之策進作為

本院前於111年1月18日函訂「焦點團體建議法院辦理國家安全犯罪態樣量刑審酌時允宜注意之事項」，針對國家安全法第7條為境外敵對勢力發展組織、洩漏公務上應保密之文件等犯罪態樣，提供法院量刑審酌之從重及從輕等參考因子。嗣因該法修正時新增「經濟間諜罪」及「國家核心關鍵技術營業秘密之域外使用罪」，故本院於114年5月27日召開研修前開審酌事項之諮詢會議，就新增罪名之量刑因子蒐集專家學者意見並研議增修，且刻正規劃接續辦理諮詢會議，俾使相關審酌事項更臻周妥。

以上報告，敬請主席及各位委員、先進指教，謝謝各位。

人事行政總處書面資料：

「國家安全法修法」書面報告

主席、各位委員、女士、先生：

有關貴委員會召開「國家安全法」修法公聽會，本總處奉邀列席，謹就涉本總處業務部分（討論提綱四）說明如下：

（討論提綱四）現行關於剝奪請領退休（職、伍）給與權利之規定，須待相關判決有罪確定始得加以剝奪，因審判程序耗時致後續追繳困難，是否妥適？

行政院前以114年12月18日院臺法字第1145026708號函請大院審議之國家安全法（以下簡稱國安法）部分條文修正草案，即考量實務上關於剝奪請領退休給與權利，須待有罪判決確定，因審判程序耗時，致後續追繳困難，難收遏阻之效，爰於該法第13條修正條文，增訂軍公教及公營機關（構）人員，於現職（役）或退休（職、伍）後，於法院任一審級判處有期徒刑以上之刑時，即自宣判之日起暫停發給其退休（職、伍）給與百分之五十，以及經判決無罪確定恢復發給並補發其經停發之退休（職、伍）給與之規定，且依法領有撫卹金、遺屬一次金或遺屬年金之遺族，有國安法第13條第1項各款所列暫停退休（職、伍）給與權利情形之一者，亦適用該條相關規定。

以上報告，敬請各位委員參考指教，謝謝！

主席：接著我們就依照順序請專家學者發言，謝謝。

第一位請臺北大學法律系教授馮聖晏教授。

馮助理教授聖晏：主席、各位先進、各位老師大家好，我是臺北大學法律系馮聖晏。很榮幸受邀來參加這場公聽會。今天討論提綱有六個部分，我會把我的重點放在一到四的部分；五到六的部分，我僅簡單陳述一下我的想法。

討論提綱的第一個問題，關於所謂面對境外敵對勢力，現行國安法是不是足以應對？這件事情我想可以分成兩個層次來討論：第一個層次是涉及立法上面，尤其是法制上面漏洞的問題，也是今天的主軸。第二個層次是司法如何適用法律的問題，因為司法在適用法律的時候，當然也有可能改變原本立法者的原意，或者做了原本立法框架當下所沒有的限制，這些都會影響到現行國安法到底是不是足以應對境外敵對勢力滲透相關的行為。

第二個問題有關於發展組織的部分，在我們現行國安法第七條有限制到必須要是意圖危害國家安全或社會安定，這樣的主觀要件是否妥適？我先講結論，結論上面，我的立場認為這樣一個主觀構成要件的限制其實是不妥當的，發展組織的行為，依照我們的實務見解是為了境外敵對勢力去招募人力的行為，所以基本上是擴充境外勢力人力網絡資源的行為，本質上面其實是一個抽象危險犯的犯罪，在實務上面遇到的困難，法院對於所謂發展組織行為跟所謂中性政治主張的政治行為，沒有辦法去做一個明確的區隔，然後會影響人民主張政治權利的基本權利。我覺得這件事情對一個刑事法學者而言，當然也是非常重要的一個問題。現行法底下，我們可以看到國安法第二條連結到第七條有嘗試去做這樣的限縮，避免過度侵害人民的政治表現行為，它怎麼限縮呢？在客觀構成要件上面，就已經有一個要件叫做為境外敵對勢力而去發展組織，我覺得這就是一個很重要的地方，它明確區隔什麼是法律所允許的政治表意行為，什麼是法所不允許發展組織的行為，所以我覺得重點應該在於，既然我們針對發展組織招募或吸收行為，有可能會在大部分的案件當中跟所謂中性行為、政治行為混淆，是不是為了境外勢力而去做相關行為這件事情，我把它稱之為所謂的組織關聯性，這件事情顯得相當相當重要，有沒有必要在客觀要件限縮之外，在主觀構成要件部分再加上一個意圖危害國家安全或社會安定？我個人是持反對的意見，首先遇到的問題是，目前實務上面如同各位委員所提出來的草案裡面所提到的，會有所謂證據證明上面的困難，如果一個行為是為了一個境外敵對勢力去發展組織，在客觀上面也已經有危害國家安全的潛力，基本上它本身就有刑事的可罰性，為什麼在具有可罰性的行為，而且也可以跟所謂中性政治行為去做區隔的前提之下，我們還要再去做一個額外的主觀要件上面的限制？在我看來，這種雙重限制，其實是把國安法第二條連結到第七條發展組織行為砍斷手腳，會導致實務上面沒有辦法針對現實上面有危害到國家安全的行為來加以處罰。

另外我學理上的理由，除了實務上面的證明困難之外，還有一個問題是，我們之所以在法條當中規範有意圖這樣一個特殊的主觀不罰要件，主要目的是在於它也可以彰顯出行為不罰內涵的特質，就像竊盜罪，你單純拿走別人的東西，沒有經過他人同意，這當然還不夠用竊盜罪來加以處罰，還是必須要有主觀上把它據為己有的意思這種竊盜罪不罰所謂的意圖，其實彰顯了竊盜罪不罰的行為本質。可是在我們現在國安法第二條連結到第七條發展組織的行為，如果說客觀上就已經是為了境外敵對勢力去發展組織，那它的行為不罰內涵就已經完全評價出來了，我們不需要再用一個意圖去彰顯出它不罰內涵，增加意圖的限制反而過度限縮到可罰範圍，所以結論上面，我認為意圖危害國家安全或社會安定應該把它刪除。刪除之後，行政院版本所提出來的草案，其實是要加上一個施行犯的構成要件、要素，我自己甚至比較激進一點，我認為增加施行犯構成要件要素，其實也是不必要的，因為你只要是為了境外敵對勢力去做招募行為，基本上就已經可以加以處罰了，這是我對於發展組織部分的立場。

第三個關於參與組織的行為，現行法底下其實沒有處罰，是不是有一個處罰漏洞？結論上面，我也認為這是一個很明顯的處罰漏洞，為什麼要處罰相關資助建立組織或發展組織的行為呢？原因就在於這種境外敵對勢力還有它所連結到人的網絡、組織的網絡，本身存續在那邊就已經會對我們國家安全造成一定抽象危險性的損害，這也是當初我們可以處罰相關行為的理由，結果我們竟然只有處罰所謂的首謀、一些領導組織的行為及資助組織的行為，對於組織存續而言，本身最重要就是要有人加入，所以針對參與組織的部分竟然沒有處罰，我覺得這是一個沒有辦法容忍的處罰漏洞。

下一個問題當然才是如果我們把參與組織的行為歸納進去的話，進一步要怎麼樣去解釋什麼叫參與組織的行為呢？基本上，當然要有一個加入行為這是沒有問題的，然後仿照組織犯罪防制條例現行的實務見解，對於犯罪組織結構本身的要求，我覺得相對而言是比較寬鬆的，那這個寬鬆也是有正當理由的，因為我們如果去看國家安全相關案件，都會知道這種組織網絡表面上面不可能會有一個相當固定的、階級性的、正式的組織化結構，他們都是組織裡面有一群人，為了某種共同的目標，就開始用一對一的網絡去拉人，所以這裡對組織的理解，我覺得應該要把它放寬去理解，只要你是為了境外敵對勢力，危害國家安全，然後去參與組織的行為，且那個組織並不會要求一定要有正式的網絡結構等等，這樣就可以構成參與組織，這是組織結構的部分。可是我有問題的地方是在於，這樣一個參與組織的行為，到底要不要要求只是加入就好？還是加入之後，什麼事情都可以不用做？這是一種可能的思考方向，還是要仿照德國立法例，加入之後你還是要做某一些貢獻，只是說貢獻不需要這麼重要而已。我個人覺得，如果你對於參與組織、抽象危險犯這樣過度箝制處罰有疑慮的話，我們的確可以要求你在參與組織之後要提出一些貢獻，但是這個貢獻當然也不只是之後要去招募人才或是做一些資助行為，當然也包括為了維持組織運作所必要的一些，例如說，擬定犯罪計畫或是做一些日常生活營運行為，我覺得都可以把它算在這裡所說的參與組織的行為。

因為時間的關係，針對第五跟第六，我就簡單地說明一下。針對鼓吹戰爭言論要如何處罰的問題，我覺得重點其實不是會過度去限制言論自由，因為言論自由的行使是有界限的，我覺得重點應該擺在到底這種鼓吹戰爭言論行為現實上面會不會危害到國家安全，我覺得這是比較重要的，那針對提綱第六個問題散布假訊息……

主席：抱歉，我打斷一下，你等一下可以繼續講沒關係，謝謝，不要趕時間，你可以繼續講沒關係，把它講完，不要緊張，從第五個那邊把它講完。

馮助理教授聖晏：好。針對剛才講到鼓吹戰爭言論的部分，我覺得言論自由並沒有辦法無限上綱，大家都知道它也是作為基本權一環，所以它必須要跟其他重要的基本權去做一個比例原則上面的審查跟權衡。所以我認為關鍵其實是在於，我們在立法上面要如何設計出來一種構成要件，然後這種構成要件可以兼顧人民的言論自由的基本權，還有兼顧國家安全，所以你一昧地說鼓吹戰爭言論就絕對不可以加以處罰，我覺得這是昧於現實。另外，我們在構成要件上面如何透過危險犯這樣的方式，因為終究是危害國家安全，我們不可能等到國家安全具體被危害才處罰相關的行為，那就太晚了，所以抽象危險犯或是適性犯這樣一個立法的方向，我覺得是針對鼓吹戰爭言論，如果我們想要用刑事處罰的話，是可以考慮這樣一個方向。

針對第六個提綱、第六個問題，為境外敵對勢力散布假訊息，到底這件事情要如何來處理？目前行政院版的草案是用所謂的行政罰這樣的方式，看了剛才各位所提出來的資料之後，我開始思考的是，在現行法底下，雖然我國刑事的法制裡面，並沒有完全針對廣義的或是普遍性的、一般性的這樣一個散布假訊息來加以處罰，而是針對例如說商業的不實的假訊息，或是關於軍事上面不實的假訊息來分別處罰，所以針對假訊息處罰這件事情，在我國其實可以用一些既有的規定來加以處罰，現在問題只是說，這樣會不會有掛一漏萬的問題？針對國家安全這個部分，會不會沒有辦法使用不實商業言論或是不實軍事言論就可以完全涵蓋？我覺得要去思考這個問題。

我覺得如果你是一個已經加入組織的人，就是將來如果參與組織這樣的行為真的被處罰的話，那他在參與組織這個過程當中去散布這種假訊息，即便假訊息沒有構成要件可以適用，當然還是可以透過參與組織的行為來加以處罰，這是比較沒有問題的。比較有問題的其實是在於非參與組織者這個部分，就是他並不是組織的成員，但是他去散布這種假訊息，這個部分我覺得是可以考慮進去，就是創設一個跟國家安全有關係的、普遍性的、一般性的散布假訊息這樣的刑事處罰的規定，我想待會楊雲驊老師也會針對這個部分再去做一個比較法上面的深入分析，我這邊就不多說。

最後我想要分享一個關於草案當中的中間人這個問題，就是現行國安法沒有處罰中間人，但是在行政院提出來的第八條之一有規範中間人的部分。其實這個中間人就是受到境外敵對勢力的委託，然後他去指示或者委託，他自己本身沒有去做這樣一個發展組織的招募行為，他只是再進行一次的委託，所以從刑法學理上面來看的話，如果沒有處罰中間人的規定，我們就只能夠回到刑法總則裡面關於共犯的規定來處理，就是它本質上就是一種教唆他人去發展組織這樣的行為，可是這樣的規定會受限於刑法上面關於共犯的限制從屬性這樣一個限制，所以當被教唆者如果他沒有去興起一個犯罪決意，著手去做發展組織的行為的話，那這個唆使他或是指示他再去發展組織的這個中間人就沒有辦法處罰。所以我覺得這部分把教唆他人去發展組織的行為正犯化，也就是直接把這種中間人當作是一個正犯來處理，我覺得是可行的方向，只是說要考慮的是，這種中間人他本質上面還是一個教唆犯，他在刑度上面有沒有必要呢？因為草案當中是把刑度跟一個發展組織的被唆使者來同等處罰，我覺得在刑度上面是可以考慮，不過，如果我們認為反正教唆犯在我國現行法底下也是跟正犯相同處罰的話，那這個問題、這個疑慮可能就比較會被消減，以上是我的一些想法，謝謝各位先進。

主席：謝謝馮聖晏教授，謝謝你寶貴的意見。

接下來我們請楊雲驊教授發言，時間一樣是8分鐘，但是如果沒有講完，你可以繼續發表你的寶貴意見，謝謝。

楊教授雲驊：好，我會控制啦，謝謝。主席、各位先進，大家好。我想我就按照今天的討論提綱提出一點個人的建議或者看法。首先，第一個當然就是回到一個基本問題，我國現行的國安法制是否周延，或者可以應對我們今天面臨的各種狀況？關於這個問題，我先從德國的歷史經驗還有戰後它的態度做一個簡單的分析。我們都知道威瑪憲法時期，就是二戰以前的威瑪，當時被號稱是全世界最先進、最進步的一部憲法，可是威瑪憲法沒有辦法阻止納粹的上臺，因為納粹並不是用暴力的方式奪取政權，他就是用民主的方式，所以簡單來講，納粹是熟練的運用民主程序，甚至是基本權保障的法制程序逐步奪權，所以最後在檢討的時候，多數人都認為，民主的寬容居然造成了自我毀滅的工具。我舉一個大家都知道的例子，納粹時期很有名的宣傳部長Goebbels的名言：「民主何其愚蠢，民主最大的笑話，就是提供敵人可以摧毀民主本身的手段。」所以到了二戰結束以後，德國基本法在制憲的時候，制憲代表提出一個看法就是「對我而言，創造那些破壞民主的條件，絕對不屬於民主的概念」。所以我們一般談的民主是需要防衛的、是需要保護的，它不是價值中立的這種看法，在戰後基本法時期逐步地成形，而且成為一個穩定的思想。

在整個防衛性民主裡面，譬如說針對這些破壞民主、摧毀法治的這些情況，它很要求一個預防性的概念，也就是說，不是要等到危險已經很明顯了，甚至實害已經發生了，我們才動用法律來處罰，這個都已經太晚了，所以整個國安的觀念要在一個具有預防性、全面性的思考之下來設計、來形成。

德國刑法裡面關於這個部分，總共有7章規定相關的我們講的國安的內容：第一章是破壞和平、內亂、民主法治國體；第二章是叛國與外患；第三章是針對外國；第四章是妨害憲法機關、選舉跟表決；第五章是妨害國防；第六章是反抗國家權力；第七章是妨害公共秩序。我粗估大概有將近50條條文，針對各種可能危害國安、妨害社會秩序的情況逐一詳細規定，這是德國刑法非常明顯的，而相同的內容，幾乎我們也可以在歐洲很多國家，像瑞士、奧地利、法國，幾乎大致也都看得到。所以我個人認為，我們的國安法制目前都是處於一種補破網式的規範，而且規範得很零散，所以對於需要預防性、前瞻性、全面性的思考，在這邊是欠缺的。

第二個問題，現行法的規定是意圖危害國家安全或社會安定，加入這個要件是否妥適？其實長久以來，這個部分除了實務上證明的困難，因為有這種意圖，除非被告自白，要不然你就是收到了、扣押到了很明顯的一些書面證據，但是我們都知道，目前兩岸的情況要做到這些事情的確是困難度非常高，所以這種要件加進去以後，反而是讓有些有心人士得以脫罪，也造成了實務機關要起訴甚至審判、定罪非常大的一個困難，意圖的這種規定方式，通常只有在財產犯罪才有，我們把它弄到國安的犯罪裡面，嚴格限縮它的適用，我覺得是非常不妥當的。所以我會贊成我們現在的修法草案，把它改成所謂的適性犯，也就是在客觀上足以發生這些危險或危害，只要能證明得出來就夠了，而不是倒過頭還要要求行為人，我們要證明他的這個意圖，所以我贊同如草案般的修法。

第三個議題，我們現在有些譬如說軍職人員對敵效忠，還有一般人民參與了、參加了可能危害國家安全的犯罪組織，有沒有處罰漏洞？以德國刑法為例，德國刑法非常清楚的規定，不管是前面所講的對敵宣誓效忠，這個是刑法裡面的處罰，但是我們要注意到一點，所謂這種效忠會帶來的不好的或者危險，基本上是在比較高官、層級比較高的，至於如果是一個部隊裡的小兵，他可能受了別人的誘惑、煽動對敵效忠，我想如果只是個案性質，而且他的層級並不高，不見得都要用到刑法來處罰，反而重要的是對他的紀律的要求，還有對他的教育。所以如果要把這個規定進來，似乎在構成要件上面要做一些限縮，也就是有相當影響力的層級才需要處罰。至於一般人民如果單純參與所謂危害國安的犯罪組織，德國刑法密密麻麻的規定，都是處罰的，但是因為罪刑法定，所以我們在考慮上面可以考慮他參與的犯罪組織主要是進行什麼犯罪，譬如說刑法裡面很明確規定發動戰爭、危害人類罪，這個在我的書面意見就有了，我就不再贅述。

至於第四點，如果是軍公教人員或退將涉及危害國家安全罪，關於他的退休俸問題，我看到有委員的草案是如果遭受有罪判決以後，就要停止發給百分之五十，我個人覺得這太客氣了！按照大法官釋字第782號解釋，所謂退休金的給予是國家為了他的生活照顧義務，主要的觀點是這樣，就是照顧退休公務員的生活，甚至是維持一個有尊嚴的生活。可是擺在我們今天的脈絡下面來看，這種財產權的保障應該要予以限制或者剝奪；簡單來說，財產權也要在一個憲法秩序之下。我們很難相信國家一方面要照顧他的生活，另外他拿照顧生活的這些錢來危害國安，這個我覺得是非常矛盾的！因此我個人會建議，如果發生這種狀況的話，他的退休金就應該全部停發，除非我們發現他本人或者他的家屬確實面臨生活困難，這時候可以酌給，這都是按照強制執行法，甚至在刑法上面我們都可以發現，犯罪所得在偵查中就可以扣了，也沒有人會說這個違反無罪推定等等的問題，所以我覺得這個考慮過多了，我們絕不容許國家一方面拿我們納稅人的錢去發給公務員的退休金要照顧他的生活，另外一方面他可以拿著這個錢繼續危害國安，這個是矛盾的。

第五點有關其他國家對於鼓吹戰爭這種行為要不要處罰，德國刑法分別在它的破壞和平章還有妨害公共秩序裡面都有提到這種言論是禁止的，而且是用刑法處罰的。我國的草案大概比較客氣，這部分將來要用行政罰罰鍰的規定，我個人認為即便是要採行政罰罰鍰的規定，也應該採先行政後司法處罰的態度，也就是對那種一犯再犯、對於罰鍰已經沒有發生制裁效果的情況，應該改採刑事處罰的方式，這個在我國的立法例上也有，所以這個部分應該值得考慮先行政後司法。

第六，為境外敵對勢力散布錯假訊息危害到國安要怎麼處罰？用什麼方式散布？散布的危險性有多高？針對什麼內容？這個非常的多樣化，所以德國刑法也沒有用一個很抽象的條文，而是針對很多種情形散布在他的刑法內容裡面。除了這個部分之外，我想有一個很值得大家參考，德國立法在2024年基於歐盟所有指令及要求，推出一個數位服務法來取代2017年的網路執行法，在這個法裡面就分別針對很多所謂虛假、不實的內容，可能包括商品、可能也包括了散布假訊息、危害國安，它可能包括鼓勵仇恨、發動戰爭、暴力威脅、種族等等的部分有詳盡的規定。裡面最重要的就是整個國家對於網路的監管，還有網路的平臺業者負有更高的義務，審查、下架、停權等等的規定，我覺得這個也是我們今天面臨國安威脅的時候，尤其是透過今天的網路傳播，我們可以考慮的做法。

我就先報告到此，謝謝。

主席：謝謝楊雲驊教授非常寶貴的意見。

整個歐洲現在為什麼跟臺灣可以有很多共同的話題？整個歐洲現在面對俄羅斯，而他們看到臺灣面對中國，所以有楊雲驊教授對於德國這麼深入包含憲法以及數位服務法等等的意見，確實很值得參考，也很值得推廣，感謝楊雲驊教授寶貴的意見。

接下來我們還是照登記順序，請中央警察大學教授王智盛教授，謝謝，時間一樣8分鐘，但是可以暢所欲言。

王教授智盛：主席、在座各位行政官員、各位老師、各位媒體朋友，大家好。我是警察大學王智盛，非常感謝立法院的邀請參加今天國家安全法修法公聽會，依照提綱作六個相關的報告。

其實前面兩個老師就法制面作了很多、很完整的說明，基本上我都贊成幾位老師切入的焦點。但是我還是要強調一下，為什麼現在我們這麼急迫要去修相關的國家安全法？很大的原因是在於中共現在的威脅已經不是傳統單一行為式的威脅，也就是單一行為人來連結，然後涉密的狀況，已經不是傳統我們過去刑法所界定的單一行為人、單一結果犯這樣子，而是更多複合式，包括高度的組織化、代理人化，甚至剛剛提到的數位化等等這樣子複合式的威脅。所以在這樣複合式威脅上，我們傳統的國家安全法，甚至整個臺灣的國家安全法制還停留在過去舊的型態裡面，沒辦法因應現在層出不窮或者是變化的新型態國安威脅，我想這個部分也是為什麼我們一直強調希望能夠針對國家安全法做新的增補跟修正，這是一個大的方向。所以我們看到不管是行政部門、不管是許多立委，都提出相關的國安法修正草案，我覺得都是一個正確而且應該要積極快速去進行的一個方向。

再來我個人按照大院所提供的六個議題來說明：

第一個，現行國安法是不是足以應對統戰滲透？當然很清楚可以看到是無法應對的。剛剛也提到，過去就是單一的性質，不管是就結果犯的部分，現在整個灰色地帶的鏈結已經非常非常延長，在這個延長的過程當中，其實都會先吸收，吸收之後測試，再配置、再滲透，所以當到最後滲透有行為出現的時候才去做相關國安法制的處置其實是不足以進行的。在相關的版本當中，對於參與組織在前階段或者是中介、轉介的部分，這都是把過去整個滲透鏈的鏈結往前延伸，讓代理的節點可以在更前面就能夠獲得處置，不會是只有末端的結果來面對這樣一個狀況。我覺得在立法院許多委員的版本裡面，甚至還提到應該要特殊查核或是專業法庭等等之類，我覺得大家的方向都是一致的，就是對於整個國安法的防線要再往前移。

如果參照這幾年各個國家的經驗，也確實是這樣子，傳統的情報防衛戰已經把防衛中心移到更前端的組織，或者是代理人結構，進行整個法制升級。所以我們的國安法制現在不管是對於參與組織的部分、對於中間人的部分去納入，其實都是和現在民主國家對於境外勢力的防衛做法是一致的，對這部分我也是非常贊成。

第二個部分剛剛老師們也提到了，就是過去用主觀要件來認定意圖危害國家安全，在實務上面臨沒辦法有效去定罪，因為很難界定主觀的狀況，現在改取這種所謂刑事示範性的架構，其實是完全正確的，也就是用客觀行為來進行、足以生危害國家安全等等之類的，這個部分在未來針對國安調查或是國安法制的應用，更能夠精準或清楚地了解、掌握、甚至定罪。

從這幾年澳洲、加拿大、英國、美國等4國的例子來做比較法的概念，這些國家基本上都不要求證明內心是不是有抽象的叛國意志，而是客觀要求足以造成危害，譬如可能是證明當事人受到外國指示贊助或者有秘密欺瞞等等各種風險行為，就是以客觀足以生危害的角度來進行，各國的比較法經驗也是往這個方向，所以我非常贊成這個部分要趕緊做強化及修法。

第三個部分，我剛剛也提到，對於這種早期參與行為，我一直強調，現在整個滲透鏈是從接觸、宣示效忠、甚至做出承諾，可能才配置任務，最後有實害發生，如果我們還是一直停留在過去實害發生之後才進行，這個其實就是看得到抓不到，因為前置的組織、宣示效忠，甚至接觸網絡，就是我們剛剛提到的，不管是中間人或者是參與的時候，這樣的漏洞會讓我們對於整個國安的管制疲於奔命，因為一定要到最後實害發生才會產生。所以如果現在能夠在國安法制當中，不管是中間人也好、參與也好，予以明確的明文化，甚至包括效忠的問題都能明文化的話，將有助於更清楚地防堵整個境外敵對勢力前置的漏洞。

一樣地，從各國的比較法來看，我就不複述法制的內容，美國、澳洲及加拿大現在都已經把重點放在早期辨識。所謂早期辨識，是指當事人是不是已經進入外國的任務鏈當中，而且受其控制指揮，譬如外國代理人法、外國資金的介入等等，而不是真的發生結果才進行相關的國安查處及管制，所以不管是早期參與行為或者是中間人，其實可以適度地考慮。甚至委員們其他的版本也有提到更精準的，譬如接受承諾、指揮命令或者是受指示轉介這些東西，所以可以有更精準的行為樣態讓這樣的參與行為更明確，其他的委員版本也有類似的提案，我覺得都可以作為參考，但是大原則就是這樣的漏洞非常需要即刻加以補強。

第四個部分，有關退休給與的部分，楊老師離開了，我的看法跟楊老師有一點點不一樣。基本上，現在行政院版提出來有罪先停一半、無罪補發、有罪剝奪這樣子balance的版本，我基本是贊成的，因為它兼顧了整個程序保障與嚇阻的功能。如果在一審中被認定涉犯相關國安法罪，可是一直到定讞才去剝奪，不管是社會觀感或是對這個人本身在這段長時間司法訴訟當中的待遇，其實都是不衡平的，但是如果一開始就全部停掉，恐怕也有一些爭議存在。臺灣這樣的退休案例其實在其他國家的比較法當中是比較少見的，譬如美國都還是以判決確定為準，可是臺灣因為兩岸的特殊性，譬如退休公務員或者相關退離職的重要人士，可能有時候就是常住大陸或者是經常往來，在那個情況之下，跟其他國家的樣態是不太一樣的。

所以我基本上還是支持行政院的版本，但是我也贊成還是要給予相關的司法救濟管道，特別是假設定讞之後是無罪的情況，甚至到底要到什麼樣程度的國安犯罪才去用這樣的機制，我覺得還是可以考慮的，不過這當然是尊重立法院後續的討論。就整個大的方向，我覺得在退休給與的部分去做相關程序上往前的嚇阻是正確的方向。

第五個，關於鼓吹戰爭言論這個部分，我們要focus的是，現在行政院版很清楚地是在講鼓吹戰爭言論，剛剛政府部門報告當中也提到不管是公政公約裡面所提到的，或者是其他國家、歐美民主國家對於鼓吹戰爭言論的反應，都是相當一致的，基本上就是違反公政公約、違反國際人權的標準。我的看法是，這個部分當然要去做更精準的禁止，目前行政院版本這個方向是可行的，可是有兩個東西，第一個，有一種鼓吹是組織性的鼓吹，像英國、澳洲、加拿大的處分方式不特別針對個人親外的鼓吹，當然，其他像鼓吹戰爭是違反公政公約的部分。如果是親外言論的部分，相對是不處罰的，但如果是受外國驅動，這個部分是有相對罰則的。

不過我完全贊成剛剛內政部的報告當中提到芬蘭及拉脫維亞的部分，因為臺灣的國家屬性、特殊性更接近於剛剛所提到的這些國家，我們同樣面對一個危險而且強大的外敵。在那樣的情況之下，其實我們更聚焦在整個鼓吹的內容，我覺得這個方向是沒有問題的，只是能不能進一步去明確化定義，或者更進一步確認這個東西就是針對戰爭、沒有擴及其他部分，我覺得這可能也要考慮未來的言論自由與國家安全之間的衡平。

我補充一下，我覺得如果是受到外國驅動而做代理及宣傳，可能又要區分責任的輕重，一個是自己高喊武統，一個是可能受到境外勢力的代理或境外勢力的資助來做武統的宣傳，我覺得這個部分也可能可以思考後面刑罰強弱的差異。

最後一個是有關於敵對勢力錯假訊息的處置問題。這個部分確實是一個比較麻煩的問題，因為它會涉及現在的數位資訊網路安全、言論自由到國家安全之間衡平性的問題。我看了一下行政院的版本，大概基本focus在網路制定者、就是商家的部分，在這樣的情況之下，到底要怎麼樣去做強制下架、移除、限制瀏覽等等之類的，確實有其必要性，特別臺灣是全世界受到錯假訊息攻擊最嚴重的國家。不過如果參考國外的比較法，像歐盟或者是英國、美國，目前沒有採取由行政機關、官方下架錯誤訊息，還是聚焦於平臺責任、外國的程式控管，甚至包括系統性透明度的要求。所以我會建議這樣的法規是要放進來的，可是後來可能在相關錯假訊息的處置當中，包括明確的敵對勢力的連結、重大迫切的國安危害等等這些可能要納入。甚至我記得應該是李坤城委員有一個提案就提到行政部門應該定期揭露各個平臺錯假訊息的資訊，數發部應該有在做更多國安上面的揭露，藉此要求平臺的責任，我覺得這部分都是可以去強化的。不過整個方向來看，國安法納入這種對於敵對勢力錯假訊息的處置，特別是對平臺端的課責，我覺得這個部分也是未來必然要去修法的方向。謹就以上六個部分提出個人的看法。

最後，簡單講，基本上我覺得目前的狀況是，我們現在對於國安法的修訂是因為整個境外勢力的多元化及精緻化的變化，所以我們的配套可能就要更完整地去做整個補強。目前看起來行政院版本在國家安全法當中，有就每個面向去補足了現在中國各種樣態的滲透也好，或者是國安的威脅也好，所以我覺得重點是，現在應該趕快進行下一個階段的討論跟修法，讓我們現在所面對的各種樣態國安漏洞可以加以補強。以上，謝謝。

主席：謝謝王智盛教授的寶貴意見。

接下來我們請東吳大學洪兆承副教授，我們一樣有計時，請你暢所欲言，謝謝。

洪副教授兆承：主席、今天與會的各位先進。今天非常榮幸能夠參與這樣的公聽會，而今天的討論提綱有六個，基於時間的關係，可能就一到五的部分，在此稍微分享一下我的意見還有一些海外各國的情況，最主要是日本之前一些相關的處置；至於第六個部分，可能就會稍微發表一下我目前的看法。

首先，討論提綱一提到，面對現在境外敵對勢力各種統戰滲透作為日趨嚴重，現行國安法是否足以應對？其實看一下現在國安法的規定，主要的做法是想要先抓所謂的首腦，也就是屬於比較上層的人士，但是正如同最近的趨勢，譬如以詐騙集團來說，現在大部分應該沒辦法一開始就抓到首腦，可能必須先從下層開始，順藤摸瓜的抓上去才會有機會，當然這邊講的是「機會」，不是一定會抓得到，所以就這個狀況看下來，如果一開始只針對首腦的話，就會喪失了由下往上的機會，至於是不是足以應對，可能就要看看後面這幾個提綱大家目前的看法，當然結論上來說，可能還是會有需要補強的部分，這是第一個部分。

第二個部分，關於「意圖危害國家安全或社會安定」之主觀構成要件，是否妥適？前面的馮教授跟楊教授剛剛其實也有提到一些類似的看法，也就是說，以前所謂的意圖要件，其實有其證明的困難性，我要強調一下，其實意圖要件不只是有證明的困難性，意圖要件等等的用途是在區分行為本身的性質以及它的危險性，而早期是被廣泛的利用，譬如說所謂的強制猥褻，之前有所謂傾向犯的規定；還有所謂的操縱市場，到現在還是有一個意圖要件，就是「意圖影響市場股價」，即在經濟刑法上也都有這樣一個部分。

但意圖要件就是面臨了一個問題，就是他是主觀超出故意的要件，所以沒有客觀的事實來跟他對應，如同像剛剛楊教授、馮教授講的，好像就只能依靠自白。所以近年來這部分有漸漸在做調整，在這邊分享一個案例，這是刑法一開始修法時的一個案例，當時刑法一開始修法的時候，關於所謂的偽造貨幣跟偽造有價證券，都是說到意圖行使而偽造，而偽造文書本來要採取同樣的方式，但是後來他們覺得只有意圖行使的話，這樣的要件太窄了，偽造文書應有更多的要件，所以才改成了現在的「足以生損害於公眾或他人」。這是記載在黃源盛老師的清末民初史料概觀裡面，是有提到這樣一個修法理由。

所以簡單來說，這兩個東西其實是有一個互換的可能性，也就是說，意圖要件跟所謂足生適性犯要件，從這個修法資料看起來，其實是有一個互換的可能性。所以在這個地方，如果把意圖要件拿掉，然後把所謂適性犯要件放進來，也就是說，你認識這些東西，甚至也認識到這些東西有足生這樣一個效果的話，我覺得這是有取代意圖要件的功用，也可以避免意圖要件證明過度困難的問題。

當然意圖要件象徵了一個更強的限縮，這個更強的限縮對於某一些邊際的案例，還是有它的一個必要性，不過這個部分如果未來有類似的問題的話，我會建議可以使用類似阻卻違法事由的方式去做一些排除。相關的案例也可以見於我們證券交易法中關於內線交易的部分，當時就有說到底需不需要有得利意圖，還是用「知悉」，然後在阻卻違法事由上面再規定幾款可以排除的事由，那個時候是有說到已經有原定的交易計畫等等，其實如果考量到意圖有過度限縮，然後「足以」可能也會有一點點擴張的部分，我會建議乾脆針對可能有點過度的部分去進行一些阻卻違法事由的排除，可能會是一個比較適合的做法。

接下來是關於參與的部分，也就是提綱三的部分，就如同我前面所提到的，現在對於類似組織犯罪的防制，不管是詐騙集團也好，或者是我們今天要談的所謂妨害國安的組織也好，他的抓法通常都是由下往上，以這個角度來說，參與的部分予以處罰，我覺得是有必要的，如同馮教授前面有講，問題是怎麼樣參與才算？是加入就好還是要跟組織犯罪條例的實務見解一樣，要加入並且參與工作？此外，是要參與什麼樣的工作？

在此我可以分享一下日本在2017年的修法，他們的對象是跨國組織犯罪，而他們的第六條之二針對所謂恐怖組織跟其他組織的犯罪集團，這些人可能必須根據其犯罪計畫去準備所謂的資金跟物品、去找一些相關的犯罪場所、去做一些為了實行準備行為的時候，那就依照以下各款的刑度處理。所以在這個前提之下，我會認為目前的參與有加上「足以」的適性犯要件，這是我自己也贊同的一個方向，但是不是可能也需要加一些所謂類似的行為，也就是說，譬如說所謂的A行為或B行為，譬如說準備或者是提供資金等等其他足以生損害於國安之行為，然後透過用類似概念的比較，讓我們可以把罪刑的明確性更明確的定清楚。

當然日本的規定跟我們不太一樣，我們對於組織犯罪是採取參與模式，跟德國一樣是採取參與模式，日本則是採取合意模式，也就是共謀犯，也就是英美國家類似共謀犯罪的性質，所以這可能有點不一樣，但是在要求所謂實際參與行為是什麼的部分，我覺得應該多多少少也可以參考一下。

接下來進入到提綱四，是不是須待相關判決有罪確定始得加以剝奪，因審判程序耗時致後續追繳困難，是否妥適？現在的刑法也好，民法也好，其實都有為了沒收而先行扣押的規定，像民法有所謂的假扣押，刑法也有所謂為了未來的沒收而先行扣押的規定，從這個角度來看，似乎好像也沒有說這是完全不行的，相關的部分，目前的行政院版草案是一審判決先扣押一半，之後無罪再予以回復，或許這是可以的，但是如果參考所謂假扣押在偵查的時候就可以做的這個狀況下，或許可以再找其他的時點，譬如起訴前或起訴時等等，當然這是可以再思考的部分，我目前只是提供一些不成熟的想法。

最後一個就是其他國家對於鼓吹戰爭言論如何處置？在此稍微分享一下日本的情況，日本現在當然是沒事，但是在1960年代到1990年代，面對所謂大規模的活動，有些是學運，有些則真的是蘇聯支持的一些團體活動，對此，他們有訂定所謂迫害活動防止法，其中第三十八條到第四十一條針對煽動所謂內亂、外患、外患支援，還有一些比較嚴重的，像公共危險的犯罪、放火等等，而這樣一個煽動的犯罪中，會不會有影響言論自由的問題呢？他們在1990年最高法院判決中的結論提到，就算是表現自由的活動，也不是絕對毫無限制的容許，如果反於公共福祉，然後超越表現自由界限的時候，也必須要受到一些限制；此外，裡面講的煽動指的是所謂放火罪的煽動，這些煽動可能又會引起所謂……建築物的放火罪、還有騷擾罪等等重大犯罪的可能性，是屬於社會的行為，他覺得不適合受到表現自由的保護，必須要受到限制，所以他認為這樣的煽動罪是不處罰的，當然對於這個實務的判決、小法庭的判決，學術上面有一些不同的意見，而剛剛也有專家提到了所謂明白或顯著的危險。

這邊再補充一個案例，就是1969年有一個判決也提到了，就是這樣的行為必須是煽動所謂迫切的、非合法的行為；第二個就這樣的行為發展，有存在發生概然性的場合，這個時候就可以先……當然學術的標準相較於實務的標準是更加嚴格了，這個部分也提供給各位先進參考。

最後一個部分是關於錯假訊息危害國家安全的部分，如果依照前面的邏輯再往下的話，對於錯假訊息可能還是要視錯假訊息的性質給予規範，就這一點來說，譬如我們現在有針對這種重大的衛生訊息，或是針對跟國安等等有關的訊息，就是跟國安有些特殊的訊息進行規範，這點我覺得倒是可以。至於要不要對於錯假訊息做完整的規範，這個部分我個人會認為目前針對所謂的網域提供者進行管理的做法，相對而言是比較合理的做法，因為他身為提供者，當接到舉報可能有錯假訊息的危險，他就必須要負擔一定程度的查核義務，這點我覺得是可行的。其實譬如像剛剛……楊老師已經離開了，譬如像德國針對網站提供者，如果發現網路上有跟犯罪有關的訊息沒有及時移除，其實是有可能成立相關的……可能也有中性行為幫助的問題，這個地方其實之前也有被討論。好，以上是我的發言，謝謝。

主席：謝謝洪教授，你因為時間，講話速度非常快，謝謝你寶貴的意見。

接下來我們請登記第5位民主文教基金會桂宏誠董事長。我們一樣有限時，但是也歡迎暢所欲言，謝謝。

桂董事長宏誠：主席、各位委員還有各位學者專家以及各位媒體記者，大家好。今天我有這個機會來這邊表達我對修正國安法的一些看法，那麼一開始我想先來看看這個問題，我們從立法技術來看這個問題該怎麼思考，我先提供一個思考點。首先我們來看，我們在立法說明裡面一開始就講，近年來境外敵對勢力對我國滲透手法日趨多元等等，可是我們為什麼不是修改反滲透法呢？反滲透法裡面的規範主體就是境外敵對勢力，而且這邊也提到是滲透。如果你知道有反滲透法存在的話，我看到一開始的這個立法理由，我就會認為，為什麼不修改反滲透法，而放在國安法？這個一定程度上可能就是一種我後面會講到的宣傳目的。

我們再來看，國安法第二條規定得很清楚，「任何人不得為外國、大陸地區、香港、澳門、境外敵對勢力……派遣之人為下列行為」，法律規定得很清楚，任何人不得為外國、大陸地區、香港、澳門、境外敵對勢力，所以大陸地區不是外國，不是境外敵對勢力。那麼請問，現在我們所界定的境外敵對勢力怎麼會變成中共呢？中共是不是大陸地區的當權者？如果是的話，法律已經區分得很清楚，境外敵對勢力跟大陸地區是被區分的，如果你今天是針對大陸地區的話，乾脆就直接寫大陸地區，你為什麼要寫境外敵對勢力？因為境外敵對勢力這個規範是放在反滲透法。雖然在反滲透法裡面，你把大陸地區歸為境外敵對勢力之一，外國也是，可是你在國安法的話，你就要適用國安法，這個要怎麼處理？外國、大陸地區、香港、澳門、境外敵對勢力，都是個別不同的主體，你今天如果要規範境外敵對勢力，你就要先告訴我們什麼是境外敵對勢力，但是不能是大陸地區。如果你今天完全針對的是大陸地區，你就直接寫大陸地區嘛，如果這樣子混淆過去，我們就會發生一些問題。我這邊有特別提到，總統也沒有權宣告大陸地區或者外國是境外敵對勢力，境外敵對勢力在法律有規定，只能適用在反滲透法裡面那種狀況，在這邊的話，就不能做這樣的宣告，這是從立法技術上我首先要提出的質疑。

我們現在來看，我們今天制定國安法，一定是有很特殊的需要，這個需要的話，看國安法的立法過程，制定這部法律，一開始，比如民國76年我們第一次制定的國安法，當時是因為解除戒嚴，而戒嚴期間所謂的入出境管制，山地、沿海這些都是軍方在管，為了解除戒嚴，改由警察來管的時候，我們制定了國家安全法，所以我們可以去看一下，國家安全法有施行細則，它裡面大部分規定的是什麼東西？跟現在我們要討論的完全無關，但是自從我們邁入自由民主之後，我們發現國家安全越來越麻煩了、越來越危險了，那就表示當時的戒嚴是對的嗎？自由民主之後我們越不安全了。到了民國111年我們修正全文20條，增加一倍。民國76年修正的時候，當時民進黨還抗議國安法是奴隸法，我們現在也滿慚愧的，我們可能準備要被當奴隸了，是這個概念嗎？這個要思考一下，你要制定這個法律，你起碼要告訴我們……而且是誰有權說現在是什麼狀況？就說我們現在是處於一個極為類似過去動員戡亂時期，而且極可能發生戰爭的狀況，你就告訴大家，反正我們要服的兵役也要增加了，這很正常。

接下來我們直接看條文，這也是立法技術上的問題，請大家看，任何人不得以文字、圖畫、語音等等，公開鼓吹、倡議或支持，換言之，鼓吹不等於倡議，鼓吹跟倡議是有差別的，跟支持也有程度上的不同，請問什麼是鼓吹？什麼是倡議？支持很明顯，但是什麼叫鼓吹？什麼叫倡議？不確定法律概念你要寫出來，因為你現在如果不在立法理由裡面寫清楚的話，將來在執行的時候就會被無限擴大，這是我們現在已經看到的狀況，完全不符合當時的立法理由，然後變成行政機關實質上修改法律了，因為它完全變更了當時立法理由的原意，做出所謂的行政解釋，這是很麻煩的事情，這是嚴重違背依法行政原則的狀況。所以我們就要問，什麼叫鼓吹、什麼叫倡議？如果根據這個條文，我假設今天有人支持好了，甚至鼓吹好了，我支持香港或澳門對我國發動戰爭，或者採取非和平手段消滅我國族群。如果真的有人鼓吹香港或澳門的話，「裝肖仔」！有影響到人嗎？港澳人聽到這些話，他會覺得你們臺灣人發瘋了嗎？可是政府必須要依法行政的時候，你就必須要處罰他了，沒有人會認為這是正常人的言論，可是你就要處罰，因為港澳要消滅我們，你覺得有可能嗎？好，同樣的，我們來問，如果我今天公開鼓吹帛琉共和國對我們發動戰爭，我也違法，可是你也是「肖仔」！它都沒有軍隊，人口才兩萬多人，我們派新北市某一個區就把它整個消滅掉了，這樣的一個主張或者是支持有問題嗎？要處罰嗎？這有什麼問題？證諸實際經驗，只有政府的統治行為才可能導致戰爭。

OK，我趕快再講一下，我們剛剛一直提到，主管機關也有提到，所謂的公民與政治權利公約，請看一下，我們是內國法化了，有中文，英文是什麼？戰爭那邊有一個propaganda，對於仇恨的是advocacy，所以這兩個是不同的概念，這要寫清楚。應該立法禁止的是propaganda，什麼叫propaganda？我就請各位自己看。簡單說，美國政治學者一開始就一直在講這個東西，尤其是美國的政治學者，他在用這個詞的時候，主要是講美國人運用在……就是政府鼓勵國人仇視敵國，這也要受限制耶！如果符合公民與政治權利國際公約的話，這個也要受到限制，因此這個部分就是非常值得我們思考，真正會導致戰爭的是政府喔！

我跳著講，簡報就請大家自己參考，我再請問一個問題，美國正在發動戰爭，他有沒有禁止？有啊，他禁止反戰，他禁止反戰！美國是自由民主國家的典範，他雖然有簽署這個公約，可是他沒有內國法化。為什麼？因為他是主動要發動戰爭的，過去的經驗，他只有禁止或者是壓制所謂的反戰言論，包括現在。因此美國沒有喔，自由民主國家沒有一定要限制的，這部分因為時間關係，就請大家自己參考。

另外特別提到大英百科全書對這個詞有一個定義，還有我們立法理由裡面有提到第11號的一般性意見，我這邊有做一個說明也請參考，因為立法理由可能說明的不完整，我這邊把它引出來。它主要是強調要限制政府和人民，不能鼓勵、倡議導致侵略行動，所以政府也要受到限制，也要立法限制不得宣傳戰爭行為，這個還是我們公民與政治權利國際公約的一個重要的內涵。

此外，立法理由也提到芬蘭的狀況，整個完整來說它有個大前──提已發生或即將發生軍事危機或國際政治危機期間才有這些限制，包括公開勸告，是勸告而已喔，要達到勸告程度，例如外國對芬蘭發動戰爭，或者芬蘭去打外國。另外，它這邊有一個限制，所謂系統性散布等等，這就是所謂propaganda所要限制的，也就是我們講的政治權利公約裡面要立法限制的，要有一個系統性的、毫無根據的、誤導性的。但是對政治學者來說，我們的研究通常都認為經常在誤導的、導致戰爭的是政府，老百姓的機率極低，因為老百姓影響力沒有那麼大。

另外還有兩個意見，我很快說明，剝奪退休金這件事情，我簡單的說，我建議這條應該刪除，比如說軍人回歸軍人的、公務員回歸公務員的相關退撫制度裡面去規定。至於我們立法理由雖然有說追繳不容易，但以過去的經驗，政府追繳很容易啦，哪有什麼不容易？何況權利保障優先於行政的方便性，這是很基本的原則耶！如果你堅持要寫這個理由的話，我也沒意見，反而可以讓大家了解政府的想法就是行政的方便性優於權利保障。再來，提綱裡面還提到一個向德恩的狀況，我提供一些基本的邏輯和看法，也請大家參考，不另外多講。

最後回顧一下，重新思考一下，當時民進黨主張只要解嚴，不要國安法。為什麼？這個部分，我們就提供大家參考，好，謝謝。

主席：謝謝，我們非常感謝桂宏誠董事長寶貴的意見。

抱歉讓仉教授久等，接下來我們請仉桂美教授發表，時間一樣8分鐘，也請暢所欲言，謝謝。

仉兼任副教授桂美：主席，在場各位來賓先進。實際上我是9點準時到的，沒想到排到最後，不過很好，因為可以傾聽大家的意見。聽了前面有些學者的意見，我覺得有點怵目驚心，當中聽到一句讓我覺得不知人權為何物的觀點，即國安問題不見得要俟損害發生才能追究，因此這邊會談到一個民主國家最基本的原理原則，在所謂的罪罰相當、罪責相當的原則之下要符合證據法則，如果在證據不清楚的情況之下，而又事前做防範的刑責追究，我覺得那完全不是民主國家的原理原則，這個讓我們教書人不知道怎麼教。

我們當然非常清楚國安法裡面很多是思想自由、言論自由的問題，我在這個書面報告裡面第一個就提到憲法第十一條，憲法十一條寫得非常簡略，可是中華民國走到現在不是一蹴可幾的。我們過去非常清楚，包含戡亂時期終止的時候，把刑法第一百條的意圖犯刪掉，當然更清楚的包含大法官過去的態度，大法官在民國87年，那是戡亂終止後大概6、7年的時間，他做了一個445號的釋憲，離現在已經快30年了，可是以那時候民主化思想自由的標準，他針對的是什麼呢？即集會遊行。這一號解釋被解釋成違憲，而違憲的關鍵原因是什麼？它違反了「明顯而即刻的危險」，這個只要讀過書的人都知道clear and present danger test，這個原則在美國憲法修正增修第一條就有了。但是為什麼我們過了幾十年到現在還在談這個問題？針對明顯而即刻的危險，這個案子後來在各國、甚至包含美國本土過去都有發生過司法上的訴訟，這是長期以來確立的標準。到我們國家的時候已經是民國87年了，在當時我們覺得這個一點都不先進，為什麼？別的國家已經幾十年了，我們才終於踩到「明顯而即刻的危險」，作為一個人權保障、言論保障、思想自由的最根本的門檻。三十年後的今天，我們的證據法則、罪責相當、行政權不介入事前審查思想的部分，如果沒有具體行為上的證據力足堪認為已經產生實質國家安全的危害，那這個叫做明顯而即刻危險的適用原則嗎？

隔沒有幾年之後，我們大法官在97年又出現了一個釋字644號，剛才的445號因為時間有限，所以我不詳細講。我們當然知道當時在集會遊行法裡面445號解釋針對的是什麼，即主張共產主義會分裂國土，大法官認為不達到明顯而即刻的危險，所以你要用行政權事前來介入是違憲的。可是隔了幾年、民國97年之後，我們又出現了644號解釋，644號解釋是針對人民團體法，因為當時並沒有政黨法，但是還有政黨這一章。所以在人民團體法裡面644號針對的是什麼？一樣的問題，針對人民主張所謂的共產主義，或者是主張分裂國土，我們現在的國安法不是一直在談這個問題嗎？那為什麼不去看看過去的解釋標準呢？還是要把過去的這兩號重要的解釋掃入歷史，另建新的標準？而新的標準，在憲法的基本原則下，你要怎麼去解釋？

當然，這個644號的人團法裡面，它除了我們剛剛說的明顯而即刻的危險，還適用了一個非常重要的原則就是事前審查是違反必要性原則的，所以違憲。行為沒有具體的損害產生，沒有所謂明顯而即刻的危險，這個時候你事前就要進入審查，事前就要把刑法拉進來，這個當然是違憲的！644號是民國幾年？它是民國97年耶！過去的解釋……我們今天是進入動員戡亂時期了嗎？你至少要有一個高於法律的條款之類的，你今天什麼都沒有，在現行的憲法之下，要這麼大幅度的打破過去的標準，請問何所本？

當然，另外一個問題接踵而來，另外一個問題我們非常清楚啊，就是兩岸關係的定位，這個大家已經說破嘴了，為什麼？誰都可以講一套，問題是我們必須言之有理，兩岸關係條例從哪來的呢？是從憲法增修條文來的，憲法增修條文第十一條明文授權以法律定之，但是授權之前有做了一個明確化原則，非常清楚的規定了自由地區跟大陸地區，事實上是兩區的概念，這是明定在憲法增修條文第十一條裡面，後來我們當然根據增修條文第十一條就制定了兩岸關係條例。

主席，我的時間再延長一點點，不會太久。

主席：教授，你可以暢所欲言，謝謝。

仉兼任副教授桂美：很快可以結束。

我們憲法增修條文第十一條授權制定兩岸關係條例，這是憲法保留條款，不是法律保留條款，當憲法保留法律上制定的條款跟兩岸關係其他條文發生扞格的時候，哪一個優先？這個可能連大一學生都知道，特別法尤其優先適用，它是兩區的概念。當然，如果再回到憲法前言，這個我就不講了，憲法前言的前四個字非常清楚，也就是「國家統一」前，這個涉及到什麼呢？涉及到一個非常重要的概念，憲法跟憲律，剛才前面我忘了是哪個學者有提到Carl Schmitt的觀點，我想讀過公法的人都非常清楚，Schmitt的觀點一直強調什麼？因為他生在動盪時代，威瑪共和的時代，他一直強調憲法落實在實際政治上的時候要找到它的憲政秩序，當這麼多條文互相扞格、衝突的時候，你的秩序是穩定的嗎？所以Schmitt說憲法裡面最怕的是什麼？最怕的是價值介入，不應該有任何價值進去啊！條文訂定得很清楚，我們為什麼可以對條文視而不見，然後透過很多種方式來彼此扞格？

實例上很清楚，在我的書面報告裡面有提到一個過去我在監察院服務時的案件（109內調0078號），那是109年結案的一個案子，當時媒體叫做查水表案，當然法律上沒有這個名詞，它的法源是根據社會秩序維護法第六十三條第五款，社會秩序維護法的那一款到現在仍然沒有改，有點令人失望的關鍵原因是什麼？在那個調查報告裡面，因為去臺大教授家、去很多人家抓人，然後把人移送，移送了之後，很多案子的結果是沒事，這不成比例，抓了一堆人，最後出來大部分都沒事。後來我們約詢了法務部，也約詢了警政最高首長，幾乎都約詢了，當時在我離開監察院，109年最後之前，有關機關信誓旦旦的說一定會修法。後來隔了幾年，我如果沒有記錯應該是兩年前，是在蔡總統時代，政府機關邀請國際人權學者來臺灣針對兩公約的落實情況進行評鑑，這個評鑑報告到現在掛在法務部網站，我前兩天還再看了一下，看它有沒有下架，這個報告裡面寫什麼？大家仔細看，總結意見裡面有一點非常清楚的提到，我們的社維法，也就是針對查水表案，他說這違反了明確化原則，尤其涉及到刑事的，必須更符合明確化原則，才能夠達到民主國家的標準。為什麼我在書面報告裡面對這個條文沒有一條一條去分析？為什麼？它的明確化很多是不夠的。這個報告是國際學者的評估報告，而且據我的觀察，不同政府時代找的學者都不大一樣，這是執政政府自己找來的學者，他的評鑑非常清楚，這是我們常說的查水表案。

後來我就發現了一個問題，107年我查那個案子的時候，比前一年查出來的所謂散播謠言多了7倍，暴增了7倍，但是裁罰率幾乎不到兩成，為什麼案件會暴增到7倍而裁罰率還是一樣？這是什麼作用我看不懂，這叫寒蟬效應嗎？先把你嚇死再說嘛，我看不懂。所以我們為什麼要耗這些人力、耗這些功夫，然後逢到選舉年，因為那年有選舉，比前一年暴增了幾乎六、七倍，這樣對嗎？當然不對啊！

為了來這個公聽會，我簡單查了一下法務部統計處的相關資料，檢察機關辦理特定國安案件的統計，從109年到現在為止，國安法109年還沒有，隔了幾年出來，109年到現在為止，113年起訴的人數是170人，達到高峰，執行裁判確定有罪的人多少？23人，起訴跟所謂的裁判確定這麼不相干嗎？這跟剛剛我前面說的查水表案雖然不大一樣，一個是秩序法，一個是刑法，但是至少先秩序法吧，連秩序法的明確性都被國際學者糾正，罔談刑法！更何況這符合我們剛剛說的明顯而即刻的危險嗎？符合我們剛剛說的證據法則嗎？符合我們剛剛說的兩號非常重要的釋憲案──445號跟644號，大法官一直強調憲法第二十三條，也就是說，我們的人權在憲法那一章非常清楚，人權那一章從第七條到第二十四條，第二十二條是人權的概括條款，第二十三條是限制條款，今天只要限制人權，就必須顛過來倒過去的去看第二十三條指的是什麼，第二十三條包含了四大原則耶：第一個，你要限制人權要法律保留，所以我們剛剛講過了，兩岸關係條例是憲法保留過來的，當然優先；第二十三條還有必要性原則，所以我們在過去涉及到分裂國土時所用的是必要性原則，明顯而即刻的危險；還有我剛才講過的大法官釋憲所提到的比例原則，目的手段之間要有衡平性，不能過當啊！這些我們都可以拋諸腦後嗎？所以限制人權，任何一個國家的憲法存在是為了保障人權，不是為了剝奪人權，所以在這些原理原則都沒有充分突破的情況之下所出來的草案，我覺得需要深思，需要面對我們司法上的良心。

最後，很重要的一個觀念，剛才有談到很多，譬如錯假訊息，這都是條文裡面的規範，我就不一個一個去談了。對於錯假訊息，我剛才有談到一個我認為比較重要的概念是至少先秩序法，然後才有刑法的問題啊！至於退休金，我們的人事法規已經夠多了。你知道，全世界的民主國家在行政法裡面，在大陸法系幾乎都會有總則，我們的總則到現在定不出來，我們了不起定了一個程序法，然後基準法有一部，其他沒有，我們的條文已經太多。我們實務上在運作的時候，我想我們在座很多政府官員，我們實務上在運作的時候，碰到一個最頭痛的問題就是我們的權責機關常常出問題，該誰管的就是誰管，人事的就回到人事業管，該誰管的就誰管，每一個法律裡面都要從別的法裡面撈一些過來，那這個權責會完全混淆掉。

我相信人事單位的專業不是任何其他機關可以取代的，我們在很多法裡面，這個法抓一點，那個法抓一點，然後拼湊出來一部法，那你怎麼回歸到業管跟權責上的認定？所以我想，在陸委會的書面報告裡面只有提到2024年起訴了64個人，其來源好像是根據國安局的統計，不過很遺憾只看到起訴沒有看到結果。當然，你一定會跟我說，結果還沒有出來，所以，我們當然會長期追蹤，大家一起來努力。謝謝。

主席：謝謝，謝謝仉桂美教授寶貴的意見，謝謝。

接下來是從高雄上來的廖義銘教授，辛苦了。請你發表意見，我們一樣有計時，但是請你暢所欲言，謝謝。

廖教授義銘：主席、各位委員以及在座的各位行政機關的代表、各位學者專家以及媒體朋友，大家早安。我是高雄大學廖義銘，今天受邀出席「國家安全法」部分條文修正案的公聽會，我感到非常榮幸。為了比較精準而嚴謹的表達我個人的意見，我有一份發言的書面稿，我在此就用我早就已經寫好的發言稿念給大家聽，如果在座各位有需要我比較完整的發言稿的話，我再提供。

首先，我必須明確的表達，對於政府維護國家安全，防止境外勢力滲透及破壞的決心的理解與支持。在當前複雜的地緣政治局勢與新型態的國家安全的威脅之下，檢視並強化現行的法制工具，確有其必要性與正當性。國家安全是所有基本權利得以實現的基礎，法治國原則並不要求國家在面對威脅的時候必須束手無策。然而，正因為國家安全法規往往涉及到對人民權利最嚴厲的限制，包括刑事處罰，在立法上，我們應該秉持憲法上的比例原則或法律明確性原則，精確的劃定刑罰的涵攝範圍。

我們必須警惕，過於寬泛或模糊的構成要件，不僅可能無法精準的打擊真正的危害行為，反而可能對民主社會賴以運作的言論自由、學術自由及正當經濟活動造成不必要的寒蟬效應，進而侵蝕我們欲守護的民主憲政秩序。基於如此的法理立場，針對本次的修正草案，我謹提出兩點核心意見與具體的修法建議，供各位委員及行政機關參考。

第一個是關於修正草案中關於主觀意圖與客觀危機的辨析，我的第一點意見聚焦在草案當中有部分或新增的條文裡面，特別是有關於主觀惡意的證明責任與客觀危險的，也就是「足以生危害」的認定標準，在行政院版本裡面的關鍵條文是第二條第二款跟第三款，多了足以生國家危害與對社會的危害。這樣的立法技術，在現行刑法體系與大法官解釋的意旨下，凡涉及到限制言論自由或正義性生活的刑事規範，其違憲審查的標準都極為嚴格。草案中若採足以生損害於國家安全或社會安定作為客觀構成要件的話，在實務操作上將面臨以下的憲法疑慮：一、「足以生」這三個字的概括性危險與證明責任的轉嫁。足以生某某某某之危險，在法理上屬於具體危險犯的態樣，關注的是行為本身在客觀情勢之下，發生危害結果的可能性或傾向。然而當此概念應用於管制言論或行為或表意行為的時候，若缺乏嚴格的主觀要件加以平衡的話，將導致國家刑罰權的過度箝制與擴張。

我的核心關鍵在於，若法律僅要求行為客觀上足以生危害，而不要求國家證明行為人主觀上具有故意危害國家安全的特定意圖的話，將導致司法審判僅憑言論內的客觀傾向即予認罪，這在實務上將產生由果溯因的危險。司法機關可能僅需證明某段言論，在當時的政治和社會社會氛圍下，有可能被敵對勢力利用，或有可能引發社會不安，即可認定其足以生危害。甚至如果說我們的國家元首或者是我們大院委員在公開言論上表達，我個人相當強烈的反對與對岸簽訂任何的和平協議，如果這樣的言論被視為足以生對岸對臺灣的敵意的話，這個時候足以生這樣的一種立法技術，反而有可能真正造成國家安全相當大的破壞。所以，意圖要件作為人權保障的防火牆，相較之下若法律堅持要求意圖危害國家安全的主觀要件的話，則國家必須負擔完整的舉證責任，檢察官不能夠僅憑言論的內容本身，而必須提出客觀的證據，例如通訊紀錄、資金往來、秘密盟約、具體行動計畫等外部事實，來證明行為人在主觀上確實懷有顛覆政府、破壞憲政秩序或協助敵對勢力的特定惡意。這種高門檻的證明責任是法治國家保障公民、免受國家機器恣意干預的重要防火牆，它確保了公民可以進行尖銳的政治批判、學術探討或發表非主流的觀點，只要不具備真正的惡意與具體的破壞行為。因此我強烈的建議，在涉及限制言論、表意或政治活動的國安法條文中，必須堅持主觀特定意圖與客觀具體危險並重的雙重構成要件，絕不能為了降低偵查或起訴的難度，而剝離行為人在主觀惡意意見或僅憑抽象的危險推論來替代客觀證據的證明。

第二點是關於危害國家安全或社會安全這個用語的籠統性與法律明確性原則的意見。我的第二點意見是，針對草案中頻繁出現的概括性用語，也就是「危害國家安全或社會安定」這樣的用語，我認為此類用語過於籠統，反而違反了刑法上的法律明確性原則。而違反法律明確性原則最大的問題，如果在國家安全的要求上面的話，反而會打擊到不該打擊的人而放掉了該打擊的人。大法官釋字第342號解釋等多號解釋均明確指出，法律構成要件的規定，其術語在法律上的意義必須係人民可預見，且為司法審判所可解釋及適用者，特別是涉及刑事處罰的規範，其明確性的要求更高。若法律條文模糊不清，賦予執法機關過大的裁量權的話，將導致人民無從預見行為的法律後果，從而產生自我審查，扼殺民主社會的活力，同時也極易導致選擇性執法，使法律淪為政治鬥爭的工具。那麼國家安全與社會安定的概念，如果無限的擴張風險的話，將使得國家安全這個概念所謂的口袋化。

現代綜合安全的概念已涵蓋經濟、科技、資訊、能源等諸多領域，若法律不加以精確界定的話，任何反對政府科技揭露政府弊端或正當的跨國交流，都可能被貼上危害國家安全的標籤。同樣的，一個比國家安全更具主觀色彩與政治敏感性的概念是社會安定這個概念，在民主社會當中，示威遊行、激烈的辯論、公民不服從等行為，本質上都會在某種程度上擾動社會的表面安定，但這卻是民主活力的體現。若將社會安定作為限制言論的理由且缺乏客觀標準的話，極易被用來打壓社會運動與箝制異議。歷史的經驗告訴我們，以維穩的名義行壓制之實，往往是威權復辟的開始。因此我強烈的呼籲，修正濫用應該用更精確的文字來界定危害國家及社會安定的客觀情況或標準，而非沿用概括性語言。具體而言，我建議大院委員應該捨棄危害國家安全或社會安定此類抽象的形容詞，轉而採取類型化的方法，具體地列舉所謂保護的重大法益及對應的危險行為樣態。例如將國家安全具體化為防止洩漏特定國防機密、防止對關鍵基礎設施的實體破壞、防止外國勢力及以非法手段干涉民主選舉等。第二、對社會安全的限制應嚴格限於使用暴力、煽動他人使用暴力或實施恐怖活動等具體且迫切的危險情狀。唯有透過具體化的行為樣態與主觀要件，才能夠符合法律明確性原則的要求，並在維護國家安全與保障人民基本權利之間尋求動態且符合憲法的精神平衡。

最後，國家安全的維護不應該以犧牲民主法治的核心價值為代價，一部好的國家安全法應該是一把精準的柳葉刀，能夠精確切除真正危害國家的毒瘤，而不是一把粗糙的大掃把，將公民的自由與權利一併掃除。我今天提出兩點意見，也就是堅持主觀意圖的客觀證明以及精確界定危害國家安全跟社會安全的客觀標準，其目的正在確保國家安全法的修正，能夠在憲法的軌道上行駛，真正成為守護臺灣憲政秩序的堅實盾牌，而非侵蝕民主基石的底線。以上意見提供給各位參考，謝謝各位。

主席：非常感謝廖教授寶貴的意見。路途這麼遙遠，感謝你，謝謝。

最後請今天列席的與會機關代表回應。請警政署副署長李文章，謝謝。

李副署長文章：主席、各位專家學者先進，還有各部會的代表。今天受邀的專家學者在有關這部法令修正方面，提出很多具體的意見跟看法，我相信這些意見跟看法在將來這部法令修正的時候，我們都會一併納入考量。以上簡單回應，謝謝。

主席：謝謝副署長。

今天的專家學者都已經發表完意見，行政官員也都有列席。感謝今天各位專家學者提供寶貴意見，所有出席、列席人員的發言與提供的書面資料均刊登公報。

教授楊雲驊書面資料：